Мудрый Юрист

Сущность режимного административно-правового регулирования

Долгополов Александр Александрович, главный научный сотрудник группы по Краснодарскому краю филиала ВНИИ МВД России по Южному федеральному округу, доктор юридических наук, полковник полиции.

Рассматриваются проблемы исследования сущности режимного административно-правового регулирования. Обосновывается системный подход к исследованию режимного административно-правового регулирования, исследуется процесс образования, развития и становления этого правового явления.

Ключевые слова: административно-правовые отношения, объекты правоотношений, правовая норма, правоотношения, режимное административно-правовое регулирование, режимные гарантии.

Essence of regime administrative-law regulation

A.A. Dolgopolov

The author considers the problems of research of essence of regime administrative-law regulation; substantiates the systemic approach to research of regime administrative-law regulation, studies the procedure of creation, development and formation of this legal phenomenon.

Key words: administrative-law relations, objects of legal relations, legal norm, legal relations, regime administrative-law regulation, regime guarantees.

Такой юридический феномен, как "правовое регулирование", всегда был под пристальным вниманием ученых-правоведов, у которых пока не сложилось достаточно однозначного подхода не только к понятию "режимное административно-правовое регулирование", но даже к понятию "правовое регулирование". Чтобы познать сущность категории "режимное административно-правовое регулирование", на наш взгляд, следует исследовать процесс образования, развития и становления этого правового явления.

Термин "правовое регулирование" по-разному понимается в юридической литературе. С.С. Алексеев отмечает, что "категория "правовое регулирование" имеет основополагающее, ключевое значение для правоведения. Правовое регулирование, в отличие от иных форм правового воздействия (также весьма существенных, ключевых - таких, как духовное), всегда осуществляется посредством своего "динамического инструментария" - особого, свойственного только праву механизма, всего комплекса динамических систем и структур, призванных юридически гарантировать достижение правовых задач в рамках определенных типов, моделей юридического воздействия на общественные отношения. Отличительная черта правового регулирования состоит в том, что оно имеет свой специфический механизм. Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения" <1>. Действительно, трудно представить востребованность правовых норм, издание которых не предусматривает их дальнейшую реализацию. Безусловную ценность для общества представляют только те правовые нормы, которые позитивно преобразуют общественные отношения в состояние, предопределенное правотворческим органом. Изложенное С.С. Алексеевым понимание правового регулирования предполагает воспринимать его как определенную систему, объединяющую в себе ее составные элементы - правовые средства, образуемую для гарантированного достижения правового результата. Соглашаясь с этим определением, считаем необходимым подчеркнуть, что категория "правовое регулирование" как система должна существовать, функционировать и развиваться по тем закономерностям, которые присущи для системы как философской категории.

<1> Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 264.

Основным понятием общей теории систем являются "целостность", "элемент", "структура", "связи". Целостность предполагает несводимость свойств целого к его составляющим, а также анализ составляющих элементов с точки зрения целого. Хотя элемент системы сам по себе может быть достаточно сложным образованием, с позиции системы он далее неразложим. Структура системы предполагает упорядоченность, организацию, устройство, затребованные характером взаимоотношений между элементами. Системность проявляется не только во взаимоотношении между элементами, но и во взаимоотношении со средой <2>. Иными словами, системный объект должен иметь не только внутрисистемную логическую связь его структурных элементов, но и входить с другими объектами только в системные взаимоотношения.

<2> См.: Современный философский словарь / Под общ. ред. В.Е. Кемерова. М., 2004. С. 622.

Наделение участников общественных отношений правомочиями, обязанностями, ответственностью не может носить хаотичный характер, оно должно быть осмысленным, упорядоченным и в конечном счете системным. "Сложное взаимодействие системы с ее окружением отражено в определении В.Н. Садовского и Э.Г. Юдина, данном ими во вступительной статье к книге "Исследования по общей теории систем" <3>: "Система образует особое единство со средой, как правило, любая исследуемая система представляет собой элемент системы более высокого порядка; элементы любой исследуемой системы, в свою очередь, обычно выступают как системы более низкого порядка" <4>. Таким образом, есть основания полагать, что системность правовых отношений должна быть, прежде всего, обусловлена системностью правового регулирования. О том, что отличительной чертой правового регулирования является комплексность, пишут В.В. Лазарев и С.В. Липень, они определяют, что "правовое регулирование есть регулирование общественных отношений посредством комплекса правовых средств (правового инструментария), направленных на достижение определенного результата в социальной сфере" <5>.

<3> Волкова В.Н., Денисов А.А. Теория систем и системный анализ. М., 2010. С. 28.
<4> Исследования по общей теории систем: Сб-к переводов / Под ред. В.Н. Садовского, Э.Г. Юдина. М., 1969. С. 12.
<5> Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: Учебник для вузов. М., 1998. С. 370.

Системность как признак правового регулирования определяют и другие ученые, отмечая, что одним из "признаков правового регулирования является единство правотворческой, правореализующей и правозащитной (правоохранительной) деятельности соответствующих органов и лиц. Без учета правоохранительной деятельности в условиях конфликта, регулируемых правом социальных интересов (отношений), невозможно юридическое признание существования реального правового регулирования (права в действии). Неприменение санкций правовой нормы может сделать эту норму недействующей, т.е. фикцией, и само правовое регулирование при этом станет бессильным, т.е. фиктивным. Без применения мер юридической ответственности правовое регулирование неполно, идеально и в конечном счете не является самим собой, не соответствует своему назначению, особенно в современном значительно негативном состоянии человеческого общества (терроризм, коррупция, алчность, лживость и т.д.), которое (состояние) препятствует достижению общей цели человеческого общества - его сохранения и устойчивого, оптимального развития" <6>.

<6> Проблемы теории государства и права / Под ред. В.М. Сырых. М., 2008. С. 194.

В вышеизложенном тезисе констатируется весьма важный аспект, который должен присутствовать в правовом регулировании: его неукоснительность, гарантированность реализации правовых норм, что может быть достигнуто только при соблюдении принципа системности правового регулирования, объединения правовых норм в одну систему - единую юридическую конструкцию. Для достижения такой цели правотворческий орган должен, посредством издания соответствующих правовых норм, охватить правовым воздействием все субъекты (объекты) общественных отношений, установить их правовые статусы, правила их поведения (функционирования), а также определить нормативно-правовые гарантии реализации правовых статусов, соблюдения участниками правоотношений установленных правил поведения (к таким гарантиям относятся: юридические; организационные; информационные; материально-технические и др.). Поскольку такая юридическая конструкция должна объединять собой правовые нормы различных отраслей права, то их совокупность будет характеризоваться внутриконструкционным целевым единством, с одной стороны, а с другой стороны, различием применяемых методов правового регулирования, целесообразность использования которых определяется спецификой регулируемых общественных отношений.

На необходимость того, что правовым регулированием должны быть охвачены все элементы системы общественных отношений, обращает внимание С.С. Алексеев, он пишет, что "именно категории правового регулирования образуют опорные пункты философского (общесоциологического) уровня специально-юридического анализа. Они не только непосредственно воплощают требования материалистической диалектики (рассмотрение социальных явлений в активном виде, в действовании, в связи с практикой) и не только выражают важнейшие специфические закономерности права - закономерности его функционирования, но и в связи с этим охватывают в совокупности все участки правовой действительности, все элементы правовой надстройки. Ведь в правовом регулировании, в его механизме реально развертываются элементы данной правовой системы. А это позволяет рассматривать в единстве, системно все многообразные правовые явления, да притом так, что ближайшей базой такого рассмотрения неизменно выступают требования материалистической диалектики, выраженные в категориях правового регулирования" <7>.

<7> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2009. С. 210 - 211.

Согласно принципу целостности систем категорию "правовое регулирование" как систему можно рассматривать как совокупность правовых средств и методов правового регулирования, а значит, как явление, имеющее свое устройство, структуру, организацию, т.е. явление, имеющее свою определенную форму. Форма, как известно, отражает внутреннее содержание объекта, поэтому применительно к правовому регулированию можно полагать, что форма правового регулирования должна отражать его сущность, его основную направленность, вектор правового воздействия на общественные отношения. Вопрос о необходимости определения формы правового регулирования происходит из потребности в понимании научного потенциала этой правовой категории. Анализ различных взглядов ученых на категорию "правовое регулирование" позволяет разделить их на две группы и выявить диалектическую связь между ними. Одну группу взглядов ученых на понятие "правовое регулирование" можно назвать формализованным, общим подходом к этому правовому феномену, который выражается в констатации того, что правовое регулирование является неотъемлемой частью государственной деятельности, относится к виду социального регулирования и в конечном счете обеспечивает функционирование права, оказывая всестороннее воздействие на общественные отношения. Этот подход к правовому регулированию можно назвать статичным, т.е. устанавливающим доминанту правового регулирования именно на правотворческом его характере. Примером чему может служить следующее определение правового регулирования - "целенаправленное воздействие на общественные отношения с помощью правовых (юридических) средств" <8>. Другая группа ученых понимает "правовое регулирование" как философско-правовую категорию, содержащую фундаментальные возможности для установления и регулирования сложных, многосубъектных, многомерных общественных отношений, выполняющую не только правотворческую задачу, но и задачу обеспечения правореализующего и правоохранительного предназначения права. Такой взгляд можно определить как динамичный, системный, комплексный подход к правовому регулированию, позволяющий охватывать системным правовым воздействием совокупность многоуровневых общественных отношений и выстраивать для этого эффективные юридические конструкции правовых норм различных отраслей права. Примером такого подхода служат вышеприведенные взгляды ученых на правовое регулирование как сложное, системное, комплексное явление. Изложенные подходы к пониманию сущности правового регулирования позволяют полагать, что категория "правовое регулирование" обладает соответствующей формой: либо простой - статичной, либо сложной - динамичной, системной и комплексной. Научный интерес, безусловно, представляет познание сложной формы правового регулирования, поскольку сложное есть совокупность простого, следовательно, познав сложное, мы будем знать и о простом.

<8> Теория государства и права / Под ред. В.Д. Перевалова. М., 2006. С. 459.

Исследуя форму правового регулирования, несомненно, следует учитывать его содержание, структуру, порядок взаимосвязей элементов системы. Мы уже упоминали о том, что правовое регулирование сложных, комплексных отношений должно включать в себя установление правовых статусов субъектов и объектов правоотношений, правила поведения (функционирования) субъектов (объектов) отношений, а также различного рода гарантии (юридические, организационные и т.д.) реализации правовых статусов, соблюдения правил. Определение такой форме правового регулирования можно дать исходя из сущности самого процесса правового регулирования сложных общественных отношений, состоящего из комплекса правовых норм, образованных в юридические конструкции, устанавливающего совокупность правил поведения и гарантий их реализации. Такое явление, как совокупность различного рода правил, мероприятий, установленных для достижения поставленной цели, определяется понятием "режим", а в контексте нашего исследования - "правовой режим".

Понятие "правовой режим" все активнее исследуется в юридической литературе, но, как правило, взгляды ученых на правовой режим носят внутриотраслевой характер; так, отмечается, что "в пределах отрасли определяется своеобразный юридический режим, регламентирующий правовое положение субъектов права, устанавливающий законные способы реализации прав и исполнения юридических обязанностей, государственно-правовые меры, направленные на неукоснительную реализацию правовых норм в конкретных отношениях. Отрасль права содержит полный набор юридических средств, призванных обеспечить эффективное действие как отрасли в целом, так и каждого его компонента на уровне правовых институтов и конкретных норм права. При этом для каждой отрасли характерен специфический, только ей присущий набор юридических средств правового регулирования, что позволяет не только объединять нормы права в единое целое, придавать им упорядоченный, системный характер, но и отличать одну отрасль права от другой" <9>.

<9> Проблемы теории государства и права / Под ред. В.М. Сырых. М., 2008. С. 277.

Однако правовое регулирование общественных отношений во всем их многообразии и многосубъектности не может быть осуществлено правовыми нормами только одной отрасли права. О многообразии общественных отношений, требующих для своего урегулирования применение правовых норм различных отраслей права, пишет Ю.А. Тихомиров: "В законодательстве возрастает удельный вес актов с комплексными нормами. Включение в тексты законов норм разных отраслей права не нарушает принцип их "нормативной чистоты". К тому же происходит заимствование методов "партнерских отраслей", когда договорный метод находит применение в конституционном и административном праве, когда судебная защита становится универсальной для всех субъектов права" <10>. "Выбор той или иной формы правового регулирования зависит от содержания регулируемых отношений, а также от ряда других условий, которые, вместе взятые, требуют от законодателя избрать для данных отношений именно такой, а не иной способ их юридического построения, чтобы сделать правовое регулирование наиболее эффективным, целесообразным, способствующим прогрессу, воплощению в жизнь гуманистических идеалов общества" <11>. На наш взгляд, именно такая форма правового регулирования, как правовой режим, призвана объединить правовые нормы различных отраслей права в единую систему, доминантная отраслевая направленность которой и будет соотносить правовой режим с определенной отраслью права.

<10> Тихомиров Ю.А. Публично-правовое регулирование: динамика сфер и методов // Журнал российского права. 2001. N 5.
<11> Черепахин Б.Б. К вопросу о частном и публичном праве. М., 1994. С. 34.

О направленности правового режима как о его основной черте пишет С.С. Алексеев: "...правовой режим самым общим образом можно определить как порядок регулирования, который выражен в многообразном комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений и запретов (а также позитивных обязываний) и создающих направленность регулирования" <12>. Ю.А. Тихомиров отмечает, что "административно-правовое регулирование в качестве разновидности государственного регулирования есть механизм императивно-нормативного упорядочения организации и деятельности субъектов и объектов управления и формирования устойчивого правового порядка их функционирования. Оно сочетается с нормами гражданского и налогового законодательства и чаще всего как бы "оформляет", "поглощает", "вводит" их в действие в том или ином цикле и ситуации жизнедеятельности регулируемых объектов" <13>.

<12> См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М., 2002. С. 278 - 280.
<13> Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2005. С. 360.

Направленность административно-правовых отношений связана в основном с государственно-управленческой деятельностью, функционированием системы исполнительной власти. Административно-правовые нормы, нацеленные на урегулирование отношений по поводу их возникновения, развития и прекращения в сфере государственного управления, имеют ярко выраженную императивную направленность. Поэтому правовые режимы, формируемые в интересах регулирования административно-правовых отношений, будут носить императивный характер, несмотря на то, что могут объединять в себе правовые нормы различных отраслей права и носить название "административно-правовые режимы". Поскольку совокупность правовых норм, устанавливаемых различными методами правового регулирования, объединенных режимным правовым регулированием, имеет общую императивную направленность, такую форму правового регулирования следует отнести к режимному административно-правовому регулированию.

Феномен режимного административно-правового регулирования заключается в том, что он в регулировании общественных отношений способен объединить различные методы правового регулирования, в том числе нехарактерные для административного права. Если для административного права присущ такой метод правового регулирования, как императивный, то режимным административно-правовым регулированием могут охватываться правоотношения, которые регулируются диспозитивным методом правового регулирования. Например, отношения по поводу оборота гражданского огнестрельного оружия между органом внутренних дел и гражданином, являющимся владельцем гражданского огнестрельного оружия, как административно-правовые, регулируются посредством императивного метода правового регулирования. Орган внутренних дел, согласно доктрине об императивном методе правового регулирования, наделен по отношению к владельцу гражданского огнестрельного оружия властными полномочиями, урегулированными нормами права, позволяющими органу внутренних дел контролировать порядок хранения, использования, применения гражданского огнестрельного оружия, а также осуществлять контроль состояния здоровья владельца оружия и принимать решения на основании заключения органов здравоохранения о возможности его допуска к гражданскому огнестрельному оружию. Для того чтобы реализовать такую императивную функцию по отношению к владельцу оружия, как контроль за состоянием его здоровья, органу внутренних дел необходимо войти в правоотношения с равноправной стороной - органом здравоохранения, отношения между которыми регулируются диспозитивным методом правового регулирования. Следовательно, комплекс правоотношений, регулируемых различными методами правового регулирования, должен быть объединен в единую юридическую конструкцию, но в то же время интегрирующую различные методы правового регулирования, для достижения единой правовой цели, установленной правотворческим органом.

Таким образом, правовую категорию "режимное административно-правовое регулирование" можно определить как систему, объединяющую в себе различные правовые средства, образуемую для урегулирования сложных многосубъектных, многоуровневых отношений, для достижения гарантированного правового результата, объединяющую в себе методы правового регулирования различных отраслей права, имеющую ярко выраженную императивную направленность, устанавливающую правовые статусы субъектов и объектов правоотношений, режимные правила их поведения или функционирования, а также гарантии реализации правовых статусов субъектов и объектов правоотношений и режимных правил.