Мудрый Юрист

Проблемы разграничения компетенции в области государственного ветеринарного надзора между территориальными органами россельхознадзора и государственными ветеринарными службами субъектов Российской Федерации

Калинин Георгий Иванович, начальник правового отдела Управления Россельхознадзора по Краснодарскому краю и Республике Адыгея.

Вопрос о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственного ветеринарного надзора назрел давно. В рассматриваемом случае был избран наиболее простой путь, который не дал ожидаемого результата. Но соглашение по координации деятельности не было подкреплено изменениями в действующее законодательство, не учитывало сложившуюся практику и эффективность проводимых мероприятий. В свете планируемых изменений ветеринарного законодательства необходимо учитывать серьезность вопроса, связь ветеринарного надзора с обеспечением эпизоотической и ветеринарно-санитарной безопасности населения и государства. Систему федерального государственного ветеринарного надзора необходимо сохранить.

Ключевые слова: контроль, надзор, законодательство, ветеринария, власть, органы, соглашение, проверка, взаимодействие, эффективность.

The problems of delineation of powers in the sphere of state veterinary supervision between local agencies of the federal veterinary and phytosanitary monitoring service and state veterinary services of the Russian Federation constituents

G.I. Kalinin

Delineation of powers between federal and local bodies of state veterinary control is a long-standing issue. A more simple way was chosen in the case we studied but eventually it was not successful. However, agreement on coordination of activities was not supported by changes in existing legislation and did not take into account the settled practice and efficiency of the activities held. Taking into account expected changes in existing legislation, it is necessary to understand how serious the question is. It is also necessary to remember that the veterinary supervision is closely connected with the provision of epidemic and veterinary-sanitary safety of population and state. According to the author of the article, the system of the federal state veterinary supervision must be shortened and reduced.

Key words: control, supervision, legislation, veterinary, power, authorities, agreement, inspection, interaction, efficiency.

В одной из статей автор уже говорил о том, что на совещании, прошедшем в конце апреля 2009 г. в Ставропольском крае под председательством первого заместителя Председателя Правительства РФ В.А. Зубкова, Минсельхозу России были даны поручения проанализировать законодательство в области ветеринарии и представить в Правительство предложения по внесению необходимых изменений; совместно с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти ускорить доработку и согласование проекта изменений в Закон "О ветеринарии" и внести их в установленном порядке в Правительство РФ (в месячный срок); совместно с органами исполнительной власти субъектов РФ разработать проект типового соглашения по координации деятельности Россельхознадзора и его территориальных органов и уполномоченных в области ветеринарии органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросам осуществления госветнадзора и представить его на рассмотрение (в 3-недельный срок); обеспечить заключение упомянутого соглашения (в месячный срок после его рассмотрения) <1>.

<1> См.: Калинин Г.И., Калинина Л.Е. Государственный ветеринарный надзор: пробелы в нормативно-правовом регулировании и проблемы при осуществлении // Современное право. 2009. N 10. С. 64.

В конце мая 2009 г. территориальные управления Россельхознадзора получили текст Типового соглашения по координации деятельности территориальных органов Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и уполномоченных в области ветеринарии органов исполнительной власти субъектов РФ по вопросом осуществления ветеринарного надзора, одобренного протоколом заседания Межведомственной комиссии по предотвращению распространения африканской чумы свиней на территории РФ от 15 мая 2009 г. N 1 (разд. IV, п. 2) <2>.

<2> См.: Текст размещен на официальном сайте Россельхознадзора (http://www.fsvps.ru).

При этом, по сути, речь шла о разграничении полномочий и предметов ведения между РФ и ее субъектами в области ветеринарного надзора в форме соглашения (договора). Такая форма разграничения полномочий не запрещена законом, а значит - применима, хотя в большинстве сфер нормативно-правового регулирования полномочия все-таки разделяются федеральными законами на основании гл. 3 Конституции РФ. Как отмечает М.В. Баглай: "договор в отечественном конституционном праве - явление нетрадиционное, но он все больше дополняет, а иногда и заменяет прямые законодательные нормы" <3>.

<3> См.: Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997. N 12. С. 10.

В Законе РФ "О ветеринарии" <4> разграничению полномочий РФ и субъектов РФ в области ветеринарии посвящена ст. 3, в которой нет ничего о предметах совместного ведения, а, скажем, о такой функции, как государственный ветеринарный надзор, совсем не упоминается, и для регламентации этой деятельности применяется уже морально устаревшее Постановление Правительства РФ от 19 июня 1994 г. N 706 <5>, противоречащее другим актам Правительства, в том числе касающимся деятельности Россельхознадзора.

<4> См.: Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. N 24. Ст. 857.
<5> См.: СЗ РФ. 1994. N 9. Ст. 1007.

Вопрос о разграничении полномочий между федеральными и региональными органами государственного ветеринарного надзора назрел давно, однако в данном случае Правительство РФ и Минсельхоз России пошли по наименее простому пути, не воспользовавшись правом законодательной инициативы, не приняв нормативных документов на своем уровне, а переложив всю тяжесть по разграничению полномочий на территориальные управления Россельхознадзора, тем более что, исходя из смысла вышеуказанного поручения Правительства РФ и Минсельхоза, заключение данного соглашения являлось обязательным для территориальных управлений Россельхознадзора, но не являлось таковым для уполномоченных органов субъектов РФ.

Кроме того, отступление территориальными управлениями Россельхознадзора от текста упомянутого Типового соглашения фактически не допускалось, а ведь в российском законодательстве закреплен принцип свободы договора.

Итак, что же представляло собой это Типовое соглашение? Попробуем разобраться и дать оценку.

По структуре оно состояло из преамбулы, четырех частей ("Предмет соглашения", "Обязательства сторон", "Срок действия Соглашения" и "Другие условия") и должно было подписываться Руководителем Управления Россельхознадзора и Руководителем уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта РФ.

Не вдаваясь во все нюансы текста Типового соглашения, попробуем разобрать проблемные и спорные моменты этого документа.

В подп. "б" п. 1.1 Типового соглашения говорится о взаимодействии Управления Россельхознадзора и уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта РФ при реализации федеральных программ и планов (ссылка на программы и планы содержится также в п. 2.1.3). Речь, видимо идет о целевых программах в области ветеринарии и планах ветеринарных мероприятий. Что касается планов, то согласно п. п. 2.5, 3.8, 3.9 Административного регламента исполнения Министерством сельского хозяйства РФ государственной функции организации проведения противоэпизоотических мероприятий <6>, план диагностических исследований, ветеринарно-профилактических и противоэпизоотических мероприятий на территории РФ является сводным и формируется на основании планов субъектов РФ. Задача по выполнению этих планов также ложится на ветеринарные службы субъектов РФ (хотя на мероприятия по профилактике и ликвидации части особо опасных и карантинных болезней и выделяются федеральные средства). Какова здесь роль территориальных управлений Россельхознадзора - не конкретизировано и непонятно. Что же касается ветеринарных программ, то автору известна только одна такая Программа, принятая на федеральном уровне, "О неотложных мерах по борьбе с подкожным оводом, профилактике и оздоровлению крупного рогатого скота от гиподерматоза в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы" <7>.

<6> См.: Приказ Минсельхоза РФ от 14 апреля 2009 г. N 137 "Об Административном регламенте исполнения Министерством сельского хозяйства Российской Федерации государственной функции организации проведения противоэпизоотических мероприятий" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2009. N 36.
<7> См.: Приказ Минсельхоза РФ от 10 апреля 2008 г. N 198 "О реализации ЦПВ "О неотложных мерах по борьбе с подкожным оводом, профилактике и оздоровлению крупного рогатого скота от гиподерматоза в Российской Федерации на 2008 - 2010 годы". Сайт Министерства сельского хозяйства РФ: http://www.mcx.ru.

Основная масса подобных программ принимается как раз субъектами РФ и финансируется из региональных бюджетов. Таким образом, выполнение противоэпизоотических и лечебно-профилактических мероприятий, если это не связано с государственным ветеринарным надзором на Государственной границе РФ и транспорте, должны осуществлять именно ветеринарные службы субъектов РФ.

В подпункте "в" этого же пункта о реализации органами исполнительной власти субъектов РФ части федеральных полномочий в области ветеринарии. Однако, ни в Законе РФ "О ветеринарии", ни в других нормативных актах на момент разработки Типового соглашения не было сказано, что полномочия РФ в области ветеринарии (и какие именно) могут быть переданы субъектам РФ. Об этом заговорили только сейчас и готовятся проекты соответствующих изменений в законодательство, например в Закон РФ "О ветеринарии" <8>, готовится и механизм контроля за переданными полномочиями <9>. Вопрос полномочий связан и с вопросами финансирования их реализации, и здесь уместно привести выступление главного государственного инспектора РФ Н.А. Власова (выдержки): "В проходящей сейчас думские процедуры версии закона о ветеринарии есть положения о перераспределении полномочий. На самом деле это не перераспределение полномочий, так как полномочия, обозначенные в этой версии федеральными переданными для исполнения субъектам РФ, в настоящее время исполняются субъектовыми же ветслужбами, но как собственные полномочия. Это переопределение полномочий (были собственными полномочиями субъекта - стали делегированными субъектам полномочиями Федерации). Если происходит передача полномочий, значит нужно выделять субъектам субвенции на исполнение этих полномочий. Есть два пути. Первый - просить деньги у Минфина (Минфин, естественно, будет не давать) - он трудный, нужно доказывать, убеждать, просить. Второй - снять деньги с бюджета Россельхознадзора. Это путь легкий для реформаторов. Последствия такого действа по первому варианту: бюджет ветслужб субъектов увеличится несколькими десятками миллионов рублей (на 1 субъект РФ) целевых денег (мы считали их совместно с ветслужбами субъекта и их должно реально хватить на исполнение переданных полномочий даже в критически бедных субъектах). Мы отстаиваем именно этот вариант. Отстаиваем потому, что он честный и целесообразный. Последствия по второму варианту для Россельхознадзора (и вообще для ветнадзора в РФ) будут катастрофическими (Россельхознадзор теряет 4 млрд. из 11 млрд. бюджета): придется сократить всех ветеринаров и не только их, поскольку потеряется чуть менее трети общей численности Россельхознадзора, а ветеринары в составе ее - это только четверть. Федеральный ветнадзор перестает существовать как реальность (но может остаться как фикция). Есть промежуточный вариант: переопределить полномочия, но рассчитать субвенции фиктивно - дать миллионов сто на субъекты. Особенно опасна в этом смысле позиция Департамента ветеринарии Минсельхоза, который исходно предложил придерживаться промежуточного варианта" <10>.

<8> См.: Проект Федерального закона N 362702-5 "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в сфере ветеринарии" (внесен депутатом ГД А.Ф. Кнорром) // СПС "Гарант" (документ не опубликован).
<9> См.: Проект Приказа "О порядке организации работы по контролю за полнотой и качеством осуществления органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации переданных полномочий в сфере ветеринарии" // http:// www.mcx.ru/ documents/ document/ show/ 12889.285.htm. Опубликован 20 апреля 2010 г.
<10> См.: Форум официального сайта Россельхознадзора: http:// www.fsvps.ru/ fsvps-forum/ posts/ list/ 135/ 59.page.

То есть вопрос передачи полномочий тесно связан с вопросом финансирования, на момент подготовки Типового соглашения ни вопрос о передаче полномочий, ни вопрос о финансировании не стоял, сейчас же формальный подход к вопросу и фиктивное финансирование может привести к серьезным негативным последствиям и неэффективному исполнению полномочий. При этом понятно, что в федеральном бюджете денег на реализацию всех этих полномочий просто нет, и бремя финансирования пытаются переложить на субъекты РФ. До сих пор ветеринарные службы субъектов РФ справлялись с задачей, однако вопрос о необходимости планируемой передачи функции по государственному ветеринарному надзору неоднозначен. Схема двухступенчатого контроля за переданными полномочиями, реализованная уже в других отраслях (охотничий, лесной контроль и надзор), также неоднозначна. К эффективности государственного ветеринарного надзора мы еще вернемся в этой статье.

В подпункте "г" п. 1.1 говорится о взаимодействии по иным вопросам, требующим учета мнений федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ в случаях, предусмотренных законодательством и соглашениями между этими органами. Какими могли бы быть эти иные случаи, нигде не конкретизировано.

В пункте 1.2 Типового соглашения говорится о формах взаимодействия. В частности, в подп. "а" - о планировании и реализации совместных мероприятий. При этом также непонятно, какие именно мероприятия (кроме прямо указанных в законодательстве) должны проводиться Управлением Россельхознадзора и органами ветеринарной службы субъекта РФ совместно. Здесь можно привести подпункт "е", проведение совместных обследований, однако случаи таких обследований как раз прямо указываются в законодательстве, например, в нормативных актах Минсельхоза России (при этом, например, в случае с ввозом на территорию России животных обследование хозяйства (животноводческих ферм, зообаз, других мест), где планируется размещение (карантинирование) проводится только органами исполнительной власти субъектов РФ в области ветеринарии <11>, обследование же при надзоре за оборотом импортного мяса вообще отменено <12>), и включение их дополнительно в Типовое соглашение нецелесообразно.

<11> См.: Приказ Минсельхоза РФ от 9 января 2008 г. N 1 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору государственной функции по выдаче разрешений на ввоз в Российскую Федерацию и вывоз из Российской Федерации, а также на транзит по ее территории животных, продукции животного происхождения, лекарственных средств, кормов и кормовых добавок для животных, подкарантинной продукции" // Российская газета. 2008. 1 марта.
<12> См.: Приказ Минсельхоза РФ от 29 декабря 2007 г. N 677 "Об утверждении Правил организации ветеринарного надзора за ввозом, переработкой, хранением, перевозкой, реализацией импортного мяса и мясосырья" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2010. 21 июня.

Подпункт "в" говорит об обмене информацией, а в п. 2.1.3 отражено право (а точнее, по тексту Типового соглашения - обязательство) Управления Россельхознадзора запрашивать информацию, необходимую для реализации полномочий. Не уточнено, какой информацией необходимо обмениваться сторонам Типового соглашения, а также - в предоставлении какой информации другой стороне может быть отказано. Что делать, если одна сторона отказала другой в предоставлении необходимой информации. Обращаться в суд? Абсурд.

Этот вопрос актуален, поскольку зачастую органы ветеринарной службы субъектов РФ отказывают территориальным управлениям Россельхознадзора в предоставлении необходимой информации, и следует объяснить, почему так происходит. Кроме того, что они (в данном случае) являлись стороной соглашения, территориальные управления Россельхознадзора являются органами, осуществляющими государственный надзор за уполномоченными в области ветеринарии органами исполнительной власти субъектов РФ и подведомственными им учреждениями. Данное полномочие исходит из нормативных актов, регламентирующих деятельность Россельхознадзора, а именно - из п. 5.1.1 Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору <13> и п. 8.1.1 Типового положения о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору <14>, где сказано, что соответственно Россельхознадзор и его территориальные управления осуществляют надзор "в установленных законодательством РФ случаях за юридическими и физическими лицами, проводящими экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр, посещение подконтрольных субъектов и объектов, выдачу заключений, а также иные работы в закрепленной сфере деятельности".

<13> См.: Постановление Правительства РФ от 30 июня 2004 г. N 327 "Об утверждении Положения о Федеральной службе по ветеринарному и фитосанитарному надзору" (с изменениями от 15 июня 2010 г.) // СЗ РФ. 2010. N 26. Ст. 3350.
<14> См.: Приказ Минсельхоза РФ от 13 июня 2006 г. N 171 "О Типовом положении о территориальном органе Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. 2006. N 32.

В 2005 г. именно с проверок уполномоченных в области ветеринарии органов исполнительной власти субъектов РФ территориальные управления Россельхознадзора начали свою надзорную деятельность в сфере ветеринарии. Однако расплывчатость и неоднозначность формулировки по данному полномочию в нормативных актах привело к тому, что данное полномочие про проведению проверок ветеринарных служб субъектов РФ, а также результаты проверок неоднократно обжаловались этими службами, зачастую имело место противодействие в проведении проверок. Территориальным управлениям Россельхознадзора пришлось доказывать свою правоту в органах прокуратуры различных уровней (вплоть до Генеральной прокуратуры РФ <15>) и в судах различных инстанций (вплоть до Высшего Арбитражного Суда РФ <16>). На это ушло время, по сути - несколько лет, но данное право было доказано. В Типовом соглашении этому полномочию Управления Россельхознадзора посвящен п. 2.1.5, однако его формулировки также неоднозначны, на тот момент отсутствовал и соответствующий порядок проведения этого контроля (почему-то в типовом соглашении вместо слова "надзор" был применен именно термин "контроль", хотя в вышеуказанных нормативных актах установлено иное).

<15> См.: Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 20 октября 2009 г. N 72/1-26-т.2-09 // http:// www.fsvps.ru/ fsvps-forum/ posts/ list/ 128.page.
<16> См.: Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 11 февраля 2008 г. N 938/08 // СПС "Гарант" (документ не опубликован).

Таким образом, информация, полученная Управлениями Россельхознадзора в рамках Типового соглашения, могла быть впоследствии использована ими при проверках ветеринарных служб субъектов РФ, что эти службы естественно не устраивало. Обмен информацией в этом случае представлялся затруднительным, а данные пункты Типового соглашения - фактически нежизнеспособными. Кроме того, в п. 2.5.3 также не конкретизировано, в каких случаях и какую именно информацию должен направлять уполномоченный в области ветеринарии органом исполнительной власти субъекта РФ в Управление Россельхознадзора, а также не отражена обязательность направления данной информации.

Теперь более подробно обратимся к ч. 2 Типового соглашения "Обязательства сторон", в которой между Управлением Россельхознадзора и уполномоченным в области ветеринарии органом исполнительной власти субъекта РФ фактически разграничивается круг поднадзорных объектов. При этом (п. 2.1.1) перечень поднадзорных объектов для Управления Россельхознадзора существенно сужается: фактически за ним остается Государственная граница РФ и транспорт; лица, проводящие экспертизы, обследования, исследования, испытания, оценку, отбор проб, образцов, досмотр и осмотр в области ветеринарии и выдачу ветеринарно-санитарных заключений; оборот лекарственных средств и кормовых добавок для животных, а также кормов из генно-инженерно-модифицированных организмов.

При этом надзор за частью этих объектов вообще представлялся затруднительным. Так, Управлению Россельхознадзора предлагалось осуществлять надзор за юридическими и физическими лицами, осуществляющими межсубъектовую перевозку животных, продукции животного происхождения, кормов. Однако согласно действующему законодательству органами Росельхознадзора на транспорте такой надзор осуществляется только за перевозками на железнодорожном транспорте (и то согласно нормативным актам не Минсельхоза, Министерства путей сообщения РФ <17>, которые, правда, судебной практикой отнесены (как это ни странно, в связи с отсутствием соответствующих отраслевых документов) к ветеринарным правилам <18>), а также - на авиационном, в случае если в конкретном аэропорту осуществляются также перевозки международные и проводится ветеринарный контроль за ними <19>.

<17> См.: Приказ МПС РФ от 18 июня 2003 г. N 34 "Об утверждении Правил перевозок железнодорожным транспортом грузов, подконтрольных Госветнадзору" // Российская газета. 2003. 20 июня (специальный выпуск).
<18> См.: Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Кавказского округа от 5 февраля 2010 г. по делу N А32-944/2009-51/17-8АЖ // СПС "Гарант" (документ не опубликован).
<19> См.: Решение Межправительственного совета по сотрудничеству в области ветеринарии СНГ "О Единых правилах государственного ветеринарного надзора при международных и межгосударственных перевозках животноводческих грузов" (Киев, 5 ноября 2003 г.) // http://www.mcx.ru.

Межсубъектовые перевозки на остальных видах транспорта из поля зрения территориальных управлений Россельхознадзора выпадают, документы на такие грузы выдают как раз органы ветеринарных служб субъектов РФ. Однако как мы уже определили, получение информации от них является проблематичным.

Пунктом 2.1.2 Типового соглашения Управлению Россельхознадзора предлагалось проводить проверки исполнения ранее выданных предписаний об устранении выявленных нарушений. Однако предписание - это результат проверки, откуда было взяться этим результатам, если количество поднадзорных территориальным управлениям Россельхознадзора объектов существенно сужалось.

Между тем ветеринарные службы субъектов РФ согласно Типовому соглашению наделялись очень широкими полномочиями.

В соответствии с п. 2.5.1, ветеринарная служба субъектов РФ должна была осуществлять ветеринарный надзор за следующими объектами: животные и продукция животного происхождения; лица (юридические, а также физические - в коммерческих целях), осуществляющие содержание и разведение животных; осуществляющие производство, переработку, хранение, реализацию и утилизацию продукции животного происхождения; продукция растительного происхождения непромышленного изготовления, реализуемая на продовольственных рынках; корма и юридические лица, производящие корма; ветеринарные специалисты, занимающиеся предпринимательской деятельностью.

И нельзя сказать, что органы ветеринарных служб субъектов РФ ранее не осуществляли ветеринарный надзор за этими объектами, но и следует отметить, что территориальные управления Россельхознадзора, как органа по контролю и надзору в сфере ветеринарии, с 2005 г. стали осуществлять надзор за ними. Полномочия эти Россельхознадзора были закреплены в нормативных актах, например - в вышеуказанных Положениях ("надзор... за лицами... проводящими... иные работы в установленной сфере деятельности"). Правда, формулировки опять были весьма расплывчатые (хотя по некоторым объектам надзора ранее изданное Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 г. N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" <20> конкретизировало объекты надзора, например - за выполнением ветеринарно-санитарных требований по безопасности продукции животного происхождения), полномочия эти были неоднократно обжалованы проверяемыми субъектами, и органам Россельхознадзора пришлось доказывать легитимность своих полномочий в судебном порядке, вплоть до Высшего Арбитражного суда <21>.

<20> См.: Постановление Правительства РФ от 8 апреля 2004 N 201 "Вопросы Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору" // СЗ РФ. 2004. N 15. Ст. 1493.
<21> Определение Высшего Арбитражного Суда РФ от 18 марта 2009 г. N 2486/09 // СПС "Гарант" (документ не опубликован).

Кроме того, федеральные органы осуществляли свои проверки более эффективно, чем субъектовые. Достаточно вспомнить лишь ситуацию по предупреждению двух заболеваний: высокопатогенного гриппа птиц и африканской чумы свиней. Например, в Краснодарском крае именно четкие и жесткие действия сотрудников Управления Россельхознадзора способствовали тому, что имеющиеся на территории края птицефабрики и свинофермы были переведены на режим предприятий закрытого типа, как того и требуют действующие ветеринарные правила <22>, менее чем за год после начала планомерных проверок. Субъектовая служба постоянно надзирала за данными объектами не один десяток лет, при ее надзоре эти предприятия скорее утратили режим закрытого типа.

<22> Инструкции о мероприятиях по предупреждению и ликвидации африканской чумы свиней (утверждена Главным управлением ветеринарии Министерства сельского хозяйства СССР 21 ноября 1980 г.) // Информационная база в области ветеринарного права "Помощник" (документ не опубликован).

Менее эффективный и результативный надзор за объектами ветеринарного надзора со стороны ветеринарных служб субъектов РФ связан прежде всего с тем, что в связи с недостаточным финансированием из бюджета учреждения государственных ветеринарных служб субъектов РФ в муниципальных образованиях совмещают такие несовместимые с точки зрения действующего законодательства (например, Федеральному закону от 26 июля 2006 г. "О защите конкуренции" <23>) функции, как осуществление государственного ветеринарного надзора и оказание платных ветеринарных услуг. Это, естественно, создает почву для злоупотреблений, поскольку учреждения госветслужбы субъектов РФ одной рукой осуществляют надзор, а другой - фактически берут за это деньги. О какой же эффективности надзора может идти речь, если сами представители государственной службы фактически заинтересованы в том, чтобы не найти нарушений, поскольку эти нарушения будут свидетельствовать о недочетах и в их работе. В некоторых субъектах РФ этот вопрос уже поставлен прокуратурой и судебными органами, хотя и не решен, например в Хакасии <24>, в большинстве же регионов все остается по-старому.

<23> См.: Российская газета. 2010. 7 апреля.
<24> См.: Определение СК по гражданским делам Верховного Суда РФ от 11 апреля 2007 N 55-Г07-3 // СПС "Гарант" (документ не опубликован).

Таким образом, отказ территориальных управлений Россельхознадзора от надзорных полномочий, которые закреплены в законодательстве, подтверждены судебной практикой и осуществляются ими более эффективно, был бы как минимум непонятен.

Точки в ситуации на тот момент расставил вступивший в силу Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" <25>. Согласно ст. 9 этого Закона деятельность органов по контролю и надзору осуществляется на основании ежегодных планов. На момент подписания соглашения планы на второе полугодие 2009 г. уже были составлены и затребованы органами прокуратуры для проверки. Неисполнение планов, уже предоставленных в органы прокуратуры, было бы как минимум непонятным. На тот момент были и уже практически готовы планы проверок на 2010 г.

<25> См.: СЗ РФ. 2008. N 52 (часть I). Ст. 6249.

Правда, вышеуказанный Федеральный закон все-таки не внес окончательной ясности в ситуацию. Согласно ст. 3 установлен принцип недопустимости проводимых в отношении одного юридического лица или одного индивидуального предпринимателя несколькими органами государственного контроля (надзора) проверок исполнения одних и тех же обязательных требований, а ведь и территориальные управления Россельхознадзора и ветеринарные службы субъектов РФ проверяли соблюдение требований ветеринарного законодательства. Во второе полугодии 2009 г. сложилась ситуация, когда проверку проводил тот из этих органов, кто первым ее запланировал и начал (например, в Краснодарском крае Управление Россельхознадзора, как правило, не проводило проверку поднадзорного субъекта, если эта проверка уже была осуществлена учреждением ветеринарной службы края; однако проводился тщательный анализ результатов проверки, и если субъектовая служба в ходе проверки упустила какой-либо момент, какой либо нормативный акт (а в ветеринарном законодательстве таких актов - сотни), то Управление все-таки выходило на проверку именно по этим (упущенным ранее) узким основаниям).

В 2010 г., когда планы уже окончательно формировались органами прокуратуры, они просто сделали эти проверки для территориальных управлений Россельхознадзора и учреждений ветеринарной службы субъектов РФ совместными.

Таким образом, подобное разделение полномочий Типовым соглашением, не подкрепленное действующим законодательством и неэффективное, сразу было обречено на провал.

Идем далее по тексту. Пункты 2.1.7 и 2.5.4 говорят о совместных проверках соблюдения ветеринарного законодательства. Однако Типовое соглашение не конкретизирует, в каких именно случаях должны проводиться совместные проверки федеральными и субъектовыми органами ветеринарного надзора.

Непонятно, насколько было обязательно приглашение к участию в работе совещаний, а также совместных консультативно-совещательных, координационных органов, коллегий, комиссий, рабочих групп, упомянутых в п. п. 2.2, 2.3, 2.6, 2.8 Типового соглашения, а также - какие вопросы эти органы будут решать (кроме случаев, прямо предусмотренных законодательством) (в самом тексте Типового соглашения, кстати, допущена техническая ошибка, п. 2.7 отсутствует).

В п. 2.1.5 говорится о том, что Управление Россельхознадзора фактически обязано привлекать представителей уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта РФ к проведению контрольно-надзорных мероприятий в отношении учреждений, ему подведомственных. В качестве кого привлекать, сказано не было. Если это совместная проверка, то участие в ней представителей уполномоченного в области ветеринарии органа исполнительной власти субъекта РФ более чем спорно, ведь фактически получалось, что в проверке участвует прямо заинтересованное лицо, проверяя свои же подведомственные учреждения. Более того, уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъекта РФ зачастую выступают учредителями ветеринарных учреждений, как, например, в Краснодарском крае <26>. Таким образом, к проверке в обязательном порядке должен был привлекаться эдакий "адвокат" проверяемого лица, что еще больше усложняло ее проведение (а о сложностях в отношениях между территориальными управлениями Россельхознадзора и ветеринарными службами субъектов РФ здесь уже говорилось).

<26> См.: Постановление главы администрации Краснодарского края от 14 января 2004 N 31 "О создании государственных учреждений ветеринарии Краснодарского края" // СПС "Гарант" (документ не опубликован).

Один из крупнейших отечественных историков В.О. Ключевский сказал: "Администрация - есть грязная тряпка для затыкания дыр законодательства" <27>. Именно так и получилось. Спущенное сверху, оно не урегулировало пробелы действующего законодательства. Не было воли сторон к его исполнению. Территориальные управления Россельхознадзора не отказались от полномочий, закрепленных действующим законодательством и подтвержденных практикой. Уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ не желали обмениваться информацией и признавать себя и свои учреждения подконтрольными территориальным управлениям Россельхознадзора. Такое Типовое соглашение сразу было обречено на неисполнение, что и получилось.

<27> См.: Ключевский В.О. Афоризмы. Исторические портреты и этюды. Дневники. М., 1999. С. 57.

Сейчас готовится реформа государственной ветеринарной службы. Активно обсуждается проект нового Федерального закона "О ветеринарии" <28>, готовятся изменения в другие нормативные акты, решается вопрос о "передаче федеральных полномочий" в сфере ветеринарии субъектам РФ. Изменения кстати готовятся в духе обсужденного здесь Типового соглашения. Государственный ветеринарный надзор планируется передать ветеринарным службам субъектов РФ, а органы Россельхознадзора должны лишь контролировать исполнение переданных полномочий.

<28> См.: Проект Федерального закона "О ветеринарии" (Редакция от 30.08.2010 N 15) http:// www.fsvps.ru/ fsvps-docs/ ru/ laws/ projects/ fzvetdraft_2010-08-30_015.pdf.

Но не все вопросы следует решать исходя из финансовой целесообразности. Следует принимать во внимание и эффективность реализуемых полномочий. Мнение автора таково, что вопросы профилактики и ликвидации заболеваний животных, оказания государственных ветеринарных услуг, осуществления ветеринарно-санитарной экспертизы эффективнее выполняют уполномоченные в области ветеринарии органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения; государственный ветеринарный надзор должен осуществляться только на федеральном уровне.

Библиографический список

  1. Баглай М.В. Конфликт закона и правовая реформа // Государство и право. 1997. N 12.
  2. Ключевский В.О. Афоризмы. Исторические портреты и этюды. Дневники. М.: Мысль, 1999.
  3. Калинин Г.И., Калинина Л.Е. Государственный ветеринарный надзор: пробелы в нормативно-правовом регулировании и проблемы при осуществлении // Современное право. 2009. N 10.