Мудрый Юрист

Контрольные функции ФАС России в сфере деятельности субъектов естественных монополий

Чукалова Светлана Николаевна, аспирант кафедры административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

В статье рассматривается контроль над субъектами естественных монополий, который осуществляется специальным органом регулирования - Федеральной антимонопольной службой.

Ключевые слова: монополия, естественная монополия, принцип специального регулирования, правовой статус естественного монополиста, органы регулирования естественных монополий, реестр субъектов естественных монополий, Федеральная антимонопольная служба, контроль над деятельностью субъектов естественных монополий.

The control functions of the FAS of Russia in the sphere of activities of subjects of natural monopolies

S.N. Chukalova

The article considers the control over the subjects of natural monopolies, which is performed by a special regulatory body - the Federal antimonopoly service.

Key words: monopoly; natural monopoly; the principle of special regulation; the legal status of a natural monopoly; the bodies regulating natural monopolies, the register of subjects of natural monopolies; the Federal antimonopoly service; control over activities of subjects of natural monopolies.

Естественная монополия - "сфера экономики, эффективно функционирующая только тогда, когда весь рынок охватывается одним хозяйствующим субъектом (например, железнодорожные перевозки)" <1>. Понятия "естественная монополия" и "субъект естественной монополии" содержатся в ст. 3 Федерального закона от 17 августа 1995 г. N 147-ФЗ "О естественных монополиях" <2> (далее - Закон о естественных монополиях):

<1> Тотьев К.Ю. Конкурентное право: Учебное пособие / Под ред. О.М. Олейник. М., 2000. С. 30.
<2> СЗ РФ. 21.08.1995. N 34. Ст. 3426.

естественная монополия - состояние товарного рынка, при котором удовлетворение спроса на этом рынке эффективнее в отсутствие конкуренции в силу технологических особенностей производства (в связи с существенным понижением издержек производства на единицу товара по мере увеличения объема производства), а товары, производимые субъектами естественной монополии, не могут быть заменены в потреблении другими товарами, в связи с чем спрос на данном товарном рынке на товары, производимые субъектами естественных монополий, в меньшей степени зависит от изменения цены на этот товар, чем спрос на другие виды товаров;

субъект естественной монополии - хозяйствующий субъект, занятый производством (реализацией) товаров в условиях естественной монополии.

Государство заинтересовано в сохранении определенных сфер хозяйствования в рамках монополии, поскольку экономическая деятельность гораздо выгоднее, если будет осуществляться централизованно в условиях монополии, а не конкурентного рынка. Монополия при этом приобретает статус естественной монополии, т.е. статус монополии того или иного хозяйствующего субъекта на данном рыночном сегменте охраняется государством от развития конкуренции и многие конкурентные механизмы регулирования поэтому на него не распространяются. Государство для того, чтобы избежать негативных проявлений (например, необоснованного роста цен на товары, работы, услуги), вводит специальные методы регулирования (в частности, метод прямого тарифного регулирования поставок товаров, работ, услуг субъектов естественных монополий, выражающийся в определении и контроле таких цен (тарифов)) <3>.

<3> См.: Писенко К.А., Цинделиани И.А., Бадмаев Б.Г. Правовое регулирование конкуренции и монополии в Российской Федерации: Курс лекций / Под ред. С.В. Запольского. М.: Российская академия правосудия; Статут, 2010. С. 46.

Говоря в целом о системе регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий, необходимо упомянуть такой принцип правового регулирования конкуренции и монополии, как принцип специального регулирования в сфере естественных монополий. Согласно данному принципу в рамках правового регулирования конкуренции и монополии на определенные сферы хозяйственной деятельности не распространяются требования обеспечения конкуренции и запрета монополизма, которые находят основу в принципах конкурентного права. К таким защищенным от конкуренции сферам относятся так называемые легальные монополии. Законодательство предусматривает специальные механизмы защиты легальных монополий от конкуренции. В отношении двух видов легальных монополий - естественных и государственных - государство предусматривает также и специальные механизмы прямого регулирования с целью нейтрализации негативных последствий для экономики и социально-экономической жизни общества, которые могут наступить посредством использования субъектами естественных и государственных монополий своего монопольного положения на соответствующих рынках. Кроме того, государственное регулирование в этих сферах необходимо непосредственно для достижения целей создания данных монополий <4>. Как справедливо замечает К.Ю. Тотьев о естественных монополиях, "...закон констатирует факт существования таких монополий и обеспечивает контроль за деятельностью их субъектов" <5>.

<4> Там же. Лекция 12 (на диске).
<5> Тотьев К.Ю. Конкурентное право: Правовое регулирование деятельности субъектов конкуренции и монополий: Учебник для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М., 2003. С. 102.

Для осуществления государственного регулирования и контроля в отношении субъекта естественной монополии необходимо признание правового статуса естественного монополиста. Для этого должны быть соблюдены следующие требования:

а) существование объективной экономический ситуации, при которой определенный вид деятельности характеризуется как естественно-монопольный;

б) фактическое осуществление лицом такого вида деятельности;

в) легальность (правомочность) осуществления деятельности. Законность может подтверждаться учредительными документами организации, наличием необходимых лицензий, сертификатов и т.п.

Иначе говоря, для приобретения хозяйствующим субъектом правоспособности естественного монополиста необходим сложный юридический состав, включающий все перечисленные элементы. На завершающей стадии формирования субъекта естественной монополии происходит его регистрация специальным уполномоченным органом посредством включения субъекта в соответствующий Реестр субъектов естественных монополий определенных видов деятельности <6>.

КонсультантПлюс: примечание.

Монография В.С. Белых "Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России" включена в информационный банк согласно публикации - Проспект, 2009.

<6> Белых В.С. Правовое регулирование предпринимательской деятельности в России. М.: Проспект, 2010 // СПС "Гарант".

Государственная функция по формированию и ведению Реестра субъектов естественных монополий (далее - Реестр), в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль, в настоящее время исполняется Федеральной службой по тарифам (далее - ФСТ России).

Ранее действовал Приказ ФСТ России от 26.08.2004 N 59 "Об утверждении Временного положения о Реестре субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль" <7>, который утратил силу в связи с принятием Приказа ФСТ РФ от 30.08.2010 N 417-э "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по тарифам государственной функции по формированию и ведению Реестра субъектов естественных монополий, в отношении которых осуществляются государственное регулирование и контроль" <8> (далее - Приказ ФСТ РФ).

<7> Российская газета. 22.09.2004.
<8> Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. N 51.

В соответствии с Приказом ФСТ РФ Реестр представляет собой единую информационную базу данных, содержащую в бумажной и электронной формах информацию о хозяйствующих субъектах, занятых производством (реализацией) товаров (услуг) в условиях естественной монополии в топливно-энергетическом комплексе, на транспорте, связи, а именно: полное наименование юридического лица (фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя), адрес местонахождения юридического лица (места жительства (пребывания) индивидуального предпринимателя) и почтовый адрес, телефоны (факсы), коды государственного статистического наблюдения, ИНН, данные об объемах произведенных товаров, оказанных услуг, реквизиты лицензии на осуществление регулируемых видов деятельности, сведения об источниках опубликования информации о регулируемой деятельности. ФСТ России может изменять или дополнять перечень и содержание информации, содержащейся в Реестре.

Результатом исполнения государственной функции по формированию и ведению Реестра является:

Исполнение государственной функции осуществляется на основании:

а) заявлений хозяйствующих субъектов о включении, исключении или внесении изменений в Реестр;

б) обращений заинтересованных лиц (федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, юридические и физические лица) по вопросам, связанным с включением, исключением или внесением изменений в Реестр;

в) обращений хозяйствующих субъектов, включенных в Реестр, и заинтересованных лиц о предоставлении выписки из Реестра.

ФСТ России по собственной инициативе вправе рассмотреть вопрос, связанный с включением, исключением и внесением изменений в Реестр, в отношении конкретного хозяйствующего субъекта или нескольких хозяйствующих субъектов.

Реестр субъектов естественных монополий формируется в каждой из сфер деятельности, установленных п. 1 ст. 4 Закона о естественных монополиях.

В указанных сферах государство вводит специальный правовой режим регулирования и контроля деятельности субъектов естественных монополий. С этой целью образуются специальные органы регулирования, являющиеся федеральными органами исполнительной власти, которые могут создавать свои территориальные органы. На федеральном уровне данными полномочиями обладают два органа: Федеральная антимонопольная служба (далее - ФАС России), осуществляющая контрольные и надзорные функции, непосредственно не связанные с установлением цен, и ФСТ России, отвечающая за установление и применение тарифов. Кроме того, отдельными федеральными законами отдельными властными полномочиями по регулированию тарифов субъектов естественных монополий могут наделяться также органы исполнительной власти субъектов России и органы местного самоуправления.

Место ФАС России в системе федеральных органов исполнительной власти определяется Указом Президента РФ от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" <9>, который включает эту Службу в перечень органов исполнительной власти, непосредственно отнесенных к ведению Правительства РФ.

<9> СЗ РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.

Перечень основных функций и полномочий ФАС России в отношении естественных монополий определен двумя нормативными актами:

  1. Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 апреля 2004 г. N 189 "Вопросы Федеральной антимонопольной службы" <10>, в котором установлено, что ФАС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о естественных монополиях, и отдельно в числе основных функций ФАС России прописаны надзор и контроль за соблюдением законодательства о естественных монополиях;
<10> СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1482.
  1. Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 331 "Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе" <11> (далее - Положение о ФАС России), в соответствии с которым ФАС России является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по принятию нормативных правовых актов и контролю за соблюдением законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий (в части установленных законодательством полномочий антимонопольного органа).
<11> СЗ РФ. 2004. N 31. Ст. 3259.

В соответствии с Положением о ФАС России она осуществляет функции по контролю:

  1. за соблюдением коммерческими и некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления законодательства о естественных монополиях;
  2. за действиями, которые совершаются с участием или в отношении субъектов естественных монополий и результатом которых может являться ущемление интересов потребителей товара, в отношении которого применяется регулирование либо сдерживание экономически оправданного перехода соответствующего товарного рынка из состояния естественной монополии в состояние конкурентного рынка;
  3. за соблюдением требований обеспечения доступа на рынки услуг естественных монополий и оказанием услуг субъектами естественных монополий на недискриминационных условиях;
  4. за соблюдением установленных законодательством о естественных монополиях требований об обязательности заключения договоров субъектами естественных монополий;
  5. за действиями субъектов оптового и розничного рынков электроэнергии, занимающих исключительное положение на указанных рынках, перераспределением долей (акций) в уставных капиталах субъектов оптового рынка и их имущества, суммарной величиной установленной генерирующей мощности электростанций, включаемых в состав генерирующих компаний;
  6. за действиями совета рынка и организаций коммерческой и технологической инфраструктуры оптового рынка электрической энергии (мощности), а также за соблюдением стандартов раскрытия информации субъектами оптового и розничных рынков электроэнергии в пределах своей компетенции.

Для реализации этих функций в структуре ФАС России созданы Управление контроля топливно-энергетического комплекса, Управление контроля транспорта и связи, Управление контроля электроэнергетики.

В качестве примера реализации контрольных функций ФАС России можно привести дело об административном правонарушении, которое возбудило Кемеровское УФАС России. 13 сентября 2010 г. управление Федеральной антимонопольной службы по Кемеровской области (далее - УФАС России) оштрафовало ОАО "Российские железные дороги" на 7 млн. руб. за злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Седьмого апреля 2010 г. Кемеровское УФАС России признало ОАО "РЖД" нарушившим п. 3 ч. 1 ст. 10 Федерального закона "О защите конкуренции". Компания злоупотребляла своим положением путем навязывания условий договора на организацию расчетов в отношении ОАО "Прокопьевское транспортное управление", невыгодных для него. Антимонопольный орган возбудил дело об административном правонарушении по признакам нарушения ст. 14.31 КоАП РФ, предусматривающей административную ответственность за злоупотребление доминирующим положением. В результате штраф для ОАО "РЖД" составил 7 млн. руб.

"В Кемеровской области, так же как и в других регионах, проблемной сферой остается сфера железнодорожных перевозок", - прокомментировала Постановление заместитель руководителя Кемеровского УФАС России Елена Клостер. "Несмотря на изменение законодательства и реорганизацию федерального железнодорожного транспорта, ОАО "РЖД" в лице Кузбасского отделения продолжает осуществлять действия, противоречащие и не установленные федеральными законами. Поэтому возникают спорные ситуации между владельцами железнодорожных путей необщего пользования и ОАО "РЖД", некоторые из которых на сегодняшний день разрешить очень сложно. Для этого требуется проведение не одной или двух реформ, а целого комплекса, которые позволили бы определить механизмы разделения функций компании "РЖД" как непосредственно владельца инфраструктуры и перевозчика, предоставить владельцам путей необщего пользования равные с ОАО "РЖД" условия хозяйствования на рынке транспорта" <12>.

<12> URL: http://fas.gov.ra/fas-news/fas-news30969.html.

Количество возбужденных дел

         о нарушении антимонопольного                            в области электро-
законодательства: и теплоэнергии:
10 000 -+ 10 000 -+
¦ ¦
¦ ------¬ ¦
¦ ¦/////¦ ¦
¦ ¦/////¦ 1075 ¦
9000 -+ ¦/////¦ 9000 -+
¦ ¦/////¦ ¦
¦ +-----+ ¦
¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦
8000 -+ ¦00000¦ 8000 -+
¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦
7000 -+ ¦00000¦ 7000 -+
¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦
¦ ------¬ ¦00000¦ 5003 ¦
¦ ¦/////¦ ¦00000¦ ¦
6000 -+ ¦/////¦ 1048 ¦00000¦ 6000 -+
¦ ¦/////¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦/////¦ ¦00000¦ ¦
¦ +-----+ ¦00000¦ ------¬ ¦
¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦/////¦ 535 ¦
5000 -+ ¦00000¦ ¦00000¦ +-----+ 5000 -+
¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦
4000 -+ ¦00000¦ 2978 ¦00000¦ ¦00000¦ 4000 -+
¦ ¦00000¦ ¦00000¦ ¦00000¦ 2907 ¦
¦ ¦00000¦ +-----+ ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ ¦)))))¦ 488 ¦00000¦ ¦
¦ ¦00000¦ +-----+ ¦00000¦ ¦
3000 -+ ¦00000¦ ¦*****¦ ¦00000¦ 3000 -+
¦ ¦00000¦ ¦*****¦ ¦00000¦ ¦
¦ +-----+ ¦*****¦ ¦00000¦ ¦
¦ ¦)))))¦ 359 ¦*****¦ ¦00000¦ ¦
¦ +-----+ ¦*****¦ ¦00000¦ ¦
2000 -+ ¦*****¦ ¦*****¦ +-----+ 2000 -+
¦ ¦*****¦ ¦*****¦ 2411 ¦)))))¦ 277 ¦
¦ ¦*****¦ ¦*****¦ +-----+ ¦
¦ ¦*****¦ 1639 ¦*****¦ ¦*****¦ ¦
¦ ¦*****¦ ¦*****¦ ¦*****¦ ¦ ------¬
1000 -+ ¦*****¦ ¦*****¦ ¦*****¦ 1291 1000 -+ ------¬ ¦ ¦
¦ ¦*****¦ +-----+ ¦*****¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ +-----+ ¦\\¦ 687 ¦*****¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦1265
¦ ¦\\¦ 517 ¦\\¦ +-----+ ¦ ¦ ¦996 ¦ ¦ ------¬
¦ ¦\\¦ ¦\\¦ ¦\\¦ 427 ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦692
0 -+--+-----+---T---+-----+---T---+-----+-----¬ 0 -+---+-----+--T--+-----+--T----+-----+----¬
2008 2009 I пол. 2010 2008 2009 I пол. 2010
----¬ ----¬
¦///¦ - ст. 14 ¦***¦ - ст. 10
L---- L----
----¬ ----¬
¦)))¦ - ст. 11 ¦000¦ - в отношении органов
L---- L---- власти
----¬
¦\¦ - прочие статьи
L----

Также в качестве примера реализации контрольных функций ФАС России можно привести статистику количества возбужденных дел в 2009 г. и первом полугодии 2010 г. В 2009 г. возбуждено 1265 дел о нарушении антимонопольного законодательства на рынках электро- и теплоэнергии, принято 747 решений о наличии нарушений и выдано 624 предписания. Из них принято 129 решений, выдано 95 предписаний по фактам нарушения антимонопольного законодательства в сфере технологического присоединения. В первом полугодии 2010 г. возбуждено 692 дела о нарушении антимонопольного законодательства на рынках электро- и теплоэнергии, принято 415 решений о наличии нарушений и выдано 379 предписаний.

Значительную долю составляют дела о создании препятствий доступу на оптовый рынок электроэнергии и иные нарушения на розничных рынках, такие, как уклонение от заключения договора лицом, для которого это является обязательным, навязывание невыгодных условий договора, нарушение установленного порядка ценообразования и ряд других.

В настоящее время в России наблюдается тенденция укрепления позиции антимонопольных органов, в частности ФАС России, при осуществлении предоставленных им контрольных полномочий. Этому способствуют законодательные меры, такие, как подробная регламентация прав и обязанностей антимонопольных органов, а также совершенствование норм, регулирующих ответственность за нарушение законодательства в сфере деятельности естественных монополий.

В заключение приведем фрагмент из интернет-интервью с И.А. Артемьевым, руководителем ФАС России: "...российское конкурентное законодательство в высокой степени уже гармонизировано с европейским. Нас уже хорошо знают как конкурентное ведомство в Европейском союзе, российская антимонопольная служба четвертый год получает мировой рейтинг. Недавно мы снова повысили свой показатель в рейтинге эффективности антимонопольных органов мира, получив "три звезды", что соответствует уровню "хорошо". Наша страна по уровню развития антимонопольного законодательства и правоприменительной практики занимает 19-е место в рейтинге "Всемирного обзора по конкуренции" из 160 антимонопольных органов мира. На мой взгляд, это хороший показатель, учитывая, что конкурентному законодательству РФ и нашей службе только 20 лет" <13>.

<13> Антимонопольное законодательство. Третий антимонопольный пакет поправок: интернет-интервью с И.А. Артемьевым, руководителем Федеральной антимонопольной службы // СПС "КонсультантПлюс".