Мудрый Юрист

Теория разделения властей и система сдержек и противовесов как основы построения структуры муниципального образования *, 1

<*> Sergeev D.B. The theory of separation of powers and checks and balances as the basis for building the structure of municipal formation.
<1> Публикация подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Муниципальное образование как политико-юридическая организация местного сообщества", проект N 11-03-00348а, а также при информационной поддержке "КонсультантПлюс".

Сергеев Д.Б., старший научный сотрудник кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова.

Статья посвящена исследованию вопросов, связанных с теорией разделения властей, системой сдержек и противовесов и структурой муниципального образования. Предлагается при ограничении использования данных доктрин в небольших муниципальных образованиях уравновешивать полномочия главы муниципального образования расширением полномочий непосредственных форм народовластия, а также применять иные меры, смягчающие негативные последствия отказа от исследуемых теорий.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, теория разделения властей, система сдержек и противовесов, непосредственные формы народовластия.

The article deals with issues related to the theory of separation of powers, checks and balances and the structure of the municipal entity. It is proposed by restricting the use of these doctrines in the small municipal entities to balance the powers of the head office of municipal entity of direct forms of democracy, and apply other measures that mitigate the negative consequences of failing to study theories.

Key words: local self-government, municipal entity, theory of separation of powers, checks and balances, direct forms of democracy.

Теория разделения властей и система сдержек и противовесов представляют собой краеугольный камень основ конституционного строя демократического государства, но при их изучении в муниципально-правовой науке игнорировался тот факт, что муниципальные "власти", возможность применения к которым этих доктрин обсуждается учеными, существуют в рамках муниципального образования. Поэтому некоторые аспекты проблем, возникающих при попытках применения теории разделения властей и системы сдержек и противовесов к структуре муниципального образования, оказываются вне сферы внимания ученых-правоведов, исследующих соответствующие вопросы.

В современном конституционализме принцип разделения властей естественным образом соединяется в одно целое с другими характерными признаками конституционного государства, например с защитой основных прав, принципами демократического строя, уважением достоинства человека и принципом верховенства права (т.е. принципами построения правового государства) <2>. Термин "разделение властей" описывает по крайней мере три объекта: политическую (или прескриптивную) теорию, нормативную структуру, присутствующую в некоторых правовых системах (правило, согласно которому одни органы власти должны быть "отделены" от других), и концепцию, относящуюся к теории права, которая позволяет анализировать наличествующие в некоторых правовых системах нормативные структуры распределения компетенций <3>. В.А. Четвернин считает, что с точки зрения правовой метатеории государства основные требования разделения властей заключаются в том, что, во-первых, правовые нормы должны устанавливаться только законом; во-вторых, исполнительные органы не должны заниматься нормотворчеством, но должны действовать во исполнение закона и в рамках бюрократических процедур, регламентированных законом, осуществляя правотворчество на основе полномочий, специально делегированных законодателем по конкретному вопросу; в-третьих, любой спор о праве по желанию одной из сторон должен решаться в рамках надлежащей правовой процедуры, основным гарантом законности при этом является суд как правоохранительный институт, подчиненный только Конституции и правовым законам <4>. А.Г. Путятина говорит, что конституционный принцип разделения властей в России характеризует как организационные (статические), так и функциональные (динамические) начала. Организационные проявляются в конституционных основах устройства власти, включая гарантии самостоятельности органов законодательной, исполнительной и судебной власти; функциональные начала реализуются в конституционных основах осуществления государственной власти как единой по своей социально-политической природе и назначению. При этом сущность конституционного принципа разделения властей заключается в организационно-функциональном разграничении основных направлений деятельности государственной власти при обеспечении условий эффективного взаимодействия их субъектов. Соответственно, конституционное разделение властей предполагает не монополизацию законодательной функции законодательными (представительными) органами государственной власти, а ориентирует на поиск оптимальных, соответствующих конституционно значимым целям форм и способов участия в законодательном процессе органов различных ветвей государственной власти <5>.

<2> Бланкенагель А. Конституционный суд как гарант разделения властей. Введение // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С. 39.
<3> Пферсманн О. Понятие "разделение властей" и проблема "власти во власти" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С. 44.
<4> Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: Введение в теорию. М., 1993. С. 89 - 90.
<5> Путятина А.Г. Разделение властей - конституционный принцип законотворческого процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2010. С. 9 - 10.

Проблемы применения теории разделения властей к структуре органов местного самоуправления привлекали внимание представителей науки муниципального права, однако необходимо отметить, что при исследовании этих вопросов органы местного самоуправления не рассматривались как статическая структура муниципального образования.

С точки зрения Е. Мирошниченко, разделение властей на местном уровне не является традиционным и классическим для стран мира <6>. Е.С. Шугрина полагает, что механизм, реализующий принцип разделения властей, только усложнил бы работу органов местного самоуправления, затруднил оперативное принятие решений <7>. Высказывая идеи, схожие с Е. Мирошниченко, О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев все-таки приходят к выводу, что задача муниципального права - это создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними <8>.

<6> Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. N 17. С. 51.
<7> Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск, 1997. С. 136.
<8> Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право РФ: Учебник. М., 2006. С. 325 - 326.

Е.М. Ковешников высказывает точку зрения, в соответствии с которой принцип разделения властей не распространяется на организацию муниципальной власти, построение которой не связано с данной основополагающей идеей и не зависит от нее, в связи с чем многочисленные предложения о строгом разграничении представительной и исполнительной власти на муниципальном уровне не имеют под собой конституционно-правовых оснований, да и с точки зрения практической организации муниципальной власти они также не вызваны объективной необходимостью <9>.

<9> Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2001. С. 16.

Для обеспечения эффективного функционирования местного самоуправления жизненно необходимы, как отмечает И.И. Овчинников, оптимальное разграничение полномочий органов власти и управления, взаимный контроль, система сдержек и противовесов <10>.

<10> Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 165.

Во всех странах местному самоуправлению, считает Н.А. Емельянов, присущи общедемократические признаки, в том числе и разделение власти на представительную и исполнительную <11>.

<11> Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула, 1997. С. 30.

Местная власть, указал Ю.Л. Крузе, представляет собой самостоятельный уровень и особый институт единой власти народа, о котором классическая теория разделения властей умалчивает, но на этом уровне в качестве системы сдержек и противовесов должны выступать его институциональные составляющие - представительный и исполнительный органы <12>. В.И. Васильев предлагает гипотезу, в соответствии с которой на уровне местного самоуправления не действует принцип разделения, но разграничение функций необходимо <13>.

<12> Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права. М., 1997. С. 15.
<13> Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М., 1999. С. 136, 257.

О.В. Берг высказывает мнение, что рациональная организация власти предусматривает в качестве одного из обязательных условий стабильность власти, в том числе невозможность неограниченного увеличения какой-либо ветвью власти ее полномочий. Следствием применения указанного принципа является требование применения системы сдержек и противовесов в системе органов государственной власти и органов местного самоуправления <14>.

<14> Берг О.В. Система "сдержек и противовесов" в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 1. С. 38.

С точки зрения А.А. Акмаловой, в России на решение вопроса о разграничении полномочий оказало влияние представление о необходимости использования принципа разделения властей, который, как уже отмечалось, неожиданно для многих был экстраполирован на муниципальный уровень <15>.

<15> Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001. С. 119 - 120.

Исследовав некоторые нормы Федерального закона N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 25 июля 2011 г. N 263-ФЗ) <16> (далее - Федеральный закон от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ), Л.Б. Соболева приходит к выводу о наличии в нем отдельных элементов сдержек и противовесов в отношениях между представительной властью в лице представительного органа местного самоуправления и исполнительной в лице исполнительных органов местного самоуправления и главы муниципального образования <17>.

<16> Российская газета. 08.10.2003; 27.07.2011.
<17> Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 1. С. 35 - 36.

По общему правилу Федеральный закон N 131-ФЗ от 6 октября 2003 г., отмечает С.А. Авакьян, за исключением сельских поселений, не просто разрешает, но даже обязывает главу муниципального образования быть одновременно либо председателем представительного органа, либо главой местной администрации, но запрещает одному и тому же лицу, ставшему главой муниципального образования, совмещать должности председателя представительного органа и главы местной администрации. С точки зрения данного ученого, это напоминает разделение властей на муниципальном уровне <18>.

<18> Муниципальное право России: Учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2009. С. 331.

Следует рассмотреть вопрос, отмечает Е.А. Незнамова, о целесообразности распространения принципа разделения властей на муниципальный уровень. Она утверждает, что, с одной стороны, этот принцип находит подтверждение в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, поскольку теперь глава муниципального образования не может одновременно исполнять полномочия председателя представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, за исключением сельских поселений; с другой стороны, налицо усиление позиций исполнительных органов на муниципальном уровне <19>.

<19> Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее: Монография. М., 2009. С. 135 - 136.

Действительно, как утверждают критики применения теории разделения властей к местному самоуправлению, в Конституции РФ от 12 декабря 1993 г. (с изменениями, внесенными Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ) установлено, что государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10) <20> и местное самоуправление в этом контексте не упоминается. Однако в ст. 1 нашего Основного Закона Российская Федерация провозглашена демократическим государством, в котором не допускается узурпация власти. Сосредоточение всей власти - законодательной, исполнительной и судебной - в одних руках, независимо от того, предоставлена ли она одному лицу или многим, по наследству, назначению или избранию, можно по праву определить словом "тирания" <21>. Это можно сказать и об объединении в одних руках законодательной и исполнительной ветвей власти. Отсутствие каких-либо норм в Конституции не делает их неконституционными, а может означать, что авторы Основного Закона посчитали их недостаточно важными для включения в данный акт или не сделали этого по другим причинам. Специфика теории разделения властей заключается в том, что в своем классическом виде она может применяться только в крупных муниципальных образованиях, на что пошли авторы Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, как это отмечают многие ученые в сфере муниципального права.

<20> Собрание законодательства РФ. 2009. N 4. Ст. 445.
<21> Мэдисон Дж. Федералист N 47 [46] // Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея: Пер. с англ. / Под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. М., 2000. С. 323.

В муниципальных образованиях с небольшой численностью населения концентрация власти у главы муниципального образования (в соответствии с ч. 3 ст. 36 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ глава муниципального образования сельского поселения или внутригородского муниципального образования города федерального значения может в соответствии с уставом муниципального образования одновременно возглавлять исполнительно-распорядительный орган местного самоуправления и представительный орган муниципального образования) должна уравновешиваться усилением роли населения соответствующего муниципального образования в его управлении. В муниципальных образованиях с численностью населения, обладающего избирательным правом, более 100 человек должны функционировать такие формы непосредственной демократии, как сход граждан или конференции граждан (собрания делегатов), которым должна быть передана часть полномочий представительного органа муниципального образования, вероятно, в том числе и входящая в исключительную прерогативу органа (ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ), в частности принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку, с сохранением возможности принятия данного решения и представительным органом муниципального образования. Представляется, что такое решение должно приниматься простым большинством от числа зарегистрированных избирателей на территории соответствующего муниципального образования. В подобных муниципальных образованиях для большей демократизации должны быть введены сокращение срока полномочий главы муниципального образования и депутатов представительных органов муниципальных образований до двух-трех лет и (или) ограничение возможности переизбрания главы муниципального образования на два-три срока полномочий и иные меры, которые должны смягчить негативный эффект от концентрации власти в руках главы муниципального образования.

Необходимо также отметить, что изучение разделения властей на местном уровне будет неполным, если соответствующая система сдержек и противовесов не исследуется в рамках муниципального образования. Ограничившись подходом законодателя к "структуре органов местного самоуправления", в которую не включается избирательная комиссия муниципального образования, из системы сдержек и противовесов выпадают вопросы о месте этого органа в структуре органов муниципального образования, куда он фактически входит, о влиянии на общую систему сдержек и противовесов в муниципальном образовании порядка формирования избирательной комиссии муниципального образования: должны ли исполнительные и представительные органы муниципального образования на паритетных началах назначать членов данной комиссии или это должен делать только представительный орган муниципального образования (формирующий избирательную комиссию муниципального образования в соответствии с п. 7 ст. 24 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25 июля 2011 г. N 263-ФЗ) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" <22>), чтобы компенсировать избыточное влияние исполнительных органов или по другим причинам?

<22> Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2011. N 31. Ст. 4703.

Одним из аргументов противников теории разделения властей является ее расщепление и ослабление после применения данной теории. Но одновременно с разделением власти вводится система сдержек и противовесов, и качество функционирования власти в большей степени зависит не от того, введена теория разделения властей или нет, а от того, насколько искусно сформирована эта система, насколько она отвечает потребностям общества и уровню политической культуры.

К сожалению, система сдержек и противовесов, существующая в настоящий момент на основе Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ в муниципальных образованиях, не сглаживает серьезных противоречий (конечно, в случае их возникновения) между главой муниципального образования - главой местной администрации, с одной стороны, и представительным органом муниципального образования - с другой, в частности в бюджетной сфере. В некоторых муниципальных образованиях иногда не своевременно принимаются бюджеты из-за политического противостояния между данными органами, и эта ситуация может быть разрешена только на очередных выборах главы муниципального образования - главы местной администрации и депутатов представительного органа муниципального образования. Необходимо ввести в Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ правовой механизм, разрешающий бюджетный кризис в муниципальном образовании, который может проявляться в непринятии местного бюджета или неутверждении представительным органом муниципального образования отчета об исполнении местного бюджета соответствующего муниципального образования местной администрацией за очередной год. Такие инструменты существуют в конституционном праве, например в соответствии со ст. 225 Конституции Польской Республики, если в течение 4 месяцев со дня внесения в Сейм Польской Республики проекта бюджетного закона он не будет представлен Президенту Польской Республики для подписания, Президент Республики может в течение 14 дней отдать приказ о сокращении срока полномочий Сейма <23>.

<23> Конституция Польской Республики от 2 апреля 1997 г. // Сайт Конституционного трибунала Польской Республики. URL: http://www.trybunal.gov.pl/eng/index.htm (дата обращения: 05.08.2011).

* * *

Несмотря на иллюзию того, что вопрос о применении теории разделения властей и системы сдержек и противовесов на муниципальном уровне изучен в достаточной степени, создаваемую большим количеством научных трудов на данную тему, настоящее исследование показывает наличие непроанализированных проблем, связанных с этой тематикой. Сложившаяся ситуация вызвана, во-первых, малоизученностью института муниципального образования, и, во-вторых, исследованием правового статуса органов местного самоуправления, их структуры без взаимосвязи с институтами непосредственной демократии.

Список использованной литературы

  1. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М.: Прометей, 2001. 168 с.
  2. Берг О.В. Система "сдержек и противовесов" в местном самоуправлении // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 1. С. 36 - 38.
  3. Бланкенагель А. Конституционный суд как гарант разделения властей. Введение // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С. 39 - 43.
  4. Васильев В.И. Местное самоуправление: Учебное и научно-практическое пособие. М.: Изд. г-на М.Ю. Тихомирова, 1999. 453 с.
  5. Емельянов Н.А. Местное самоуправление: международный опыт. Тула: ГМРИП "Левша", 1997. 111 с.
  6. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: Теоретико-правовые основы взаимодействия: Автореф. дис. ... д.ю.н. М., 2001. 49 с.
  7. Конституция Польской Республики от 2 апреля 1997 г. // Сайт Конституционного Трибунала Польской Республики. URL: http://www.trybunal.gov.pl/eng/index.htm (дата обращения: 05.08.2011).
  8. Конституция РФ: принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г., с изм., внес. Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ и N 7-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 2009. N 1. Ст. 2.
  9. Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права: Автореф. дис. ... к.ю.н. М., 1997. 23 с.
  10. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2006. 552 с.
  11. Мирошниченко Е. Шаги к самоуправлению // Народный депутат. 1992. N 17. С. 48 - 52.
  12. Муниципальное право России: Учебник / С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин и др.; Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. 544 с.
  13. Мэдисон Дж. Федералист N 47 [46] // Федералист. Политическое эссе А. Гамильтона, Дж. Мэдисона и Дж. Джея: Пер. с англ. / Под общ. ред., с предисл. Н.Н. Яковлева, коммент. О.Л. Степановой. М.: Издательство "Весь мир", 2000. С. 323 - 331.
  14. Незнамова Е.А. Местное самоуправление: прошлое, настоящее, будущее: Монография. М.: Изд-во РАГС, 2009. 268 с.
  15. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ, в ред. Федерального закона от 25 июля 2011 г. N 263-ФЗ // Российская газета. 08.10.2003; 27.07.2011.
  16. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ, в ред. Федерального закона от 25 июля 2011 г. N 263-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; 2011. N 31. Ст. 4703.
  17. Овчинников И.И. Местное самоуправление: Конституционно-правовая основа формирования // Конституционный строй России. М., 1992. Вып. 1. С. 161 - 169.
  18. Путятина А.Г. Разделение властей - конституционный принцип законотворческого процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... к.ю.н. Ростов-на-Дону, 2010. 37 с.
  19. Пферсманн О. Понятие "разделение властей" и проблема "власти во власти" // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2004. N 2. С. 44 - 48.
  20. Соболева Л.Б. Место исполнительных органов власти местного самоуправления в системе разделения властей // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 1. С. 34 - 39.
  21. Четвернин В.А. Демократическое конституционное государство: Введение в теорию. М.: Наука, 1993. 140 с.
  22. Шугрина Е.С. Организационные основы местного самоуправления: Учеб.-метод. пособие. Новосибирск, 1997. 109 с.