Мудрый Юрист

Место и роль органов местного самоуправления в эффективной деятельности государственного механизма современной России *

<*> Teplyashin I.V., Fastovich G.G. Place and role of agencies of local self-government in efficient activity of state mechanism of contemporary Russia.

Тепляшин И.В., доцент кафедры теории и истории государства и права Юридического института ФГОУ ВПО "Красноярский государственный аграрный университет", кандидат юридических наук, доцент.

Фастович Г.Г., аспирант кафедры теории и истории государства и права Юридического института ФГОУ ВПО "Красноярский государственный аграрный университет".

В статье рассматриваются вопросы модернизации органов местного самоуправления в современной России. Подчеркивается необходимость реформирования муниципалитетов, которые являются проводником между органами государственной власти и российской общественностью. Предпринята попытка определить деятельность органов местного самоуправления как один из критериев эффективности российского государственного механизма.

Ключевые слова: органы местного самоуправления, эффективность функционирования государственного механизма, критерии эффективности, российская общественность, социальные интересы.

The article considers the issues of modernization of agencies of local self-government in contemporary Russia; stresses the necessity of reformation of municipalities which are mediators between agencies of state power and Russian public; makes an attempt to determine activity of agencies of local self-government as one of criteria of efficiency of the Russian state mechanism.

Key words: agencies of local self-government, efficiency of functioning of state mechanism, criteria of efficiency, Russian public, social interests.

В качестве одного из важнейших факторов становления в Российской Федерации эффективной государственности выступает формирование и модернизация деятельности органов местного самоуправления. В последние годы усилилось внимание к анализу деятельности органов местного самоуправления современной России со стороны юристов, политологов и философов. При этом в качестве стержневой идеи многих работ по данной проблематике выступает резкое ослабление функционирования муниципалитетов, заметное снижение эффективности органов местного самоуправления в масштабах современной России, воздействующего на самые различные сферы общественных отношений. Значение местного самоуправления для современной России трудно переоценить.

Сегодня представляется очевидным тот факт, что для формирования гражданского общества в России необходимо обеспечить согласование демократических устремлений, исходящих от государства, с реализацией самоуправленческого потенциала на низовом уровне публичной власти. Отказ от патерналистских установок, переориентация сознания населения на инициативную деятельность являются факторами, способствующими решению многих проблем, в том числе и в вопросе функционирования государственного механизма.

Научный поиск в этом направлении позволяет ответить на принципиально важные вопросы. Каковы пути рационального преобразования системы взаимодействия органов местного самоуправления и государственно-правовых институтов, обеспечивающих результативность функционирования последних? Как выстроить алгоритм деятельности органов местного самоуправления, их взаимодействия и сотрудничества с институтами гражданского общества, способный внести решающий вклад в формирование нового типа государственного механизма?

Местное самоуправление не может быть отнесено исключительно к институтам гражданского общества, так как это не просто форма самоорганизации населения для решения местных вопросов, а прежде всего форма осуществления власти народа, публичной власти. Таким образом, муниципальная власть и власть государственная - это две взаимосвязанные в демократическом государстве формы публичной власти <1>.

<1> Бондарев С.В. Эффективность системы местной власти в условиях кризиса Российского государства и общества на рубеже XX - XXI веков // Философия права. 2010. N 5. С. 90 - 93.

В отечественной юридической доктрине вопросы эффективности в праве уже много лет являются предметом правовых дискуссий. Научный интерес вызывают проблемы эффективности правовых норм, эффективности и формального качества нормативных актов и актов применения права, эффективности государственности, эффективности правореализационного процесса, эффективности юридических конструкций и т.д. <2>, но, к сожалению, другим аспектам действия эффективности, в том числе эффективности органов местного самоуправления и государственного механизма, уделялось и уделяется гораздо меньше внимания.

<2> Жинкин С.А. Некоторые проблемы исследования вопросов эффективности правовых норм // Философия права. 2010. N 1. С. 54; Калинин А.Ю. Эффективность правового регулирования как оценочный фактор адекватности процессов правообразования // Право и государство: теория и практика. 2009. N 9. С. 18.

Следует отметить, что качественное функционирование органов местного самоуправления в Российской Федерации - это не только непосредственное развитие системы демократии в целом как одного из качественных показателей наличия гражданского общества в России, но и фактическая составляющая концепции национальной безопасности страны. Как было отмечено в Указе Президента Российской Федерации от 12.05.2009 "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года", "совершенствование национальной системы защиты прав человека невозможно осуществить без развития законодательства и эффективно действующего механизма государства, органов местного самоуправления" <3>. Тема эффективности красной нитью пронизывает функционирование механизма государства, так как институт эффективности - один из основополагающих принципов государственного управления, важное средство борьбы с коррупцией в государственном механизме, необходимое условие развития демократической системы сильного и эффективного государства.

<3> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. "О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации РФ до 2020 года" // Российская газета. 19.05.2009.

На наш взгляд, в XXI в. назрела потребность в обновленной теории таких институтов, как "эффективность", "законность", "функции государства", "государственный механизм", так как сформированные в прошлом столетии указанные дефиниции не соответствуют представлениям и социальным ожиданиям российской общественности. Следствием и качественными показателями "устаревших теорий" является низкая правовая культура граждан, а также отсутствие единой национальной идеи, которая смогла бы объединить интересы общества и образовать основу, вектор развития государственной политики России. Именно вера в сильное, эффективное государство, которое действует строго функционально, способна коренным образом изменить уже укоренившееся мнение граждан о "Российском государстве - как слабом государстве". Правовая жизнь современного российского общества является качественным показателем действенности права, правовых институтов и государственности и при этом выступает оценочным критерием работоспособности правовой системы, а через нее - всей системы деятельности механизма государства и органов местного самоуправления.

Категория эффективности в юридической науке анализируется в нескольких аспектах. Так, в частности, в специальной литературе выделяют такие формы эффективности, как:

<4> Тихомиров Ю.А. Юридическое проектирование: критерии и ошибки // Журнал российского права. 2008. N 2. С. 12.<5> Алексеев С.С. Общая теория права. М., 2008. С. 135; Калинин А.Ю. Эффективность правового регулирования как оценочный фактор адекватности процессов правообразования // Право и государство: теория и практика. 2009. N 9. С. 20.

В этом плане под эффективной деятельностью государственного механизма следует понимать особую качественную характеристику процесса государственно-правового опосредования (главным образом - специально-юридического) социальных отношений, которая включает в себя три основных компонента: 1) результативность, т.е. степень достижения соответствующих целей; 2) степень социальной ценности (полезности) полученных результатов; 3) степень морального (нравственного) совершенства применяемых в процессе функционирования государственности средств <6>.

<6> Затонский В.А. Эффективная государственность в личностно-правовом измерении: Общетеоретическое исследование: Дис. ... д.ю.н. Саратов, 2009. С. 125.

Следует учитывать, что нормативное обеспечение полномасштабного внедрения в социальную практику механизмов конституционной ответственности находится в ведении не только Федерации, но и регионов, а также самих муниципальных образований. В условиях множественности субъектов правотворчества в данной области очевидна необходимость создания концептуальной модели, которая бы обозначила ориентиры для дальнейшего развития и конкретизации мер конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в 2010 г. отметил, "что в области местного самоуправления существует немало проблем. Одним из источников сложившейся ситуации является низкое качество законодательной базы местного самоуправления. Федеральный закон о местном самоуправлении и соответствующие акты субъектов Федерации в малой степени согласованы как с реальным состоянием местного самоуправления, так и друг с другом. Одна из причин - нечеткость в разграничении полномочий с региональными органами власти, а также - неопределенность, за что именно должны отвечать государственные органы, а за что - органы местного самоуправления" <7>. Так, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" содержит немало конструктивных нововведений в этой сфере. Вместе с тем следует признать, что в части регламентирования вопросов конституционной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления не были решены многие актуальные проблемы. На наш взгляд, разграничение полномочий между уровнями публичной власти влечет за собой необходимость установления мер ответственности за их эффективную реализацию. Только продуманная и юридически безупречная система мер конституционной ответственности властных структур является залогом укрепления российской государственности и выступает критерием эффективности государственного аппарата в целом.

<7> Послание Президента Российской Федерации Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ 30 ноября 2010 г. // Российская газета. 01.12.2010.

Помимо этого местное самоуправление на данный момент еще не в полной мере отвечает своему предназначению в качестве интегрирующего фактора, который способен задействовать и активизировать глубинные механизмы саморегулирования общества. На муниципальном уровне остаются нерешенными многие проблемы, наличие которых обусловлено общим состоянием государственно-правовой действительности. Следует констатировать, что потенциал муниципализма в России не реализован в полной мере. Одну из ключевых ролей в процессе изменения сложившейся ситуации должны сыграть публично-властные субъекты уровня местного самоуправления как носители власти, делегированной местным сообществом. Поэтому так значим контроль за надлежащим осуществлением ими своих полномочий и так велика деструктивная роль правонарушений, в том числе конституционных деликтов, в процессе их деятельности. В силу более тесной связи органов и должностных лиц местного самоуправления с населением должна существовать уникальная с точки зрения сочетания внутреннего (местного) и внешнего (государственного) воздействия модель ответственности муниципальных властных субъектов.

Любые преобразования в сфере государственного строительства, реформирование системы местного самоуправления влекут за собой необходимость действенного, эффективного механизма защиты демократических ценностей, обеспечения конституционной законности.

В исследовании представленных вопросов, определении роли органов местного самоуправления в модернизации правовой системы важно обратиться к формам взаимодействия местного самоуправления и государственного механизма. Так, следует говорить о совместной правообразующей деятельности путем правотворческой инициативы со стороны муниципальных образований (представительных органов местного самоуправления) и восприятия таких предложений, прежде всего, органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Другой пример: участие депутатов органов местного самоуправления, иных выборных должностных лиц в форумах, собраниях, мероприятиях с участием представителей государственной власти в целях решения вопросов управления, экономики, социальной сферы. Могут быть приведены и другие формы участия муниципальных структур в государственном механизме. Но главное заключается в том, что через муниципалитеты российская общественность стремится разрешить свои социальные проблемы, нормативно закрепить законные интересы, инициировать (довести до органов власти) реализацию своих общественных стремлений и предпочтений.

Определение категории "эффективность деятельности механизма государства" в настоящее время требует всестороннего изучения, а именно широкого применения и использования статистических данных, разработки и научного внедрения различных социологических, математических методов, а также создания специальных научно-организационных форм этой работы и привлечения к ней наряду с учеными-юристами специалистов социологии, статистики, математического моделирования, психологии и политологии. Общество XXI в. ожидает от государства, органов местного самоуправления инновационного изменения и модернизации механизма государственной власти. Ряд приоритетно важных начинаний уже предприняты государством в модернизации органов местного самоуправления, но судить об успешности данных проектов, безусловно, еще рано. Требуется их апробация, как в юридическом, так и практическом плане.

В заключение следует подчеркнуть, что любые новеллы как на законодательном уровне, так и в правоприменительной деятельности должны опираться на такие принципы, как обоснованность, объективность, учет социального настроения российской общественности. И только в этом случае мы сможем говорить о решающей роли органов местного самоуправления в поступательном развитии государственного механизма России.