Мудрый Юрист

Осуществление государственного контроля и надзора в сфере ветеринарии за учреждениями ветеринарной службы субъектов Российской Федерации

Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.

Для государственного управления в сфере ветеринарии одним из актуальных является вопрос о контроле и надзоре территориальных органов федерального органа исполнительной власти в области ветеринарного надзора за деятельностью ветеринарных служб субъектов Российской Федерации. Результаты контроля и надзора в данной сфере показывают многочисленность нарушений ветеринарного законодательства, допускаемых учреждениями ветеринарной службы субъектов Российской Федерации и необходимость дальнейшего контроля и надзора за их деятельностью. Кроме того, практика показывает, что государственный ветеринарный надзор сейчас гораздо качественнее и эффективнее осуществляется именно на федеральном уровне; думается, что федеральную составляющую государственного ветеринарного надзора необходимо сохранить в серьезном объеме, а возможно, даже и расширить полномочия территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору в этой сфере, с четкой регламентацией полномочий.

Ключевые слова: ветеринария, надзор, законодательство, субъект, органы, учреждения, нарушения, полномочия, разделение, эффективность.

Effectuation of state control and supervision in the sphere of veterinary over institutions of veterinary service of the subjects of the Russian Federation

G.I. Kalinin

For the public administration in veterinary medicine is one of the most urgent question of control and surveillance of territorial bodies of federal executive authority in the field of veterinary surveillance of the veterinary services of the Russian Federation. The results of monitoring and oversight in this area show numerous violations of veterinary laws permitted institutions Veterinary Service of the Russian Federation and the need to further control and surveillance over their activities. In addition, evidence shows that the state veterinary supervision, are now much better and more efficiently carried out precisely at the federal level, it seems that the federal component of the state veterinary surveillance must save a serious amount, and possibly even - and expand the powers of the territorial bodies of the Federal Service for veterinary and phytosanitary surveillance in this area, with a clear regulation authority.

Key words: veterinary, surveillance, legislation, subject, bodies, agencies, violations, powers, separation, efficiency.

Одним из направлений работы территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзора) является государственный контроль и надзор в сфере ветеринарии за учреждениями, подведомственными уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Данное полномочие хоть и прямо не закреплено в нормативно-правовых актах, регламентирующих деятельность Россельхознадзора и его территориальных органов, однако вытекает из п. 5.1.1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору <1> и п. 8.1.1 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору <2>, поскольку указанные учреждения являются в том числе юридическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в сфере ветеринарии.

<1> Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (с изм. от 15 июня 2010 г.) // СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3350.
<2> Приказ Минсельхоза РФ от 13.06.2006 N 171 (в ред. от 17.08.2009) "О Типовом положении о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 2006. N 32; 2009. N 46.

Данное полномочие территориальных органов Россельхознадзора подтверждено судебной практикой, в том числе - Высшего Арбитражного Суда (Определение от 11 февраля 2008 г. N 938/08 <3>), а также федеральных арбитражных судов округов (Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 ноября 2007 г. N Ф08-7297/07 <4>). В пользу этого говорит и официальное мнение Генеральной прокуратуры Российской Федерации (выраженное в письме от 20 октября 2009 г. <5>) и прокуроров ряда субъектов Российской Федерации (например, письмо прокурора Краснодарского края от 20 июля 2005 г. N 7/3-27-64-05 на имя заместителя главы администрации Краснодарского края <6>).

<3> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 февраля 2008 г. N 938/08 // СПС "Гарант Эксперт 2010" (документ не опубликован).
<4> Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 26 ноября 2007 г. N Ф08-7297/07 // СПС "Гарант Эксперт 2010" (документ не опубликован).
<5> Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 20 октября 2009 г. N 72/1-26-Т.2-09. Официальный сайт Россельхознадзора // URL: http:// www.fsvps.ru/ fsvps-forum/ posts/ list/ 128.page.
<6> Официальный сайт Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея // URL: http://rsn.krasnodar.ru/.

Проведение проверок указанных учреждений можно рассмотреть на примере деятельности Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея. Только в Краснодарском крае создано 62 государственных ветеринарных учреждения <7> (управления ветеринарии городов и районов края; зональные, межрайонные и районные ветеринарные лаборатории), осуществляющие полномочия в сфере ветеринарии, и в том числе - государственный ветеринарный надзор.

<7> Постановление главы администрации Краснодарского края от 14.01.2004 N 31 (в ред. от 16.12.2008) "О создании государственных учреждений ветеринарии Краснодарского края" (вместе с "Перечнем государственных учреждений ветеринарии Краснодарского края") // СПС "КонсультантПлюс" (документ не опубликован).

Так, в 2009 г. было проведено 133 проверки государственных ветеринарных учреждений Краснодарского края и Республики Адыгея и их структурных подразделений, в том числе 15 плановых.

В Краснодарском крае планово проверено 11 госветучреждений - 9 управлений ветеринарии городов и районов и 2 ветеринарные лаборатории (1 районная и 1 зональная). В Республике Адыгея проведены проверки 4 госветучреждений: 1 районная станция по борьбе с болезнями животных, 1 городская станция по борьбе с болезнями животных, 2 ветеринарные лаборатории (1 республиканская и 1 районная).

Во всех случаях в ходе проверок госветучреждений городов и районов Краснодарского края и Республики Адыгея выявлен ряд нарушений требований ветеринарного законодательства:

<8> Ветеринарные правила ВП 13.3.1103-96 "Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных. 13. Бешенство" (утв. Департаментом ветеринарии Минсельхозпрода РФ 18 июня 1996 г.) // Профилактика и борьба с заразными болезнями, общими для человека и животных: Сборник санитарных и ветеринарных правил. М.: Информационно-издательский центр Госкомсанэпиднадзора России, 1996.<9> Инструкция по ветеринарному учету и ветеринарной отчетности (утв. Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 3 сентября 1975 г. Взамен Инструкции от 25 июня 1971 г.): Информационная база в области ветеринарного права "Помощник" (документ не опубликован).<10> Инструкция Минсельхозпрода РФ от 28 апреля 1994 г. по ветеринарному клеймению мяса // Российские вести. 08.06.1994.<11> Приказ Минсельхоза РФ от 16 ноября 2006 г. N 422 "Об утверждении Правил организации работы по выдаче ветеринарных сопроводительных документов" (с изм. от 19 марта 2010 г.) // Бюл. норм. актов фед. органов исполн. власти. 2006. N 52.<12> ФЗ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (с изменениями от 8 ноября 2010 г.) // Российская газета. 10.08.2001; 10.11.2010.
<13> Постановление Правительства РФ от 6 июля 2006 г. N 416 "Об утверждении Положения о лицензировании фармацевтической деятельности" (с изм. от 13 ноября 2010 г.) // Российская газета. 14.07.2006; 19.11.2010.

В ряде случаев при проведении надзорных мероприятий имели место попытки недопущения специалистов управления к проведению проверок (управления ветеринарии г. Геленджика и г. Лабинска), проверки проведены совместно с прокуратурой.

В 2009 г. в отношении госветучреждений и их должностных лиц начали возбуждаться и дела об административных правонарушениях. В указанном году были возбуждены дела в отношении двух управлений ветеринарии и их должностных лиц по ч. 1 ст. 10.6 "Нарушение правил карантина животных или других ветеринарно-санитарных правил", ст. 10.8 "Нарушение ветеринарно-санитарных правил перевозки или убоя животных либо правил переработки, хранения или реализации продуктов животноводства", ч. 2 ст. 14.1 "Осуществление предпринимательской деятельности без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)", ч. 1 ст. 19.20 "Осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии), если такое разрешение (такая лицензия) обязательно (обязательна)" КоАП РФ.

За январь - ноябрь 2010 г. Управлением Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея проведены 10 плановых и 18 внеплановых проверок госветучреждений Краснодарского края. Нарушения выявлялись аналогичные. Составлено протоколов по делам об административных правонарушениях: по ч. 1 ст. 10.6 КоАП РФ - 16 (8 - в отношении юридических лиц и 8 - в отношении должностных лиц), по ст. 10.8 КоАП РФ - 3 (1 и 2 соответственно), по ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ - 2 (1 и 1). Взыскано штрафов на общую сумму 100 тыс. руб. Шесть дел об административных правонарушениях, ответственность за которые предусмотрена ч. 1 ст. 10.6 КоАП РФ (3 - в отношении юридических лиц и 3 - в отношении должностных), прекращены по основаниям, предусмотренным ст. 2.9 КоАП РФ, в связи с малозначительностью, поскольку нарушения оперативно устранялись проверяемыми субъектами в ходе проверки.

В отношении госветучреждений Республики Адыгея за этот же период проведено 2 плановые и 14 внеплановых (в основном - по контролю исполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений обязательных требований) проверок. По результатам проверок составлено протоколов по делам об административных правонарушениях: по ч. 1 ст. 10.6 КоАП РФ - 2 (1 - в отношении юридических лиц и 1 - в отношении должностных лиц), по ч. 1 ст. 19.5 "Невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства" - 6 (3 и 3).

Следует сказать, что в других субъектах Российской Федерации складывается похожая картина.

Проведенные проверки свидетельствуют о достаточно серьезных нарушениях ветеринарного законодательства, допускаемых госветучреждениями, подведомственными уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и выявляемых в ходе проверок органами Россельхознадзора. Некоторые госветучреждения допускают эти нарушения систематически.

В последнее время, в связи с соответствующими поручениями Президента и Правительства РФ <14>, активно обсуждаются планируемые изменения в ветеринарное законодательство, в частности - проект нового Федерального закона "О ветеринарии" <15>. В частности, планируется передача полномочий по осуществлению государственного ветеринарного надзора (кроме надзора на Государственной границе Российской Федерации) в полном объеме уполномоченным в области ветеринарии органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственным им учреждениям. Механизм передачи полномочий подробно описал на форуме официального сайта Россельхознадзора Главный государственный ветеринарный инспектор Российской Федерации Н.А. Власов <16>. Со стороны территориальных органов Россельхознадзора планируется лишь осуществлять контроль за переданными полномочиями. Разрабатывается и порядок организации работы по контролю за переданными полномочиями со стороны органов Россельхознадзора <17>, однако данный порядок регламентирует только контроль за деятельностью уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Каким же образом будет осуществляться контроль за деятельностью государственных ветеринарных учреждений субъектов Российской Федерации, которые и осуществляют в основном государственный ветеринарный надзор в городах и районах, в указанном ли выше порядке или - по общим правилам, установленным Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <18> (т.е. 1 раз в 3 года), непонятно.

<14> Распоряжение Правительства РФ от 9 марта 2010 г. N 299-р // СЗ РФ. 2010. N 11. Ст. 1237.
<15> Проект ФЗ "О ветеринарии" (в ред. N 15 от 30.08.2010). Официальный сайт Россельхознадзора // URL: http:// www.fsvps.ru/ fsvps- docs/ ru/ laws/ projects/ fzvetdraft_2010-08-30_015.pdf.
<16> Форум официального сайта Россельхознадзора // URL: http:// www.fsvps.ru/ fsvps-forum/ posts/ list/ 135/ 59.page.
<17> Проект Приказа "О порядке организации работы по контролю за полнотой и качеством осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в сфере ветеринарии" (опубликован 20 апреля 2010 г.) // Официальный сайт Минсельхоза России. URL: http:// mcx.ru/ documents/ document/ show/ 12889.285.htm.
<18> ФЗ от 26 декабря 2008 г. N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" (с изменениями от 26 апреля 2010 г.) // СЗ РФ. 2008. N 52 (ч. I). Ст. 6249.

Вместе с тем в связи с нарушениями ветеринарного законодательства, описанными выше, которые допускают сами госветучреждения как надзорные органы, думается, что передавать полномочия в сфере государственного ветеринарного надзора на уровень субъектов РФ в полном объеме сейчас преждевременно. В этом вопросе следует руководствоваться не только финансовой целесообразностью, но и эффективностью реализации полномочий. Государственный ветеринарный надзор сейчас гораздо качественнее и эффективнее осуществляется именно на федеральном уровне; думается (и автор не одинок в своем мнении), что федеральную составляющую государственного ветеринарного надзора необходимо сохранить в серьезном объеме, а возможно, даже и расширить полномочия территориальных органов Россельхознадзора в этой сфере (с четкой регламентацией полномочий).