Мудрый Юрист

О некоторых вопросах понятия законности в государственном управлении *

<*> Sheveleva A.A. On certain issues of concept of legitimacy in state government.

Шевелева А.А., доцент кафедры гражданского права и процесса Омской академии МВД России, кандидат исторических наук.

Статья посвящена вопросам определения понятия и содержания законности, факторам, определяющим уровень и состояние законности в государственном управлении, а также способам ее обеспечения в сфере государственного управления в Российской Федерации.

Ключевые слова: законность, государственное управление, административная реформа, эффективность управления, функционирование механизма государственного управления, уровень и состояние законности в государственном управлении.

Article is devoted questions of definition of concept and the legality maintenance, the factors defining level and a condition of legality in the government, and also ways of its maintenance in government sphere in the Russian Federation.

Key words: Legality, the government, administrative reform, management efficiency, functioning of the mechanism of the government, level and legality condition in the government.

Одним из требований обеспечения эффективного функционирования механизма государственного управления является законность, состояние которой обусловлено результативностью деятельности субъектов управления и качеством оказываемых ими государственных услуг. В условиях реформирования системы государственного управления и изменения концептуальных подходов к назначению государства и принципам его функционирования существует необходимость научного осмысления и определения данной правовой категории.

Некоторые исследователи определяют законность как особое состояние деятельности, выражающееся в свойствах юридической правомерности последней, это требование общества и государства, состоящее в точной и неуклонной реализации правовых норм всеми и повсеместно. Суть этого требования заключается в добросовестном, ответственном соблюдении, исполнении, использовании и применении правовых норм, оно предусматривает, прежде всего, активное участие субъектов права в управлении государственными и общественными делами на основе и в рамках закона <1>. При этом для укрепления законности и конституционности в деятельности как отдельных государственных органов, так и всего государственного механизма необходимо четкое, хорошо развитое, отвечающее непрерывно изменяющимся и все более возрастающим требованиям практической жизни законодательство <2>. Другие исследователи делают акцент в определении законности не на самом требовании, а на механизме и способах его выполнения. Например, Г.В. Атаманчук отмечает, что между правовой нормой, правовым требованием либо установлением и их проявлением в повседневной частной и общественной жизнедеятельности должен находиться определенный механизм практической реализуемости первых, который и определяется как законность <3>. В связи с данным подходом в теории права законность рассматривается как базовый элемент реализации права, который обеспечивает в деятельности государства единство социальных процессов и является одним из ведущих условий нормального функционирования и развития общества. Отдельными учеными с помощью понятия "законность" характеризуется также правовая действительность, например, как отмечает исследователь Д.Н. Бахрах, если уровень законности низок в государственно-управленческой деятельности, то, даже если иные субъекты неукоснительно выполняют юридические предписания, есть основания говорить о разрушении, кризисе режима законности <4>.

<1> Комаров С.А., Малько А.В. Теория государства и права. М., 2001. С. 377.
<2> Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 2002. С. 102.
<3> Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. М., 1997. С. 221.
<4> Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение. 1992. N 3. С. 3.

Таким образом, понятие законности является собирательным по своему характеру, являясь общеправовым принципом и целью общественного развития, определяет особенности, уровень стабильности и эффективности в целом правовой системы общества.

Уровень и состояние законности в государственном управлении определяется взаимодействием нескольких факторов. Базовым фактором являются исторические традиции типа государства и права, закономерности общественного развития и государственного строительства, а также уровень развития общества <5>. Рассматривая многовековую историю существования государственного аппарата в России, исследователи отмечают, что "русской бюрократии всегда было присуще отсутствие чувства законности, отсутствие уважения и страха перед законом... она наименее была стеснена в своих действиях законом; и усмотрение вопреки закону нигде не практиковалось в столь широких размерах, как именно в России" <6>. Следствием таких особенностей в том числе являются многочисленные проблемы политического и социально-экономического характера современности.

<5> Лисюткин А.Б. К понятию законности // Правоведение. 1993. N 5. С. 111.
<6> Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904. С. 19 - 22.

Во-вторых, обеспечивает законность в сфере государственного управления развитая правовая основа, которая должна отвечать таким критериям, как соответствие юридических норм праву, господство закона, полнота и дифференцированность системы норм, ее стабильность, непротиворечивость, высокая юридическая техника <7>. На сегодняшний день в России для этого созданы необходимые процедуры; так, например, федеральные органы исполнительной власти и органы государственной власти регионов обязаны осуществлять мониторинг правоприменения в РФ, основной целью которого является совершенствование правовой системы России <8>. Мониторинг представляет собой комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) нормативных правовых актов в РФ. Мониторинг может быть текущим и оперативным. Первый осуществляется на регулярной основе в отношении отрасли (подотрасли) законодательства и группы нормативных правовых актов. Оперативный мониторинг проводится в течение первого года действия нормативных правовых актов России, выполнения решений Конституционного Суда РФ и постановлений Европейского суда по правам человека. Проводится мониторинг в соответствии с планом мониторинга и согласно Методике его осуществления, которая утверждена Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 "Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации" <9>.

<7> Бахрах Д.Н. Вопросы законности в государственном управлении // Правоведение. 1992. N 3. С. 8.
<8> Указ Президента Российской Федерации от 20 мая 2011 г. N 657 "О мониторинге правоприменения в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 21. Ст. 2930.
<9> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 августа 2011 г. N 694 "Об утверждении Методики осуществления мониторинга правоприменения в Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 2011. N 35. Ст. 5081.

Кроме того, для обеспечения законности требуется нормативное закрепление механизма реализации всей системы принятых нормативных правовых актов в обществе. Данный механизм определяется через реализацию компетенции и полномочий должностных лиц. То есть процедура исполнения нормативных правовых актов должна иметь регламентированный законом порядок, который должен включать в себя действия, осуществляемые в строгой последовательности с оформлением каждого документально. Высокий уровень исполнения таких действий должен гарантировать и эффективный институт юридической ответственности.

На сегодняшний день в Российской Федерации обеспечивают регламентацию исполнения закона административные регламенты и иные акты, определяющие процедуры реализации своих обязанностей органами государственной власти. Однако в большинстве случаев данные процедуры исполнения нормативных правовых актов регулируются многочисленными подзаконными актами, которые принимаются как органами, принимающими данные акты, так и органами, реализующими эти акты. Например, Постановлением Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" определяется, что в целях организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, а также поручений и указаний Президента Российской Федерации издаются постановления и распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства федеральным министерствам, иным федеральным органам исполнительной власти, руководство деятельностью которых осуществляет Президент Российской Федерации или Правительство <10>. Следовательно, получается, что исполнительная власть, которая реализует исполнение закона, сама себе же и предписывает порядок его реализации, здесь же возникает вопрос об уровне законодательной культуры органов исполнительной власти. Возможно, в качестве решения этой проблемы необходимо введение правовой регламентации общих процедур реализации законов.

<10> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 (в ред. от 19.08.2011) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

Другим фактором, определяющим состояние законности в государственном управлении, является наличие эффективной и прозрачной системы органов исполнительной власти с четким разделением их компетенций, отсутствие у них дублирующих и избыточных функций <11>. В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" в России образованы новая система и структура федеральных органов исполнительной власти <12>. Функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию возложены на федеральные министерства, функции контроля и надзора - на федеральные службы, функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом - на федеральные агентства, ранее существовавшие государственные комитеты упразднены. Затем в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" определяется, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят наряду с федеральными министерствами, службами и агентствами государственные комитеты, которые в установленной для них сфере деятельности осуществляют функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положениями об указанных органах исполнительной власти <13>. Позже Указом Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" данный пункт о введении в систему органов исполнительной власти государственных комитетов утрачивает силу <14>. Однако на сегодняшний день в действующем акте, Постановлении Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти", государственный комитет предусматривается как один из федеральных органов исполнительной власти в Российской Федерации <15>. В п. 1.4.1 данного акта закреплено, что государственный комитет является федеральным органом исполнительной власти, который в установленной для него сфере деятельности осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору, оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом, если это предусмотрено положением об указанном федеральном органе исполнительной власти. Таким образом, имеющиеся разногласия в нормативных правовых актах, определяющих систему и структуру органов исполнительной власти, создают разночтения и двусмысленность их положений, что является недопустимым в установлении режима законности.

<11> Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. N 11. С. 13.
<12> Указ Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. N 314 (в ред. от 22.06.2010) "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 11. Ст. 945.
<13> Указ Президента Российской Федерации от 24 сентября 2007 г. N 1274 (в ред. от 12.05.2008) "Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2007. N 40. Ст. 4717.
<14> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. N 724 (в ред. от 24.05.2011) "Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 20. Ст. 2290.
<15> Постановление Правительства Российской Федерации от 19 января 2005 г. N 30 (в ред. от 19.08.2011) "О Типовом регламенте взаимодействия федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства РФ. 2005. N 4. Ст. 305.

Полномочиями по обеспечению законности в Российской Федерации наделены практически все органы государственной власти. Правительство РФ как высший орган исполнительной власти в Российской Федерации осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, по охране собственности и общественного порядка (ст. 19 ФКЗ от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации") <16>. Помимо Правительства РФ обеспечивают соблюдение Конституции РФ и федеральных законов при осуществлении своих полномочий законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, высшее должностное лицо субъекта РФ (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ), органы исполнительной власти субъекта РФ и органы прокуратуры <17>.

<16> Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ (в ред. от 28.12.2010) "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1997. N 51. Ст. 5712.
<17> Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ (в ред. от 25.07.2011) "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005.

Однако наделение полномочиями отдельных органов по осуществлению мер по обеспечению законности является недостаточным, в государственном управлении должны существовать также и различные гарантии. Одной из таких гарантий сегодня является принятый в Российской Федерации Федеральный закон "О противодействии коррупции" <18>. В ст. 3 данного нормативного правового акта законность названа в качестве принципа, на котором основывается осуществление противодействия коррупции в Российской Федерации. Средствами противодействия коррупции должны стать развитие институтов общественного и парламентского контроля за соблюдением законодательства Российской Федерации, а также координация деятельности федеральных и региональных органов исполнительной власти.

<18> Федеральный закон от 25 декабря 2008 г. N 273-ФЗ (в ред. от 11.07.2011) "О противодействии коррупции" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 52 (ч. 1). Ст. 6228.

Таким образом, значение законности в сфере государственного управления заключается в ее обязательности для всех элементов данного механизма, что обеспечивает единообразное применение норм права и является объективным условием эффективности управления. Поэтому законность будет являться способом обеспечения эффективного функционирования механизма государственного управления. Помимо этого, качество государственного управления будет зависеть от единства и согласованности реализации политики по управлению социальными процессами, соподчиненности властной воли участников всех уровней управленческих отношений, а также публичности и открытости деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Законность также является способом защиты дисциплины, так как основные требования дисциплины оформляются в виде норм, содержащихся в правовых актах, поэтому роль и задача законности состоят в том, чтобы поддерживать, укреплять дисциплину <19>. Обязанность подчинения существующим правилам позволит обеспечить единство и согласованность элементов всей системы управления. Законность, являясь одним из принципов государственного управления, и в зависимости от того, насколько органы государственной власти придерживаются в своей деятельности этого принципа, определяет отношение граждан к государственной власти в обществе.

<19> Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: Учебник. М., 2006. С. 400.

Введение государственного управления создается и осуществляется с целью организации общественной системы, поэтому оно нуждается в особом механизме его реализации, который олицетворяют субъекты управления. Данный механизм должен функционировать в рамках закона, который определяет процедуру реализации управленческих решений. Отсюда в понятие законности необходимо включать, помимо вопросов исполнения закона, наличие необходимых процедур для его исполнения.