Мудрый Юрист

Виды административных договоров

Мелехова Ангелина Юрьевна, адъюнкт кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Орловского юридического института МВД России.

Рассматриваются виды договоров административного характера по наиболее оптимальным критериям классификации: юридические свойства, основания заключения, субъекты договора, характер взаимоотношений между сторонами договора, предмет договора, целевая направленность.

Ключевые слова: административно-правовой договор, классификация, виды, свойства, органы государственного управления, субъекты.

Types of administrative contracts

A.Yu. Melekhova

The types of contracts administrative nature for the most optimal classification criteria: legal properties; the grounds of detention; subjects of contract; the nature of the relationship between the parties of the contract; the target orientation.

Key words: the administrative-legal contract, classification, types, properties, bodies of the state control, subjects.

Вопросы теории административного договора получают достаточно полное освещение в юридической литературе. В трудах современных ученых достаточно аргументов, позволяющих признать административный договор самостоятельной административно-правовой формой. Многочисленные виды административных договоров, их предмет и цели определяют различные способы их заключения, специфику реального воплощения в жизнь. В этой связи возникает необходимость классификации договоров административного характера, что позволяет наглядно представить существующее их многообразие, познать особенности реализации, упорядочить их множество.

Наиболее приемлемыми критериями классификации административных договоров являются следующие: юридические свойства; основания заключения; субъекты договора; характер взаимоотношений между сторонами договора; предмет договора; целевая направленность.

По юридическим свойствам административные договоры принято подразделять на правоустановительные (правотворческие) и правоприменительные <1>. Правоустановительные, или договоры нормативного характера, заключаются между органами государственной власти, обладающими нормотворческими полномочиями. Такого рода договоры всегда устанавливают административно-правовые нормы и порождают вертикальные управленческие отношения для органов, находящихся в подчинении у сторон договора. Последние, заключив административный договор нормативного характера, издают односторонний административный акт, в котором подведомственным учреждениям предписывается совершение действий, предусмотренных указанным договором. Причем чем более высокое место в государственной иерархии занимает государственный контрагент, тем выше юридическая сила нормативного договора.

<1> См., напр.: Абдурахманов А.А. Административный договор и его использование в деятельности органов внутренних дел: Дис. ... к.ю.н. М., 1997. С. 69; Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 86; Курчевская С.В. Административный договор: формирование современной теории и основные проблемы: Дис. ... к.ю.н. Воронеж, 2002. С. 148; Савостин А.А. Административный договор // Юридический консультант. 2003. N 11. С. 20.

В настоящее время в теории административного права нормативные договоры административного характера (административные нормативные договоры) признаются источниками административного права. К их числу относятся: договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о передаче полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры о финансировании между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; договоры об обмене информацией между федеральными органами государственной власти; договоры о дружбе и сотрудничестве между органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Правоприменительные административные договоры, или договоры индивидуального характера (договоры как юридические факты), заключаются на основе норм административного права и конкретизируют эти нормы применительно к реальным управленческим отношениям. Такие договоры направлены на установление, изменение либо прекращение конкретных правоотношений, а следовательно, и на реализацию целевой функции административно-правовой нормы. Правоприменительным договорам присущ широкий круг субъектов - они могут заключаться как между двумя или более органами государственного управления, так и между органом государственного управления и частной организацией или отдельным гражданином.

Заслуживает внимания точка зрения М.Е. Труфанова <2>, согласно которой административные договоры по юридическим свойствам подразделяются на регламентирующие и охранительные <3>. Первые, необходимость заключения которых определена низкой эффективностью прямого управленческого воздействия компетентного субъекта, обладают нормативным содержанием и выступают в качестве источника права, заключаются для качественного урегулирования тех или иных отношений, когда требуется единое волеизъявление двух или нескольких органов, каждый из которых способен быть субъектом нормотворческой деятельности (например, административные договоры по оказанию государственных услуг, предоставлению государственных гарантий, государственных льгот и т.д.). Вторые заключаются на основе норм административного права и конкретизируют их в реальных правоотношениях, имеющих место в сфере государственного управления (например, соглашение о создании подразделений вневедомственной охраны органов внутренних дел на объектах, Перечень которых предусмотрен Постановлением Правительства Российской Федерации от 14 августа 1992 г. N 587 "Вопросы негосударственной (частной) охранной и негосударственной (частной) сыскной деятельности" <4>; соглашение о создании подразделений пожарной охраны МЧС России на особо важных объектах и др.). Этот вид договоров призван охранять и защищать блага и ценности, составляющие законные интересы личности, общества, государства от социальных или природных факторов, способных причинить вред.

<2> См.: Труфанов М.Е. Административное право России. Общая часть: Учебник / Под ред. С.А. Старостина. М.: ИНФРА-М, 2010. С. 206.
<3> На подобное разделение, но по другому основанию - в зависимости от характера воздействия на конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации - указывает и А.И. Стахов, полагая, что регламентирующие административно-правовые договоры призваны детализировать и конкретизировать блага и ценности, составляющие конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации (например, государственный контракт по оказанию услуг в сфере образования гражданам и организациям, служебный контракт и другие), а охранительные призваны охранять и защищать блага и ценности, составляющие конституционные и иные законные интересы личности, общества, государства и нации, от социальных, техногенных и природных факторов и условий окружающей среды, способных причинить (причиняющих либо причинивших) вред. В свою очередь, первый вид указанных договоров автор, в зависимости от целевой направленности, подразделяет на договоры: 1) по оказанию государственных услуг; 2) по предоставлению государственных гарантий; 3) по предоставлению государственных льгот (Стахов А.И. Понятие и отличительные признаки административно-правового договора по обеспечению безопасности // Административное право и процесс. 2007. N 1. С. 23).
<4> См.: САПП. 1992. N 8. Ст. 506.

В зависимости от оснований заключения административные договоры подразделяются на три группы: 1) соглашения, вытекающие из норм административного права на основе свободного волеизъявления субъектов административных отношений; 2) плановые договоры (принимаются на основе акта применения нормы административного права); 3) договоры между субъектами административных отношений, предшествующие акту применения права <5>.

<5> См., напр.: Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления. М., 1979. С. 73.

В зависимости от круга субъектов Ежи Старосьцяк выделил три группы договоров административного характера: 1) договоры между государственными организациями; 2) договоры между государственными организациями и негосударственными субъектами обобществленного хозяйства; 3) договоры между государственными организациям и гражданами <6>. А.П. Коренев и А.А. Абдурахманов рассматривают административные договоры между: а) двумя или более органами государственного управления; б) органом государственного управления и государственной или частной организацией или общественным объединением; в) органом государственного управления и гражданами; г) негосударственными организациями, если хотя бы одной из них делегированы соответствующие государственно-властные полномочия <7>. Д.Н. Бахрах <8> указывает на административные договоры: 1) внутриаппаратные, заключенные между субъектами управленческой деятельности; и 2) внутриорганизационные, заключенные между субъектами, наделенными государственно-властными полномочиями; 3) внешние, заключенные уполномоченными субъектами государственной власти с гражданами, организациями (например, договор о поступлении гражданина на государственную службу; на представительство государственных интересов в акционерных обществах и др.).

<6> Старосьцяк Е. Правовые формы административной деятельности. М., 1959. С. 238.
<7> Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 90 - 91.
<8> Бахрах Д.Н. Административные договоры // Административное право России. М., 2002.

В зависимости от типа правоотношений, в которых состоят стороны вне сферы действия договора, различают координационные и субординационные административные договоры <9>. Первые заключаются между субъектами, не обладающими властными полномочиями по отношению друг к другу, и затрагивают те правоотношения, которые не могут быть урегулированы с помощью административного акта. Вторые обычно заключаются между соподчиненными сторонами в целях обеспечения согласованности действий. Другие авторы указывают на административные договоры вертикального (внутриаппаратные) и горизонтального (внеаппаратные) типа <10>. При этом для первого типа договоров характерно главенство координирующего субъекта по отношению к координируемым объектам с некоторыми преимуществами или прерогативами, а для второго типа - несоподчиненность субъектов договора. М.Е. Некрасова выделяет равностатусные административные договоры, заключаемые между субъектами права, обладающими формально равным правовым статусом, и неравностатусные, заключаемые между субъектами права, изначально неравными по своему статусу <11>.

<9> См., напр.: Старилов Ю.Н. Административный договор: опыт законодательного регулирования в Германии // Государство и право. 1996. N 12. С. 47; Курчевская С.В. Указ. соч. С. 149 - 150; Маскаева И.И. Субординационный административный договор как инструмент публично-частного партнерства в сфере государственного управления (опыт Германии) // Административные процедуры в экономике: проблемы совершенствования правового регулирования: Монография. СПб., 2010. С. 332 - 339.
<10> См., напр.: Демин А.В. Общие вопросы административного договора. Красноярск, 1998. С. 14 - 30; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 47; Ротенберг А.С. Административный договор: Дис. ... к.ю.н. М., 2006. С. 41 - 42, 66.
<11> См., напр.: Некрасова М.Е. Договор как теоретико-правовая категория: Дис. ... к.ю.н. М., 2004. С. 142.

По характеру взаимоотношений субъектов К. Сперанская подразделяла административные договоры на две группы: 1) административные соглашения между формально равноправными субъектами; 2) публичные соглашения между неравноправными субъектами <12>. А.П. Коренев и др. указывают на: договоры субъектов, не обладающих контрольными, надзорными или иными специальными полномочиями по отношению друг к другу; договоры, в которых один из субъектов обладает какими-либо специальными полномочиями в отношении контрагента <13>.

<12> Сперанская К. Об административном договоре // Вестник Верховного Суда СССР. 1928. N 32. С. 19.
<13> Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 90; Савостин А.А. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 21.

В зависимости от предмета административного договора выделяют: 1) договоры о компетенции; 2) договоры о сотрудничестве (о совместной управленческой деятельности, об обмене информацией, об организации совместных мероприятий); 3) договоры о поступлении граждан на государственную службу (служебный контракт) <14>. Д.Н. Бахрах по предметному критерию указывает на: 1) договоры о компетенции (разграничение или делегирование полномочий и предметов ведения); 2) договоры в сфере управления государственной собственностью; 3) договоры, обеспечивающие государственные нужды (именуемые в законодательстве государственными контрактами); 4) контракты с военнослужащими, студентами, агентами спецслужб; 5) финансовые и налоговые соглашения; 6) договоры о взаимодействии, сотрудничестве; 7) различного рода концессии и инвестиционные соглашения <15>. Он указывает и на такие виды административных договоров, как: 1) соглашения органов, осуществляющих оперативно-розыскную деятельность, с осведомителями; 2) договоры казачьих обществ с исполнительными органами государственной власти (о правоохранительной деятельности, об участии в охране государственной границы, предупреждении и ликвидации последствий стихийных бедствий, природоохранных мероприятий и иной деятельности); 3) договоры государственных и муниципальных учебных заведений с гражданами об оказании платных образовательных услуг; 4) договоры об административных услугах (о проведении экспертиз, санитарных, противопожарных и иных обследований, составлении заключений, необходимых для лицензирования деятельности, сертификации продукции и решения административных дел); 5) постделиктные соглашения <16>. Ю.Н. Старилов к видам административных договоров по указанному критерию относит: договоры о компетенции; договоры, обеспечивающие государственные нужды; договоры о концессии публичной службы и др. <17>.

<14> См., напр.: Коренев А.П., Абдурахманов А.А. Указ. соч. С. 87 - 88; Попов Л.Л., Мигачев Ю.И., Тихомиров С.В. Административное право России: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2010. С. 295.
<15> Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2002. С. 174.
<16> Бахрах Д.Н. Административное право России: Учебник. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Эксмо, 2010. С. 345 - 348.
<17> Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. 2: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. М., 2002. С. 460 - 462.

В зарубежном административном праве административные договоры подразделяются на договоры, которые заключаются: в связи с управлением общественными службами (например, договор концессии); с целью приобретения, продажи или аренды имущества либо с целью его приспособления для нужд охраны общественного порядка или предоставления общественных услуг (например, договоры поставки продукции, строительства различных объектов, сдачи в аренду помещений и т.д.); в связи с осуществлением общественных работ (концессия, договор об общественных работах); для оформления отношений по найму персонала (путем заключения договора лица публичного права могут набирать сотрудников, не обладающих статусом государственных служащих (медсестры, сотрудники по уходу за детьми и т.д.), такой договор является административным, если нанятый в соответствии с данной процедурой сотрудник участвует или помогает в решении задач административных общественных служб); для оказания различных услуг (транспортировка товаров, перевозка школьников и т.д.); для проведения разнообразных исследований (договоры об инженерных исследованиях, договоры, заключаемые с архитекторами и др.) <18>.

<18> См.: Административное право зарубежных стран / Под ред. А.Н. Козырина и М.А. Штатной. М.: Спарк, 2003. С. 146.

В зависимости от целевой направленности А.И. Стахов выделяет договоры: 1) административно-санкционирующие и административно-юрисдикционные; 2) административные договоры по обеспечению безопасности <19>. К первым он относит административные договоры, заключаемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях предупреждения, выявления и нейтрализации вредоносных природных и техногенных факторов окружающей среды, связанных с правомерной деятельностью физических и юридических лиц (например, соглашение о проведении государственной экологической экспертизы). Ко вторым - административные договоры, заключаемые органами административно-публичного обеспечения безопасности в целях предупреждения, выявления и нейтрализации административных правонарушений, связанных с невыполнением или ненадлежащим выполнением общеобязательных условий и требований безопасности (например, соглашение о проведении мероприятий по контролю (надзору) за выполнением общеобязательных условий и требований безопасности индивидуальными предпринимателями и юридическими лицами).

<19> См.: Стахов А.И. Административно-публичное обеспечение безопасности в Российской Федерации: Монография. М., 2006. С. 188.

Таким образом, анализ различных точек зрения по вопросу классификации административных договоров позволяет сделать следующие выводы. Рассматриваемые договоры имеют сложную правовую природу. Учитывая, что предложенная классификация последних не является исчерпывающей, а основания для классификации достаточно условны, полагаем, что разделение административных договоров на виды имеет важное теоретическое и практическое значение. Оно создает ту теоретико-методологическую основу, которая необходима для выработки практических рекомендаций по оптимальному их использованию в исполнительно-распорядительной (управленческой) деятельности, и особенно в условиях административной реформы.

Безусловно, что при совершенствовании форм и методов государственного управления появятся новые разновидности административных договоров и новые критерии их классификации, что позволит более эффективно применять договорные конструкции в управленческой деятельности.