Мудрый Юрист

К вопросу о методическом обеспечении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства

Винокуров Юрий Евгеньевич, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник прокуратуры, заместитель заведующего кафедрой уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета.

Плешаков Александр Михайлович, доктор юридических наук, профессор кафедры уголовно-правовых и специальных дисциплин Московского гуманитарного университета.

В настоящей статье авторы рассматривают состояние методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Ими обосновывается необходимость формирования трехуровневой системы методических пособий, внедрение которой позволит повысить эффективность надзорной деятельности прокуратуры. В работе приводится примерная структура методических пособий.

Ключевые слова: прокуратура, надзор, исполнение экологического законодательства, методика прокурорского надзора, система, внедрение, эффективность, структура методических пособий, закон.

On the question of methodological support of prosecutor's supervision over enforcement of environmental legislation

Yu.E. Vinokurov, A.M. Pleshakov

The authors of this article view the methodological support of prosecutor's supervision over enforcement of environmental legislation. They prove the need in formation of a two-level system of study books which would raise efficiency of supervisory prosecutor's activity. The authors of the article provide an example of such a study book.

Key words: prosecutor's office, supervision, enforcement of environmental legislation, methods of prosecutor's supervision, system, implementation, efficiency, structure of study books, law.

Состояние прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства во многом зависит от состояния его методического обеспечения. Речь идет об обеспечении прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением названного законодательства, соответствующими методическими пособиями, разработками, рекомендациями по выявлению и устранению нарушений законов и их предупреждению.

Наличие у прокуроров современных методических материалов, пособий в значительной мере облегчает надзорную работу, позволяет более организованно и целенаправленно проводить проверки исполнения законов, экономить рабочее время. Методические пособия служат своеобразным ориентиром для прокуроров, акцентируя их внимание на выявлении возможных нарушений законов, установлении тех или иных обстоятельств.

Разработкой методических пособий в настоящее время в той или иной мере занимаются НИИ и другие институты Академии Генеральной прокуратуры РФ, организационно-методические отделы или конкретные работники главных управлений и управлений Генеральной прокуратуры РФ, прокуратур регионального звена, отдельные научные или практические работники по собственной инициативе.

Хотя в последние годы несколько активизировалась деятельность прокуратуры по разработке методических пособий, эта работа стала координироваться и проводиться на плановой основе, она, однако, нуждается в совершенствовании. В связи с тем, что в стране идет активный правотворческий процесс: принимаются новые законы и подзаконные акты, вносятся изменения и дополнения в действующие правовые акты, в том числе под воздействием решений Европейского суда по правам человека и высших судов РФ изменяется правоприменительная практика - методические пособия быстро стареют. Требуется оперативно разрабатывать новые методические пособия, актуализировать ранее изданные.

Проводимое аспирантами и соискателями анкетирование прокурорских работников показывает, что большая часть опрашиваемых высказывает нарекания к качеству методического обеспечения прокурорского надзора (указывают нередко на отсутствие ряда пособий и почти всегда на их отставание от потребностей практики). В связи с этим задача разработки новых пособий и своевременное внесение изменений в существующие пособия является весьма актуальной.

Посильный вклад в этот процесс призваны вносить разработчики (аспиранты и соискатели) диссертаций по прокурорской проблематике. Подготовка и издание на основе диссертационных исследований методических пособий и других работ (учебных пособий, глоссариев, каталогов нормативных правовых актов и т.д.) является едва ли не основной формой внедрения результатов проведенных исследований в практику работы прокуроров.

Все используемые прокурорами методические пособия обычно подразделяют на три уровня.

Третий уровень - это так называемые частные методики, под которыми понимается совокупность методов и приемов, применяемых прокурорами для выявления, устранения и предупреждения нарушений конкретного закона или группы однородных законов, способствующих им обстоятельств на конкретном объекте, в органе или на нескольких однородных объектах, органах. Речь может идти о таких частных методиках, как "Методика проведения проверки исполнения законодательства об охране атмосферного воздуха на нефтеперегонном заводе", "Методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране вод на сельскохозяйственном предприятии", "Методика проведения прокурорской проверки исполнения законодательства об охране лесов в лесничестве" и многих других.

Учитывая наличие солидного законодательного массива и широкого круга разнообразных физических и юридических лиц, обязанных его исполнять, потребность в методических пособиях третьего уровня является стабильно большой. При анкетировании прокурорские работники обычно указывают на отсутствие у них многих частных методик.

Второй уровень - это методическое пособие, содержащее рекомендации по надзору за исполнением конкретного закона или группы однородных законов всеми поднадзорными прокурорам органами и лицами: органами, организациями, учреждениями, предприятиями, включая и органы экологического контроля. В данном случае имеются в виду конкретные поднаправления прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, такие как: надзор за исполнением водного законодательства, надзор за исполнением лесного законодательства и ряд других.

Из сказанного следует, что число методических пособий второго уровня должно соответствовать числу поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Как правило, частные методики (пособия третьего уровня) в целях удобства в использовании включаются в состав методических пособий второго уровня <1>.

<1> См.: Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М., 2003. С. 23.

Первый уровень - это методическое пособие, содержащее организационные и методические рекомендации по надзору, в нашем случае, за исполнением всего экологического законодательства как самостоятельного направления надзора за исполнением законов <2>. Число методических пособий первого уровня должно соответствовать числу направлений надзора за исполнением законов.

<2> См.: Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М., 1999.

Методические пособия третьего уровня (частные методики) обычно включают:

Для более ясного представления структуры методического пособия второго уровня следует вначале рассмотреть предпосылки осуществления успешного высокоэффективного прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, которые одинаковы в основном для всех его поднаправлений. Такими предпосылками являются:

Структуру методического пособия второго уровня рассмотрим на примере пособия "Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха" как одного из поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. Пособие может иметь следующую структуру:

а) в органах местного самоуправления;

б) в органах представительной и исполнительной власти субъектов РФ;

в) в органах экологического контроля;

г) в органах санитарного надзора;

д) на промышленных предприятиях (химических, автотранспортных, топливно-энергетического комплекса и др.);

е) на сельскохозяйственных предприятиях;

ж) в научных, военных и других организациях и учреждениях;

Методическое пособие первого уровня, посвященное прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства, целесообразно подготовить в виде "Настольной книги природоохранного прокурора". Оно не должно дублировать структуру и содержание "Настольной книги прокурора" <3>, в которой в той или иной мере отражается вся многогранная деятельность российской прокуратуры. Основа "Настольной книги природоохранного прокурора" - это отражение специфики деятельности прокуроров, осуществляющих надзор за исполнением экологического законодательства.

<3> См.: Настольная книга прокурора: Методическое пособие / Под ред. С.Г. Кехлерова. М., 2011.

По мнению аспирантов и соискателей как уже защитившихся, так и готовящих диссертационные работы, совершенствованию методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства могли бы способствовать:

  1. Осуществление тщательной ревизии имеющихся разработок и, в особенности, частных методик (методических пособий третьего уровня) с целью установления реального положения в данной области, и принятие на этой основе программы переработки действующих, но устаревших методических работ и подготовки новых.
  2. Воссоздание в структуре Генеральной прокуратуры РФ управления методического обеспечения, включающего помимо прочих отдел методического обеспечения прокурорского надзора за исполнением законов как головного подразделения по разработке соответствующих методических пособий, в том числе и по надзору за исполнением экологического законодательства.
  3. Организация выпуска ежеквартального сборника "Вестник природоохранного прокурора", в котором могли бы публиковаться материалы преимущественно методического плана в виде статей, методических разработок, кратких сообщений, содержащих апробированные на практике рекомендации, применение которых способствует повышению качества и эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства. "Вестник" мог бы также информировать прокуроров о выходе в свет литературы, публикации статей по природоохранной деятельности прокуроров, защите диссертаций по прокурорской проблематике и содержащихся в них предложений (рекомендаций) по методике прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.
  4. Создание в Генеральной прокуратуре РФ специального фонда для оплаты выполненных методических работ по договору лицами, не работающими в прокуратуре.
  5. Подготовка методических пособий на основе кооперации нескольких прокуратур регионального звена.
  6. Подготовка слушателями, обучающимися в институтах повышения квалификации, выпускных работ (рефератов) по методическим вопросам с последующей их переработкой в методические пособия.
  7. Проведение в системе повышения квалификации прокурорских работников семинаров и других занятий по обмену опытом работы по надзору за исполнением экологического законодательства с последующим использованием соответствующей информации для подготовки методических пособий.
  8. Обязательная разработка в качестве приложения к каждой диссертации по прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства как минимум частной методики (методического пособия третьего уровня).

Библиографический список

  1. Настольная книга прокурора: Методическое пособие / Под ред. С.Г. Кехлерова. М.: Юрайт, 2011.
  2. Прокурорский надзор за исполнением законодательства об охране атмосферного воздуха: Методическое пособие. М., 2003. С. 23 - 34.
  3. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. М.: МНЭПУ, 1999.

References (transliteration)

  1. Nastol'naya kniga prokurora: Metodicheskoe posobie / Pod red. S.G. Kekhlerova. M.: Yurayt, 2011.
  2. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem zakonodatel'stva ob okhrane atmosfernogo vozdukha: Metodicheskoe posobie. M., 2003. S. 23 - 34.
  3. Prokurorskiy nadzor za ispolneniem ekologicheskogo zakonodatel'stva: Posobie dlya prirodookhrannykh prokurorov. M.: MNEPU, 1999.