Мудрый Юрист

Об административном усмотрении в современном праве

Купреев Сергей Сергеевич, доцент кафедры государственного и административного права Института международного права и экономики им. А.С. Грибоедова, кандидат юридических наук.

Статья посвящена административному усмотрению и его значению в современном праве. Автор анализирует сущность данного явления и положительную роль, которую оно играет в реализации правовых норм. В то же время автором указываются существующие негативные аспекты реализации административного усмотрения и предлагаются пути их преодоления.

Ключевые слова: административное право, административное усмотрение, принцип законности, целесообразность, реализация исполнительной власти.

On the administrative discretion in the modern law

S.S. Kupreev

The article is devoted to the administrative discretion and its importance in the modern law. The author analyses the substance of this phenomenon and its positive role in the process of realization of law. At the same time, the author uncovers some negative aspects of administrative discretion realization and offers ways to overcome such negative aspects.

Key words: administrative law, administrative discretion, legality principle, expediency, realization of executive power.

Одной из основных особенностей развития современного административного права является резкое повышение роли закона в административно-правовом регулировании. Если еще несколько десятков лет назад подавляющее число общественных отношений, входящих в область регулирования административного права, регулировалось на уровне подзаконных нормативных актов, то на сегодняшний день существует тенденция к увеличению объема отношений, подпадающих под сферу действия законодательных актов. Подобная тенденция объясняется необходимостью построения в России правового государства, обеспечения всеохватывающего действия принципа законности.

Вместе с тем совершенно очевидно, что ни закон, ни принимаемые на его основе подзаконные акты не в состоянии исчерпывающим образом урегулировать все общественные отношения, которые могут быть объектом правового регулирования, и тем более они не могут предложить готовое решение для каждой возникающей жизненной ситуации. При этом существующие правовые нормы также не могут во всей полноте определять порядок действий конкретного государственного органа или должностного лица. В таких случаях норма представляет исполнителю известную свободу самому определить как условия своей деятельности, так и конкретные меры, которые ему следует принять <1>. Такая свобода и называется усмотрением. Усмотрение присуще любому виду государственной деятельности <2>, при этом административное усмотрение имеет наиболее широкое распространение в силу огромного количества функций, выполняемых субъектами административной власти.

<1> Одарченко А.Н. О пределах административного усмотрения // Право и жизнь. 1925. Кн. 6. С. 3.
<2> Подробнее см.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М.: Формула права, 2010. С. 153.

В юридической литературе сущность административного усмотрения в разное время анализировалась целым рядом авторов. Так, А.Н. Одарченко определял административное усмотрение как "предоставленное законом должностному лицу право самостоятельно и индивидуально определять необходимость, полезность или целесообразность предпринимаемой им меры с точки зрения соответствия или несоответствия ее тем целям, какие имеет в виду применяемый им закон, или если таковые цели не могут быть конкретно определены из самого закона, то с точки зрения соответствия ее общественному интересу вообще" <3>. А.П. Коренев понимал под административным усмотрением "определенную рамками законодательства известную степень свободы органа в правовом разрешении индивидуального конкретного управленческого дела, которая предоставляется в целях принятия оптимального решения по делу" <4>.

<3> Одарченко А.Н. Указ. соч. С. 4.
<4> Коренев А.П. Нормы административного права и их применение. М.: Юридическая литература, 1978. С. 73 - 74.

На сегодняшний день к институту административного усмотрения можно подходить с двух сторон, с точки зрения той положительной либо негативной роли, которую он играет в современном праве и правоприменении.

С одной стороны, необходимо отметить, что административное усмотрение по своей сути носит объективный характер и является важнейшей составляющей эффективности правоприменения. Речь идет о таких случаях, когда закон или иной нормативный акт сознательно допускает некоторую свободу действий должностного лица в четко установленных рамках. Проиллюстрируем это на нескольких примерах. Статья 26 Федерального закона "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" <5> устанавливает перечень случаев, когда въезд на территорию России иностранцу может быть не разрешен. Согласно ст. 27.3 КоАП РФ, административное задержание, т.е. кратковременное ограничение свободы физического лица, может быть применено в исключительных случаях, если это необходимо для обеспечения правильного и своевременного рассмотрения дела об административном правонарушении, исполнения постановления по делу об административном правонарушении. В соответствии со ст. 4.2 КоАП РФ судья, орган, должностное лицо, рассматривающие дело об административном правонарушении, могут признать смягчающими обстоятельства, не указанные в КоАП РФ или в законах субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях.

<5> ФЗ от 15 августа 1996 г. N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию" // СЗ РФ. 1996. N 34. Ст. 4029.

Значение подобного усмотрения чрезвычайно велико. Поскольку закон не может регулировать все вопросы нашей жизни, нужны легальные механизмы гибкого реагирования на постоянно возникающие конкретные ситуации, проблемы, вопросы. Административное усмотрение призвано обеспечить такое реагирование, предоставляя соответствующие средства определенным лицам и структурам. Их самостоятельность и динамизм необходимы, но при этом усмотрение выступает как волевая сторона проблемы соотношения целесообразности и законности <6>.

<6> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 153; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юридическая литература, 1972. С. 92.

В приведенных выше примерах из российского законодательства усмотрение предстает важнейшей составляющей обеспечения законности и защиты прав и свобод личности. Отсутствие возможности усмотрения в данных случаях неизбежно приводило бы к шаблонному разрешению государственными органами и их должностными лицами различных индивидуальных дел и, следовательно, к весьма существенным нарушениям принципов правового государства и прав человека. Административный орган нельзя представлять себе в виде автомата, механически применяющего право к предусмотренным в законе фактам и обстоятельствам <7>. В свою очередь, результатом предельной детализации правовых установлений зачастую является ситуация, когда применение отдельных норм (совокупности норм) входит в противоречие с общим смыслом и целью регулирования того нормативного акта, в котором эти нормы содержатся.

<7> См.: Чечот Д.М. Административная юстиция (теоретические проблемы). Л.: Издательство Ленинградского университета, 1973. С. 70.

Административное усмотрение обеспечивает наиболее оптимальное соотношение законности и целесообразности. Данные понятия нельзя представлять как несовместимые. При обеспечении должного уровня законности органами административной власти должны применяться наиболее целесообразные в конкретной ситуации меры. Несоблюдение этого принципа ведет опять же к шаблонности принимаемых решений со всеми вытекающими негативными последствиями. При этом в любом случае принцип целесообразности немыслим вне пределов действующего законодательства.

Однако в современной правовой действительности институт административного усмотрения приобретает также некоторый негативный оттенок ввиду имеющих место откровенных злоупотреблений в использовании данного института. Речь идет о ситуации, когда административное усмотрение, перерастая легальные рамки, уже не соответствует общественным интересам, идет вразрез с ними, в результате предстает явлением гораздо более вредным, чем полезным. На сегодняшний день можно выделить ряд способствующих этому причин.

Одной из таких причин может являться несовершенство законодательства. Принятие несовершенных законодательных норм для России явление совсем не редкое (достаточно вспомнить положения нашумевшего Федерального закона "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации") <8>. Если нормы Закона сформулированы определенно и ясно, то роль усмотрения очевидно снижается. Напротив, несовершенные нормы Закона неоправданно расширяют пределы возможного усмотрения должностного лица, и в итоге усмотрение становится как бы вторым законом, имеющим для соответствующего должностного лица решающее значение. В административно-правовой сфере данная проблема чаще всего находит отражение в процессе реализации административных процедур и выражается в создании таких административных барьеров, как запрашивание излишних документов, нарушение сроков, бездействие, теневые договоренности, воспрепятствование законным требованиям и действиям <9>.

<8> ФЗ от 29 декабря 2006 г. N 244-ФЗ "О государственном регулировании деятельности по организации и проведению азартных игр и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации" // СЗ РФ. 2007. N 1 (ч. 1). Ст. 7.
<9> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 157.

В настоящее время предпринимаются активные правовые и организационные меры, направленные на преодоление разрастания подобного усмотрения. Совершенствуется законодательная техника, принимаются законодательные акты, призванные предупреждать негативные аспекты административного усмотрения, например Федеральные законы "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" <10> и "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" <11>.

<10> ФЗ от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг" // СЗ РФ. 2010. N 31. Ст. 4179.
<11> ФЗ от 17 июля 2009 г. N 172-ФЗ "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов" // СЗ РФ. 2009. N 29. Ст. 3609.

На сегодняшний день приходится констатировать, с одной стороны, чрезмерное разрастание масштабов административного усмотрения, а с другой стороны, неэффективное использование данного института. Это во многом объясняется причинами субъективного характера. Зачастую подобные проявления связаны с отсутствием у конкретных должностных лиц необходимого уровня профессиональной компетентности, когда они не в состоянии сопоставить объем своих полномочий с публичными интересами либо избрать наиболее подходящую в конкретной ситуации меру реализации своих полномочий. В таких случаях административное усмотрение, если и не выходит за легальные рамки, но все равно наносит вред общественным отношениям.

Гораздо более опасной представляется ситуация, когда злоупотребление институтом усмотрения осуществляется должностным лицом сознательно. Как правило, в этом случае административное усмотрение перерастает легальные рамки и приводит к существенному нарушению прав человека, дискредитации деятельности государственных органов и их должностных лиц. Подобное административное усмотрение, по словам Ю.А. Тихомирова, в форме умысла может породить преступления против интересов государственной власти, государственной и муниципальной службы (ст. 285, 286, 288, 290, 293 УК РФ) <12>.

<12> См.: Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 155.

Очевидно, что сегодня одной из основных задач юридической науки и практики является снижение уровня злоупотреблений административным усмотрением, сокращение пределов административного усмотрения. Представляется несколько путей решения данной задачи. В качестве одного из них выступает совершенствование работы по разработке нормативных правовых актов, а также повышение роли норм-принципов в правовом регулировании. Бессмысленно надеяться, что нормативный акт может исчерпывающим образом урегулировать все жизненные ситуации в какой-либо области общественной жизни. В любом случае возникает потребность в определенном усмотрении должностного лица. Однако при этом усмотрение должно соотноситься не столько с внутренним убеждением и правосознанием конкретного правоприменителя (они могут быть различными), сколько с основным, базовым принципом, который отражает сущность и цель применяемого нормативного акта. Принципы должны быть той опорой, тем фундаментом правового регулирования, который делает его предсказуемым, не позволяет практике скатываться к нестабильности, двойным стандартам в принятии решений, но который, напротив, направляет практику к более точной реализации цели законодателя <13>. Именно при условии соответствия главному принципу административное усмотрение в подавляющем большинстве случаев будет обеспечивать соблюдение общественного интереса.

<13> См.: Писенко К.А. Методологические проблемы исследования принципов административного права // Административное право и процесс. 2011. N 3. С. 12.

Кроме того, назрела объективная необходимость в установлении жесткого контроля над реализацией административного усмотрения. Даже в тех случаях, когда применение усмотрения имеет под собой четкое правовое основание, оно не может быть бесконтрольным и зависящим от воли одного лица. По меткому выражению А.Н. Одарченко, "совершенно свободное усмотрение должностного лица, не связанное никакими условиями, ничем не отличалось бы от произвола" <14>. В настоящее время в системе органов административной власти разработан довольно значительный объем контрольных механизмов. Особое значение для правильной реализации административного усмотрения имеют внутриведомственный, судебный и общественный контроль. Среди форм внутриведомственного контроля необходимо выделить личную проверку руководителями подразделений соблюдения законности подчиненными, комплексные и целевые проверки, изучение информационно-аналитических материалов, отражающих практику реализации административного усмотрения.

<14> Одарченко А.Н. Указ. соч. С. 6.

Важнейшую роль в рассматриваемой сфере играет судебный контроль, который осуществляется, как правило, в ходе рассмотрения жалоб граждан и организаций на решения, принятые в результаты административного усмотрения. При этом существующие в данной области проблемы (в первую очередь рассмотрение таких дел судами общей юрисдикции по правилам гражданского судопроизводства, что не соответствует сущности такого рода дел) неизбежно ставят на повестку дня вопрос об административной юстиции и создании административных судов, которые могли бы наиболее квалифицированно рассматривать жалобы граждан на действия и решения органов административной власти и их должностных лиц.

Наконец, все большее значение сегодня приобретает общественный контроль, который может выражаться в деятельности общественных палат, различного рода некоммерческих организаций, функционировании общественных приемных, организации общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, проведении общественных слушаний по различным проблемам. Повышение роли общественного контроля за деятельностью публичной администрации - залог прозрачности принимаемых решений и обеспечения законности при реализации административного усмотрения.