Мудрый Юрист

Прекращение права собственности на земельный участок в результате его принудительного изъятия *

<*> Avdonina O.G. Termination of ownership right to a land plot as a result of compulsory seizure thereof.

Авдонина Ольга Геннадьевна, соискатель кафедры гражданского права и процесса Рязанского государственного университета им. С.А. Есенина.

В статье рассматривается правовой механизм принудительного изъятия земельного участка для государственных нужд как основание прекращения права собственности на земельный участок. Особое внимание автор обращает на основания и порядок принудительного изъятия земельного участка.

Ключевые слова: собственность, право собственности, принудительное прекращение права собственности, изъятие, земельный участок.

The article considers legal mechanism of compulsory seizure of a land plot for state needs as a ground for termination of ownership right to a land plot. The special attention of the author is drawn to the grounds and procedure of compulsory seizure of a land plot.

Key words: ownership, ownership right, compulsory termination of ownership right, seizure, land plot.

Права на земельные участки приобретаются и прекращаются определенными в законе способами. При этом в теории общепринято деление способов приобретения собственности на первоначальные и производные. В рассматриваемом случае земельные участки хотя и составляют собственность другого лица, но подчиняются господству нового приобретателя на основании права прежнего собственника, поэтому в результате приобретения права собственности на изымаемый земельный участок указанным способом возникает необходимость проверки прав всех прежних собственников. Если земельный участок используется не собственником, то он не может быть изъят по правилам норм, определяющих прекращение права собственности, для государственных и муниципальных нужд.

Особое внимание заслуживает способ прекращения права собственности, который совершается при участии власти, представляющий собой изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, осуществляемое при недостатке необходимой площади государственной и муниципальной земли для проведения общеполезных мероприятий в требуемом месте. Прекращение права собственности при изъятии земельного участка носит возмездный характер и осуществляется указанными в законе субъектами для общеполезной цели. В литературе отмечается его плановый порядок <1>. С другими определениями о прекращении права собственности в результате изъятия земельного участка можно также ознакомиться в литературе <2>. Изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд предполагает применение принуждения, если исключается возможность добровольного соглашения, поэтому под понятие принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд не подходит попытка склонить собственника к уступке своего участка посредством продажи. Если собственник изъявляет свое согласие и вступает в договор, то для принудительного способа прекращения права собственности не будет места. "Только свободное волеизъявление может связать участника договорных отношений определенными обязательствами" <3>.

<1> Чуйков В.А. Право пользования землями городской застройки: Дис. ... канд. юрид. наук. Харьков, 1973. С. 155 - 156; Дедова Н.А. Предоставление земель; изъятие земель: Правовое регулирование в условиях экономической реформы: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1995. С. 69.
<2> См., н-р: Дедова Н.А. Указ. соч. С. 65; Балезин В.П. Правовой режим земель городской застройки: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1960. С. 188; Кабытов Н.П., Хмелева Т.И. Гражданско-правовые коллизии: выкуп земельного участка. Самара, 2005. С. 48.
<3> Андрианова Е.Д. Правовой механизм изъятия земельных участков. Проверка на эффективность // Вестник гражданского права. 2008. N 1.

По общему правилу нельзя лишить кого-либо принадлежащего ему права собственности или создать его для известного лица, однако законом предусмотрен случай, когда государственные и муниципальные нужды в земельном вопросе могут быть решены путем принудительного выкупа земель у городских и сельских жителей, организаций, что сопровождается сменой форм собственности на земельные участки. При этом государственные и муниципальные нужды основаны на компетенции и юридических обязательствах, которые имеет государство и муниципальный округ перед своими гражданами и жителями. Государство также может иметь и международные обязательства, в силу которых может испытывать нужду в земле для исполнения взятых на себя обязательств с целью повышения (поддержания) собственного международного престижа.

Н.Ю. Челышева выделяет четыре признака в статье, посвященной принудительному выкупу, характеризующие выкуп земельного участка публично-правовыми образованиями: изъятие и выкуп земельного участка осуществляется с целью защиты того или иного публичного интереса; принудительность выкупа; обязательность выплаты компенсации; в результате изъятия земельного участка право собственности на него переходит к иному лицу <4>.

<4> Челышева Н.Ю. Принудительный выкуп имущества граждан для государственных и муниципальных нужд: конфликт частных и публичных интересов // Российская юстиция. 2008. N 12. С. 6.

Основания прекращения права собственности предусмотрены ст. 235 Гражданского кодекса РФ <5> (далее - ГК РФ). В силу п. 1 указанной нормы прекращение права собственности по общему правилу предполагает согласие на прекращение права собственности при отчуждении собственником своего имущества другому лицу. Однако приобретаемый земельный участок для государственных и муниципальных нужд может иметь недвижимость (строения, здания, сооружения), которая в силу подп. 3 п. 2 ст. 235 ГК РФ и ст. 239 ГК РФ может быть принудительно изъята у собственника имущества вместе с земельным участком. Однако процедура изъятия подчиняется не только правилам, посвященным земельному участку, но и установленному порядку изъятия находящейся на нем недвижимости. Порядок изъятия как земли, так и расположенной на ней недвижимости должен быть соблюден. Так, например, ст. 32 Жилищного кодекса РФ <6> специально посвящена обеспечению жилищных прав собственника жилого помещения при изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд. При этом п. 1 ст. 239 ГК РФ содержит важную гарантию, предоставленную собственнику недвижимого имущества, расположенного на изымаемом земельном участке: требование об изъятии недвижимого имущества не подлежит удовлетворению, если государственный орган или орган местного самоуправления, обратившийся с этим требованием в суд, не докажет, что использование земельного участка в целях, для которых он изымается, невозможно без прекращения права собственности на данное недвижимое имущество. В силу подп. 7 п. 2 ст. 235 ГК РФ и ст. 282 ГК РФ земельный участок может быть принудительно изъят при удовлетворении судом иска о его выкупе, если собственник не согласен с решением об изъятии у него земельного участка для государственных или муниципальных нужд либо с ним не достигнуто соглашение о выкупной цене или других условиях выкупа.

<5> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. N 32. Ст. 3301.
<6> Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. N 1. Ст. 14.

Из положений ГК РФ следует важная гарантия, что принудительное изъятие земельных участков допускается в судебном порядке на основании судебных решений, которыми удовлетворяются требования государства и муниципалитетов о принудительном выкупе изымаемых земельных участков. Рассматриваемое принуждение возможно только со стороны государства и органов местного самоуправления. Совершаемое властью отчуждение земельных участков производится в пользу конкретных устроителей каких-либо общеполезных мероприятий. При этом положениями Гражданского кодекса и других законов предусмотрена процедура изъятия и выкупа земельных участков, соблюдение которой также проверяется судами по спорам о прекращении права собственности на землю. Принятие решений об изъятии земель относится к подведомственности исполнительной ветви власти, но не судебной, которая не обязывает и вместе с тем не освобождает от принятия управленческих решений, а также актов законодательства, посвященных рассматриваемому вопросу.

Обязанность частного лица уступить по требованию уполномоченного субъекта свое право собственности на землю для государственной или общественной пользы относится к числу тех, которые возникают в силу закона на основании соглашения. Соглашение предполагает существование в известный момент времени согласной воли нескольких лиц. Согласие сторон должно заключаться в соответствии их воли друг другу. Однако недостаточно существование согласной воли двух или более лиц. Соглашение предполагает взаимное познание этой воли, усвоение одним содержания воли другого. До этого времени соответствие или несоответствие их воли является случайным, носит субъективный характер, в то время как право имеет дело с объективным миром. До того времени, пока лицу не сообщат воли другого лица, последнее не связывается попыткой выразить намерение. При этом содержание воли сторон соглашения должно преследовать юридическую цель, которая при изъятии земельного участка состоит в перенесении права собственности на лицо, осуществляющее выкуп. Мена земельных участков, применяемая в ходе изъятия, допустима при условии, что каждая сторона предоставляет другой стороне возможность полного их распоряжения, а это может быть достигнуто перенесением права собственности. Однако при изъятии и выкупе земельных участков свободное соглашение сторон подвергается со стороны закона некоторому стеснению. Силе соглашения может оказать препятствие невозможность его исполнения, носящая объективный характер, при которой обстоятельства дела должны препятствовать возможности выполнения соглашения для всех его участников без исключения. В таком случае неисполнение должно предполагать невозможность его выполнения для каждого.

В случае если между отчуждателем и частным лицом отсутствует согласие на изъятие земельного участка, то вступает в силу публично-правовая обязанность, состоящая в принудительном подчинении каждого законному требованию верховной власти. Неисполнение обусловленного публичной обязанностью, в ходе настаивания на этом, дает право требовать удовлетворения требований в суде. Если необходимость передать земельный участок для государственных или муниципальных нужд не может возникнуть на основании обязанности, возникшей из соглашения, то она будет принудительно основываться на силе судебной власти и судебном решении. Такой подход выражает принцип, которым признается невозможность насильственного отнятия вещи у собственника, если только не признается, что право собственности переходит не по соглашению (а в случае его отсутствия по судебному решению), но по передаче. Нельзя приобретателю собственной силой отнять вещь у собственника, осуществившего ее отчуждение, до тех пор, пока она не была передана. Суд вправе предписать совершение действий за счет имущества ответчика, не принуждая самого ответчика к исполнению, поскольку его личность и воля, по своей независимости, не могут быть объектом гражданского права.

Лишение лица собственности на земельный участок в порядке обеспечения государственных и муниципальных нужд должно обосновываться общим благом, общеполезностью принятой меры в отношении собственника земельного участка. Основанием к изъятию земли могут послужить соображения экономические, культурные, спортивные, санитарные и др. Вопрос о наличии общеполезной цели является политическим, поэтому его принимают особые субъекты (государство, органы местного самоуправления), что в последующем получает юридическое закрепление. В основе отчуждения земельного участка для государственных и муниципальных нужд лежит действие. Вместе с тем законом предусмотрено в ходе проведения процедур по изъятию земельного участка определенное бездействие, состоящее в волевом воздержании от совершения ряда действий, направленных на достижение отрицательного результата, влекущего за собой неблагоприятные последствия для нарушителя. Дозволенные действия, в свою очередь, добиваются достижения положительных и правомерных результатов.

Решение об изъятии земельного участка подлежит государственной регистрации, вследствие чего возникает обременение земельного участка, что соответствует абз. 4 ст. 1 Федерального закона от 21.07.1997 N 122-ФЗ "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним" <7>. Собственник земельного участка должен быть извещен о произведенной регистрации с указанием ее даты (п. 4 ст. 279 ГК РФ). Установленное законом бремя стесняет собственника в осуществлении субъективных прав на конкретный объект недвижимого имущества. Правовые последствия принятия решения о выкупе земельного участка состоят в установлении условий, которые ограничивают собственника в свободе осуществления его прав. В соответствии со ст. 280 ГК РФ собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, с момента государственной регистрации решения об изъятии участка до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка может владеть, пользоваться и распоряжаться им по своему усмотрению и производить необходимые затраты, обеспечивающие использование участка в соответствии с его назначением. Однако собственник несет риск отнесения на него при определении выкупной цены земельного участка затрат и убытков, связанных с новым строительством, расширением и реконструкцией зданий и сооружений на земельном участке в указанный период.

<7> Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 30. Ст. 3594.

Таким образом, закон устанавливает в отношении правообладателя земельного участка перечень дозволенных действий, разрешенных объективным правом, указывающих на то, что они не составляют правонарушения, всегда являясь только осуществлением права, если не будут выходить за пределы, очерченные законом субъективному праву. Там, где действия выходят за пределы осуществляемого права, установленные законом, возникает правонарушение и, как следствие, вред, который подлежит возмещению, если он находится в причинно-следственной связи с противоправным действием. Однако, какой бы вред ни наносили дозволенные действия, они составляют только осуществление права, что не исключает, в свою очередь, принятие мер потерпевшим участником гражданского оборота, направленных на противодействие вреду, причиняемому подобным осуществлением права. В таком случае, например, на основании ст. 10 ГК РФ законодателем установлены ограничения предоставления государственной защиты правам, осуществление которых причиняет вред.

Собственник земельного участка должен быть не позднее чем за год до предстоящего изъятия земельного участка письменно уведомлен об этом органом, принявшим решение об изъятии. Выкуп земельного участка до истечения года со дня получения собственником такого уведомления допускается только с согласия собственника (п. 3 ст. 279 ГК РФ).

Отчуждение земельного участка возможно только с условием вознаграждения, которое должно быть предварительным и справедливым. В основе этого лежит идея о том, что под видом блага общества не должна быть причинена явная несправедливость одному из членов этого общества. Нормальным способом вознаграждения является платеж денежной суммы или же, по добровольному соглашению, обмен отчуждаемого земельного участка на другой однородный и в выгодах равный. В соответствии с п. 1, 2 ст. 281 ГК РФ плата за земельный участок, изымаемый для государственных или муниципальных нужд (выкупная цена), сроки и другие условия выкупа определяются соглашением с собственником участка. Соглашение включает обязательство Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования уплатить выкупаемую цену за изымаемый участок. Выкуп предполагает наличность вещи, состоящей во владении отчуждателя, а поэтому не может быть продана вещь не существующая, например, будущий урожай или плоды, еще не появившиеся. При определении выкупной цены в нее включается рыночная стоимость земельного участка и находящегося на нем недвижимого имущества, а также все убытки, причиненные собственнику земельного участка, включая убытки, которые он несет в связи с досрочным прекращением своих обязательств перед третьими лицами, в т.ч. упущенную выгоду.

Убытки, заключающиеся в уменьшении ценности наличного имущества сравнительно с той, какую оно имело до отчуждения, можно отнести к прямому действительному ущербу. Убытки, заключающиеся в уменьшении ценности имущества сравнительно с той, какую оно могло бы иметь, если бы не было отчуждения земельного участка, составляют упущенную выгоду. Возмещаются те убытки, которые причинены непосредственно и исключительно действием по отчуждению земельного участка. Необходимо доказать, что убытки произошли именно от действия по отчуждению, а не от другого какого-либо обстоятельства. Действия по отчуждению земельного участка не являются правонарушением, если они соответствуют действующему закону, поэтому размер возмещения сообразуется не с виной, ее степенью, а с величиной причиняемых убытков и вреда. Рассматриваемые убытки происходят от обстоятельств, которые не могут быть поставлены кому-либо в вину. Вред, причиненный имуществу лица в результате отчуждения и состоящий в уменьшении его ценности, является убытками, под которыми никак нельзя понимать моральный и нравственный вред.

Возможны ситуации, когда на земельном участке ведутся строительные работы в нарушение правил отчуждения объекта для государственных нужд, например, до заключения соглашения об изъятии земельного участка. В рассматриваемом случае имеет место недозволенное действие, которое нарушает чужое субъективное право, причиняющее имущественный вред, т.е. гражданское правонарушение. В таком случае лицо испытывает убытки в имуществе, которое уменьшается сравнительно с тем, чем оно было бы, если бы не было совершено недозволенное действие.

Таким образом, разрешая вопрос о вознаграждении собственника, к учету принимаются два элемента утрачиваемой ценности: рыночная цена отчуждаемого земельного участка и убытки, составляющие последствия отчуждения. Вознаграждение со стороны отчуждателя должно соответствовать величине убытков. Денежная оценка земельного участка, приобретаемого в порядке принудительного изъятия для государственных или муниципальных нужд, может производиться с учетом доходности изымаемого участка, местных цен и особых условий, в которых он находится, развития инфраструктуры и других показателей. Оценка может производиться на основании достоверных данных, представленных собственником с применением капитализации чистого дохода, исчисленного за определенный период. Особым образом решается вопрос об упущенной выгоде бывшего собственника земельного участка в результате его выкупа. Так, при оценке не должно быть принимаемо в расчет увеличение ценности имущества, могущее произойти от самого предприятия. Соответственно, риски от снижения стоимости на изымаемый земельный участок в результате проводимых общеполезных мероприятий несет государство или орган местного самоуправления.

При вознаграждении натурой требуется согласие собственника, а если такое согласие изъявляется в ответ на предложение уступить свою землю, то здесь уже нет принудительного изъятия земельного участка для государственных и муниципальных нужд, а только их мена с необходимой денежной компенсацией выкупной стоимости. В соответствии с п. 3 ст. 281 ГК РФ по соглашению с собственником ему может быть предоставлен взамен участка, изымаемого для государственных или муниципальных нужд, другой земельный участок с зачетом его стоимости в выкупную стоимость.

Земельный участок, как вещь незаменимая и непотребляемая, может находиться не только в собственности, но и в пользовании, быть обремененным. При этом собственник земельного участка не несет ответственности перед третьими лицами, чьи права и законные интересы затрагиваются изъятием у него земельного участка для государственных и муниципальных нужд. Так, например, арендаторы не имеют никаких прав на сумму вознаграждения за отчуждаемый земельный участок, получаемый его собственником, они не могут обратиться с требованиями о предоставлении другого земельного участка, о возмещении убытков от досрочного прекращения договора, поскольку аренда прекращается помимо воли собственника, заключившего с ними договор, и без его вины. Но прекращение аренды в результате изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд нарушает имущественные интересы арендаторов, обеспеченные в других отношениях законом, поэтому субъект, осуществляющий изъятие, обязан вознаградить причиняемый им непосредственно ущерб, если заинтересованные лица предъявят свои претензии.

В случае принудительного изъятия земельного участка для государственных или муниципальных нужд следует правильно определить момент, с которым следует признать момент отчуждения права, поскольку до этого времени собственник вправе продать, подарить или заложить земельный участок как свой. Этим же моментом определяется вопрос, например, об ущербе, который может быть причинен стихийным бедствием.