Мудрый Юрист

Особенности институционализации системы местного самоуправления в Российской Федерации

Гончаров Виктор Иванович, кандидат юридических наук, доцент, докторант Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ.

В статье проведен анализ становления и развития понятия системы местного самоуправления. Проанализированы мнение ученых сторонников узкого и широкого смысла этого понятия.

Ключевые слова: институционализация, система, управление, сообщество, территория, население, понятие, право, самоуправление, контроль.

Peculiarities of institutionalization of the local government system in the Russian Federation

V.I. Goncharov

The article analyzes formation and development of the local government system. The author of the article analyzes opinions of scientists who follow the narrow and broad meaning of this concept.

Key words: institutionalization, system, government, community, territory, population, concept, right, self-government, control.

Одним из составляющих понятия "система местного самоуправления" является общетеоретическое понятие системы.

Значения понятия "система" довольно многогранно, а само понятие используется в самых различных научных отраслях и других сферах общественной жизни.

"Словарь иностранных слов", например, указывает десять смыслов данного понятия и связывает происхождение данного слова с древнегреческим языком в значении "целое, составленное из частей; соединение". Среди предусмотренных словарем значений три наиболее абстрактных: "1) множество закономерно связанных друг с другом элементов (предметов, явлений, взглядов, знаний и т.д.), представляющее собой определенное целостное образование, единство; 2) порядок, обусловленный планомерным, правильным расположением частей в определенной связи, строгой последовательностью действий, например, система в работе; принятый, установившийся распорядок чего-либо; 3) форма, способ устройства, организация чего-либо..." <1>.

<1> См.: Словарь иностранных слов. М., 1986. С. 459.

В "Философском энциклопедическом словаре" система определяется как "объединение некоторого разнообразия в единое и четко расчлененное целое, элементы которого по отношению к целому и др. частям занимают соответствующие им места. Философская система является соединением принципиальных и основополагающих знаний в некоторую органическую целостность; доктрину..." <2>.

<2> См.: Философский энциклопедический словарь / Ред. и сост. Е.Ф. Губский, Г.В. Кораблева, В.А. Лутченко. М., 1997. С. 415.

Главным отличительным признаком системы является наличие системных интегративных качеств. При этом сама система обладает новым, системным качеством, которым не располагает ни один из образующих ее компонентов <3>. В свою очередь, именно внутренние связи системы, ее организация, структура являются основными системообразующими связями, прежде всего, они формируют интегративные, системные качества, - качества, не присущие компонентам системы <4>.

<3> См.: Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 21.
<4> Там же. С. 122.

Само понятие "система местного самоуправления" в российскую правовую терминологию было введено Законом РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР" (ст. 2). В нем она определялась следующим образом: "Местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов, соответствующие органы управления - местную администрацию, местные референдумы, собрания (сходы) граждан, иные территориальные формы непосредственной демократии, а также органы территориального общественного самоуправления населения". Интересно, что Федеральные законы с аналогичными названиями "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г. и 2003 г. уже не содержат такую категорию. Однако ее наличие и трактовка в законе 1991 г. повлияла на российских ученых-юристов, которые ее достаточно часто используют.

При этом среди специалистов достаточно разнообразия в понимании категории "система местного самоуправления". Распространены, например (под влиянием, как уже указывалось, Закона РСФСР 1991 г.), остенсивные определения данного понятия, трактующие его как совокупность определенных элементов, частей.

Как пишут Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин, "термин "система местного самоуправления" не используется ни в Конституции РФ, ни в судебных решениях по проблемам местного самоуправления. Вместе тем использование данного термина представляется вполне уместным, поскольку понятие системы подразумевает, что ее элементы структурированы, находятся между собой в определенной упорядоченной связи и образуют в силу этого некоторую целостность" <5>.

<5> См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М., 2005; СПС "КонсультантПлюс".

На важность данной категории указывают также Н.В. Постовой и Е.С. Шугрина, в связи с тем, что наличие элементов системы местного самоуправления является одним из важнейших условий выделения муниципального права в самостоятельную отрасль права <6>.

<6> См.: Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 10.

В муниципальной практике встречаются случаи отождествления системы местного самоуправления с местным самоуправлением как таковым. Например, в Уставе Минераловодского муниципального района Ставропольского края <7> в ст. 6 "Система местного самоуправления Минераловодского муниципального района" указывается, что местное самоуправление в Минераловодском муниципальном районе - форма осуществления населением своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами Ставропольского края, уставами муниципальных образований (поселений) самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

<7> Устав Минераловодского муниципального района Ставропольского края РФ (принят решением Минераловодского Совета от 21 июля 2006 г. N 639) (с изменениями от 20, 20 апреля 2007 г., 18 января, 27 июня 2008 г., 16 января 2009 г.) // Минеральные Воды. 2006. 26 июля 2006. N 30 (167).

По мнению Н.Л. Пешина, "система местного самоуправления - это с точки зрения муниципального права совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т.е. обеспечивается решение вопросов местного значения на территории муниципального образования" <8>. Как уже упоминалось в предыдущем параграфе, этот автор придает большое значение при решении тех или иных теоретических и практических вопросов моделям взаимодействия государственной власти и местного самоуправления. То же самое относится и к системе местного самоуправления. Н.Л. Пешин отмечает, что система местного самоуправления тесно связана с формой взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления.

<8> См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; СПС "КонсультантПлюс".

Так, при административной модели система местного самоуправления как таковая отсутствует. Вместо нее действует единая система местных органов государственной власти, статус которых определяется нормативными актами, принимаемыми центральной властью. В этом варианте создается единая, управляемая из центра и жестко ему подчиненная система местных органов и наличествует ряд процедур, посредством которых можно обеспечить тот или иной формальный учет мнения населения при решении государством каких-либо вопросов на местах.

Противоположная административной модели - децентрализованная. Децентрализованная модель взаимоотношений государственной власти и местного самоуправления предполагает отсутствие воздействия государства на выбор населением муниципальных образований тех или иных организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление. В этом случае нет оснований говорить о том, что в государстве существует единая система местного самоуправления. В каждом муниципальном образовании создается собственная, уникальная совокупность организационных форм для решения вопросов местного значения, и, таким образом, можно говорить о том, что в каждом муниципальном образовании возникает собственная система местного самоуправления.

Промежуточный вариант - дуалистическая модель. В этом случае государство законодательно закрепляет основы системы местного самоуправления, например, те или иные основные организационные формы, которые обязательно должны использоваться для решения вопросов местного значения: местный референдум, представительный орган местного самоуправления. С учетом этих основ муниципальные образования самостоятельно формируют свои системы местного самоуправления. В таком случае есть основания утверждать, что в каждом муниципальном образовании - собственная система местного самоуправления, но все они основаны на общих принципах, закрепленных центральной властью <9>.

<9> Там же.

Достаточно нетрадиционно подходит к определению понятия местного самоуправления В.В. Пылин, указывая, что "систему местного самоуправления можно определить и классифицировать по разным основаниям: по видам деятельности, по формам деятельности, по субъектам местного самоуправления" <10>.

<10> См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 46.

При этом система местного самоуправления по видам деятельности определяется как сочетание публичной власти, формы исполнительно-распорядительного управления, специфического механизма государственного административного управления, формы общественного самоуправления.

Система местного самоуправления по его субъектам определяется как осуществление местного самоуправления населением, органами и должностными лицами местного самоуправления, гражданами, общественными объединениями.

Местное самоуправление с точки зрения форм реализации осуществляется населением посредством форм непосредственной демократии (местного референдума, муниципальных выборов, сходов граждан, отзыва выборных лиц, роспуска выборных органов), форм представительной демократии как посредством деятельности самих органов местного самоуправления, так и участия населения в осуществлении местного самоуправления через депутатов и представительные органы местного самоуправления, местную администрацию и ее органы, иные органы местного самоуправления <11>.

<11> Там же.

Правда, вряд ли можно согласиться с отнесением к формам непосредственной демократии роспуска выборных органов. В соответствии с действующим Федеральным законом от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" роспуск, например, представительного органа местного самоуправления - это санкция муниципально-правовой <12> (конституционно-правовой, по другим мнениям <13>) ответственности, которая применяется в результате решения компетентных органов власти, а не непосредственного волеизъявления населения муниципального образования.

<12> См.: Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ, 2006.
<13> См.: Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6.

Наиболее распространен подход, используемый, например, Е.С. Шугриной. Она под системой местного самоуправления понимает совокупность форм прямого волеизъявления граждан, органов местного самоуправления, территориального общественного самоуправления, других форм осуществления местного самоуправления, через которые население муниципального образования реализует признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ власть, решает исходя из своих собственных интересов, исторических и иных местных традиций вопросы местного значения <14>. Обращает на себя внимание акцентирование внимания на территориальном общественном самоуправлении, которое при всей его важности все же является лишь одной из форм участия населения в осуществлении местного самоуправления.

<14> См.: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 2008. С. 34.

Аналогичной точки зрения придерживается А.А. Уваров. Он пишет, что одним из главных элементов системы местного самоуправления является наделенное властными полномочиями местное население. В системе местного самоуправления под населением следует понимать не просто группу людей, проживающих на определенной территории, а местное сообщество, объединенное в соответствии с целями своего жизнеобеспечения в пределах территории, где осуществляется местное самоуправление.

Вторым элементом системы местного самоуправления является представительство публичной власти местного самоуправления, непосредственно не совпадающее с населением, созданное по воле населения и представляющее его на постоянной основе во взаимоотношениях, связанных с осуществлением местного самоуправления.

Третьим элементом системы местного самоуправления служит представительство общественно-территориальной власти населения, проявляющееся в пределах части территорий муниципальных образований по отдельным вопросам жизнедеятельности населения <15>.

<15> См.: Уваров А.А. Указ. соч. С. 123.

Н.А. Игнатюк, А.А. Замотаев, А.В. Павлушкин в систему местного самоуправления включают уже четыре элемента:

  1. формы осуществления местного самоуправления непосредственно жителями муниципального образования:
  1. деятельность органов местного самоуправления:
  1. инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении (территориальное общественное самоуправление, клубы по интересам, связанным с решением вопросов местного значения, собрания граждан по месту жительства, народная правотворческая инициатива, участие в публичных слушаниях, обращения в органы местного самоуправления, обсуждение проблем, связанных с решением вопросов местного значения, в СМИ и т.п.);
  2. деятельность муниципальных служащих <16>.
<16> См.: Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Указ. соч. С. 124.

Здесь также имеет место определенная модификация традиционного понимания структуры системы местного самоуправления как совокупности форм прямой муниципальной демократии и деятельности органов местного самоуправления. Указанные три автора, так же, как и О.Е. Кутафин, разделяют формы прямой муниципальной демократии на две группы (по-иному, правда, называя вторую группу - "инициативные формы участия жителей в местном самоуправлении"), а также добавляют четвертый элемент - деятельность муниципальных служащих. Если с разделением форм прямой демократии на две подгруппы еще можно согласиться, хотя, как уже отмечалось выше, ничего принципиально нового такое разделение в понимание структуры системы местного самоуправления не вносит, то вряд ли также можно оценить выделение в качестве самостоятельного элемента деятельности муниципальных служащих.

Деятельность муниципальных служащих полностью охватывается деятельностью органов местного самоуправления, поскольку никакой деятельности муниципальных служащих вне деятельности соответствующих органов невозможно, за исключением достаточно сложного случая деятельности избирательных комиссий муниципальных образований. С другой стороны, деятельность органов местного самоуправления не сводится к деятельности муниципальных служащих, так как, например, депутаты представительных органов муниципальных образований муниципальными служащими не являются.

Таким образом, в данном случае происходит выделение части какого-то элемента (деятельности муниципальных служащих как части деятельности органов местного самоуправления) в качестве самостоятельного элемента. Вряд ли это логично, в связи с чем такую классификацию трудно признать полностью обоснованной.

По мнению В.В. Пылина, система местного самоуправления представляет собой совокупность подсистем, отражающих отдельные стороны и виды управления: функции, цели, задачи, органы, кадры, полномочия, методы, формы, информационное обеспечение, процедуры принятия и исполнения решений, критерии <17>.

<17> См.: Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005. С. 46.

Представляется, что современная трактовка понятия "система местного самоуправления" нуждается в уточнении. Несмотря на то что данное понятие уже не используется в федеральном законодательстве о местном самоуправлении, его использование в научных и учебных целях вполне обоснованно.

Однако здесь необходимо различать два смысла понятия "система местного самоуправления" - широкий и узкий.

Именно в широком смысле можно говорить о системе местного самоуправления в России. В этом смысле система местного самоуправления - это совокупность его так называемых основ:

  1. организационных;
  2. правовых;
  3. финансово-экономических;
  4. территориальных.

В узком смысле о системе местного самоуправления можно говорить применительно к конкретному муниципальному образованию. В этом смысле в систему местного самоуправления следует включать:

  1. формы прямой муниципальной демократии (которые можно разделить на формы осуществления населением местного самоуправления и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления);
  2. деятельность органов местного самоуправления и муниципальных органов (включая деятельность избирательных комиссий муниципальных образований).

В целях институционализации местного самоуправления вопрос об институционализации системы местного самоуправления имеет принципиальное значение, так как именно совокупность взаимодействующих элементов этой системы определяет фактическое состояние местного самоуправления и предлагает необходимую информацию для научного анализа.

Библиографический список

  1. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980.
  2. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Ростов н/Д: СКНЦ ВШ, 2006.
  3. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.
  4. Игнатюк Н.А., Замотаев А.А., Павлушкин А.В. Муниципальное право. М.: Юстицинформ, 2005; СПС "КонсультантПлюс".
  5. Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6.
  6. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998.
  7. Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М., 2007; СПС "КонсультантПлюс".