Мудрый Юрист

К вопросу о системе административно-правовых методов государственного управления

Чуряев Александр Владимирович, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры финансового и предпринимательского права Юридического института Орловского государственного технического университета.

Статья посвящена описанию теоретических основ использования в государственном управлении административно-правовых методов. Автором на основе изучения широкого круга источников анализируются существенные признаки таких методов, проводится их классификация по различным критериям, предлагаются пути дальнейшего научного поиска в их исследовании.

Ключевые слова: административное право, государственное управление, административно-правовые методы, методы административно-правового регулирования, убеждение, принуждение, стимулирование, средства государственного управления, способы государственного управления.

On the question about the system of administrative law methods of state administration

A.V. Churyaev

The article is devoted to description of theoretical grounds for using administrative methods in state administration. Based on the study of a wide range of sources, the author analyzes essential features ofsuch methods, classifies them depending on different criteria and suggests means of further scientific research in this sphere.

Key words: administrative law, state administration, administrative law methods, methods of administrative regulation, persuasion, enforcement, stimulating, means of state administration.

Современное административное право переживает масштабные изменения. Произошедшее в конце XX в. кардинальное реформирование отечественной системы государственного управления непосредственно отразилось на ее правовом обеспечении. В связи с этим известный в России юрист, специализирующийся в области публичного права, ныне судья Конституционного Суда РФ С.Д. Князев в одной из своих работ подчеркнул, что "современное российское административное право переживает бурный период своего развития. Образующие его нормы и институты обретают новое, соответствующее конституционным требованиям о демократическом правовом государстве содержание, ориентированное на создание действенных юридических механизмов и процедур, обеспечивающих реализацию и защиту прав законных интересов граждан, их объединений в сфере организации и функционирования публичной (государственной и муниципальной) администрации" <1>.

<1> См.: Князев С.Д. Административное право Российской Федерации: предмет, система, реформирование // Правоведение. 2001. N 5. С. 41.

В этих условиях по словам другого известного российского ученого, административиста Ю.Н. Старилова современное административное право должно регламентировать процедуры управления, устанавливать права и свободы граждан, ограничения для государственных служащих и должностных лиц, а также должно обеспечивать законность осуществляемых представителями публичной администрации действий и принятия ими решений <2>. Иными словами, административное право, включающее в свою систему множество важнейших правовых институтов по организации и функционированию публичного управления, призвано обеспечивать формирование основных способов и правовых инструментов для борьбы с административным произволом. Именно на поиске наиболее лучших форм и способов обеспечения законности деятельности государственных служащих и улучшении их работы и должна концентрировать свое внимание административно-правовая наука. Административное право должно еще более "погрузиться" в правовую государственность, то есть создать предпосылки для применения должностными лицами законов и иных нормативных правовых актов при решении всех управленческих дел и при принятии как нормативных, так и индивидуальных административных правовых актов <3>.

<2> См.: Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения "синдрома бесправия" в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. N 4. С. 30.
<3> Там же.

Правильность подобных выводов очевидна. Перед современным административным правом стоит непростая, но вместе с тем важная и необходимая задача по выработке действенного инструментария в борьбе с административным произволом и иными нарушениями в области реализации административно-правовых норм. При этом немаловажная роль в составе такого инструментария должна быть отведена административно-правовым методам государственного управления. По меткому замечанию Ю.М. Козлова именно в методах (способах) осуществления управляющего воздействия "с наибольшей наглядностью проявляется содержание государственной деятельности по управлению важнейшими сферами экономической, социально-культурной и административно-политической жизни общества... они в максимальной степени выражают содержание повседневного процесса функционирования всех звеньев государственно-властного механизма, специально создаваемого для претворения в жизнь управленческой миссии государства" <4>. В связи с этим от того, насколько грамотно будет выстроена система административно-правовых методов государственного управления, настолько эффективнее будет функционировать государственное управление в различных сферах деятельности.

<4> См.: Козлов Ю.М. Административное право. М., 2005. С. 341.

В советской административно-правовой литературе под методами государственного управления понимались способы организующего (административного, экономического или общественного) воздействия органа управления (должностного лица) на управляемую систему (конкретный орган управления), определяющего условия деятельности системы, порядок наиболее эффективного использования трудовых, материальных, финансовых и иных ресурсов для решения поставленных задач <5>.

<5> См.: Научные основы государственного управления в СССР. М., 1968. С. 323.

В большинстве современных административно-правовых исследований принципиально нового в понимание административно-правовых методов не внесено. Например, в учебнике административного права под редакцией А.П. Алехина методы управления определены как средства практического осуществления функций государственно-управленческой деятельности, достижения ее целей <6>. Ю.М. Козлов под методами в государственно-управленческой деятельности понимает способы, приемы практической реализации задач и функций исполнительной власти в повседневной деятельности исполнительных органов (должностных лиц) на основе закрепленной за ними компетенции, в установленных границах и в соответствующей форме <7>. Ю.Н. Старилов в одном месте методы управления представляет как правовое средство, которое используется для достижения целей, решения задач и осуществления функций государственной управленческой деятельности <8>, в другом - как определенные способы или приемы, которые используются органами публичного управления и их должностными лицами в установленных законами пределах при осуществлении управления, управленческих действий, административного воздействия в отношении соответствующих объектов и лиц <9>, в третьем - как правовое средство <10>. Д.Н. Бахрах под методами понимает способы воздействия на людей, средства, приемы достижения какой-либо цели, выполнения поставленной задачи <11>.

<6> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. М., 2003. С. 222.
<7> См.: Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2005.
<8> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2007. С. 432.
<9> Там же.
<10> Там же.
<11> См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2000. С. 350.

В то же время свободное владение в указанных определениях такими терминами, как "средство" и "способ" некоторыми авторами считается необоснованным. Например, Д.В. Осинцев на основе широкого анализа философской и общей управленческой литературы полагает, что методам административно-правового воздействия присущи характеристики как способа, так и средства. При этом, несмотря на лингвистическое сходство, указанный автор отмечает различия между способами и средствами в юридическом и оргдеятельностном аспектах. Способы воздействия, по его мнению, определяют характер поведения (будет оно активным или пассивным, инициативным или вынужденным) и основываются на дозволениях, запретах и позитивных обязываниях. Средства же предопределяют основания возможности поступка, результат которого составляет цель, т.е. это предписания государственной администрации, выражающиеся в административных актах, и властные действия по реализации закрепленных в них полномочий <12>. Кроме того, Д.В. Осинцев предлагает ввести еще одно понятие, также характеризующее административно-правовой метод, - методика, которая представляет собой процедурно-процессуальную последовательность правотворческих, правоприменительных и правореализующих операций, которые необходимо совершить для достижения поставленных целей метода <13>. С учетом указанных размышлений, Д.В. Осинцев предлагает следующее определение метода административно-правового воздействия - это "определенная нормами административного права система влияния органов исполнительной власти (представителей государственной администрации) на социальную среду при помощи дозволений, запретов, позитивных обязанностей, транслируемых ими в рамках установленных методик юридических средств (предписаний и действий по их исполнению), в целях реализации публичных функций" <14>.

<12> См.: Осинцев Д.В. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия // Юридический мир. 2009. N 3.
<13> См.: Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб., 2005. С. 39.
<14> Осинцев Д.В. Понятие и признаки методов административно-правового воздействия // Юридический мир. 2009. N 3.

Однако, несмотря на терминологические дискуссии, большинство ученых-административистов сходится во мнении, что основными неотъемлемыми признаками административно-правовых методов государственного управления выступают <15>: 1) обусловленность их существования формированием исполнительной ветви государственной власти и соответствующих органов исполнительной власти; 2) нацеленностью их использования на обеспечение государственного управления, для практической управленческой деятельности органов исполнительной власти; 3) их свойство выступать средством осуществления установленной за субъектами государственного управления компетенции и полномочий; 4) отражение в них связей и отношений, возникающих между субъектом и объектом управления; 5) их отражение, как правило, в правовых актах.

<15> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. М., 2007. С. 435.

Учитывая данные признаки, следует критически подойти к мнению авторов, которые смешивают административно-правовые методы государственного управления с методами административно-правового регулирования. Например, Б.П. Носков убеждение и принуждение рассматривает в системе методов административно-правового регулирования <16>. С.В. Алексеев характеризует государственную регистрацию и лицензирование как методы административно-правового регулирования хозяйственной деятельности <17>. В.Д. Мельгунов систему определенных способов целенаправленного воздействия властного субъекта на объект управления именует системой методов административно-правового регулирования <18>. Своеобразная позиция по рассматриваемому соотношению высказана А.А. Савостиным. По его мнению метод государственного управления включается в более общее понятие метода административно-правового регулирования, поскольку "методы управления обретают общеобязательный характер только благодаря их законодательному закреплению" <19>.

<16> См.: Носков Б.П. Реформирование административного законодательства (теоретико-методологический аспект). М., 2002. С. 157.
<17> См.: Алексеев С.В. Административно-правовое регулирование предпринимательской деятельности: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2005. С. 33.
<18> См.: Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М., 2008. С. 19.
<19> См.: Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006. С. 27.

Представляется, что подобный подход является лишь частично обоснованным. Общим и для методов государственного управления, и для методов административно-правового управления является то, что они являются регулирующими средствами, то есть выступают в роли "носителей" административно-правовых дозволений, запретов и предписаний <20>. В то же время нельзя не учитывать различия между рассматриваемыми категориями: в одном случае речь идет о механизме правового регулирования, в другом - об управленческом инструментарии. Например, очевидно, что государственной регистрацией и лицензированием невозможно осуществлять правовое регулирование общественных отношений, их основное предназначение иное - посредством их применения осуществляется государственное управление отдельными областями. Ю.М. Козлов справедливо отмечал, что говоря о методе правового регулирования управленческих общественных отношений (равно как и иных общественных отношений), нужно иметь в виду ведущую функцию административного права как самостоятельной отрасли российского права. Методы же государственного управления используются теми, кто официально уполномочен на практическое осуществление государственно-управленческой деятельности в той или иной сфере и в отношении того ли иного объекта <21>. Иными словами, метод правового регулирования - функция административного права; метод управления - функция субъекта административного права, причем не всякого, а лишь того, который одновременно является субъектом исполнительной власти (государственного управления) <22>.

<20> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 223.
<21> См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 342.
<22> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 223.

Современная административно-правовая наука накопила богатый опыт использования разнообразных методов, посредством которых осуществляется управление различными областями общественной жизни. Учеными предпринимаются попытки их классификации по различным основаниям.

Наиболее часто встречается выделение таких административно-правовых методов государственного управления, как убеждение и принуждение.

Убеждение проявляется в использовании различных разъяснительных, воспитательных, организационных мер для формирования воли подвластного или ее преобразования. Оно направлено на то, чтобы граждане сами исполняли выраженную в правовых актах волю субъекта власти. Иными словами, благодаря убеждению достигается единство воли законодателя и граждан, руководителя и коллектива, которое является необходимым условием единства действий. Убеждение - это процесс последовательно осуществляемых действий, который включает такие элементы, как овладение вниманием, внушение, воздействие на сознание, эмоции, создание интереса и др. Граждане добровольно подчиняются юридическим актам, если понимают цели и задачи властной деятельности, одобряют их, сознательно, активно участвуют в их осуществлении. Это означает, что с помощью мер убеждения властные органы добились желаемого воздействия на сознание и волю людей и у них сформировались необходимое внимание, внутренняя убежденность в целесообразности юридических предписаний, действий администрации <23>. Метод убеждения реализуется путем применения обучения, пропаганды, агитации, разъяснения, публичных слушаний, диспутов и др. <24>.

<23> См.: Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Указ. соч. С. 446.
<24> Там же.

Метод принуждения традиционно рассматривается в качестве вспомогательного метода воздействия, используемого в силу нерезультативности убеждения. Принуждение состоит в применении комплекса различных способов и приемов принудительного обеспечения должного поведения. Оно может трактоваться как использование прямых односторонних предписаний, адресуемых объектам управления. В наиболее отчетливо выраженном варианте принуждение практически выражается в различных средствах воздействия в случаях, когда те или иные обязательные предписания субъекта управления игнорируются (недолжное поведение управляемых) <25>. Иными словами, административное принуждение по своему содержанию заключается во внешнем государственно-правовом психическом и физическом воздействии на сознание и поведение людей в форме ограничений (лишений) личного, организационного или имущественного характера, т.е. тех или иных неблагоприятных последствий <26>.

<25> См.: Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 349.
<26> См.: Овчарова Е.В. Российское административное право. М., 2007. С. 166.

Некоторые авторы помимо методов убеждения и принуждения выделяют методы стимулирования и поощрения <27>. Так, Н.М. Конин, обосновывая необходимость выделения метода стимулирования, указывает, что несмотря на его схожесть с методом убеждения, в применении различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения и метода стимулирования имеются весьма существенные различия, которые и обусловливают своеобразие и самостоятельность стимулирования в системе методов реализации исполнительной власти (методов управления). Например, метод стимулирования предполагает заранее предусмотренное правовыми нормами применение определенных видов и мер материального и морального поощрения при достижении конкретных также заранее обусловленных количественных и качественных показателей и результатов работы подчиненных лиц и руководимых объектов, тогда как применение различных мер материального и морального поощрения в рамках метода убеждения осуществляется по воле и усмотрению начальства без каких-либо заранее оговоренных условий и показателей их работы <28>.

<27> См.: Петров Г.М. Поощрение в государственном управлении. Ярославль, 1993.
<28> См.: Конин Н.М. Административное право России в вопросах и ответах. М., 2010.

Близко к рассмотренной классификации деление административно-правовых методов государственного управления в зависимости от способа управляющего воздействия на поведение управляемых субъектов на прямые (административные) и косвенные (регулирующие, экономические). Прямые методы находят свое выражение в совершении субъектом управления управленческих действий, в содержании которых проявляется властное обеспечение должного поведения управляемых объектов. Прямой их характер означает, что субъект управления в рамках своей компетенции принимает управленческое решение (правовой акт управления), юридически-обязательное для объекта управления, то есть адресата. Налицо - прямое предписание ("команда"), ибо управляющее воздействие предполагает императивный (директивный) вариант волеизъявления субъекта управления. Смысл же применения косвенных методов заключается в том, что с их помощью субъект управления добивается должного поведения управляемых путем воздействия на их материальные интересы, то есть опосредованно, в отличие от способов прямого властного воздействия <29>.

<29> См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Указ. соч. С. 227 - 228.

По масштабу применения все методы управления можно разделить на всеобщие и частные. Всеобщие методы управления применяются во всех областях, отраслях и сферах государственного управления, на всех его иерархических уровнях для решения любых задач и осуществления управленческих функций. Частные же методы управления применяются лишь в немногих отраслях и сферах государственного управления либо хотя и во многих, но эпизодично, для решения лишь отдельных управленческих задач.

По характеру и направленности организующего взаимодействия выделяют правовые и неправовые методы взаимоотношений управляющих субъектов с управляемыми объектами <30>.

<30> См.: Конин Н.М. Указ. соч. С. 56.

Таким образом, с учетом рассмотренной классификации можно отметить, что административно-правовые методы разнообразны и могут находить свое применение в различных отраслях государственного управления. Однако приведенная выше классификация имеет преимущественно научный характер, позволяет выделить признаки (особенности) той или иной группы универсальных методов. В то же время действительность и реальность правовой жизни требует от науки административного права более "приземленного" подхода в характеристике административно-правовых методов, их анализа в зависимости от особенностей непосредственного государственного управления отдельными областями.

Приведенное обстоятельство послужило основанием для выработки более глубокой классификации рассмотренных административно-правовых методов государственного управления. В связи с этим К.С. Бельский, Б.П. Елисеев, И.И. Кучеров предлагают выделять так называемые специальные административно-правовые методы, которые детерминированы спецификой управленческой деятельности, обусловлены особенностями управляемых объектов. Специальные административно-правовые методы производны от общих методов, возникают и формируются на их основе, специализируют их в специфической сфере деятельности, будучи ими предопределены - прямо или косвенно. Если общие методы государственного управления применяются всеми органами исполнительной власти и во всех ситуациях без исключения, то специальные методы применяются не всеми, а преимущественно специально уполномоченными органами исполнительной власти <31>.

<31> См.: Бельский К.С. Елисеев Б.П., Кучеров И.И. О системе специальных методов полицейской деятельности // Государство и право. 2003. N 4. С. 13.

С учетом данных обстоятельств представляет интерес классификация административно-правовых методов, предложенная И.М. Машаровым. Он предлагает в зависимости от вида внешней правоприменительной административно-публичной деятельности по целевому назначению выделять: методы административного регулирования, методы административного наблюдения, методы административного ограничения, методы административного принуждения, методы административной защиты, методы административного арбитрирования <32>.

<32> См.: Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования. М., 2009. С. 117.

Методы административного регулирования - это методы, направленные на позитивное регулирование общественных отношений посредством предоставления физическим и юридическим лицам определенных субъективных прав (правового статуса) или оказания им содействия в приобретении этих прав, согласования законных интересов этих лиц, возложения на них определенных субъективных обязанностей либо применения к ним мер публичного поощрения (стимулирования) (например, государственная регистрация физических и юридических лиц, лицензирование отдельных видов деятельности, призыв на военную службу).

Методы административного наблюдения - это методы, направленные на установление состояния и тенденций развития общества и государства, установление соответствия поведения физических и юридических лиц требованиям, предусмотренным действующим законодательством РФ, а также на выявление возможных угроз безопасности государства, общества, отдельных лиц посредством осуществления специального наблюдения за поведением физических и юридических лиц без вмешательства в их деятельность и без ограничения их прав и свобод (например, информационно-статистическое наблюдение, наблюдение на местности).

Методы административного ограничения - это методы, направленные на обеспечение и поддержание необходимого режима безопасности государства, общественной и личной безопасности физических лиц, безопасности юридических лиц посредством временного ограничения прав и свобод физических лиц и прав юридических лиц (например, ограничение движения транспорта, обязанности прохождения медицинского осмотра).

Методы административного принуждения - это методы, направленные на пресечение преступлений и административных правонарушений, обеспечение необходимых условий для разбирательства по делам об административных правонарушениях и привлечение правонарушителей к административной ответственности, а также на обеспечение принудительного исполнения невыполненных физическими и юридическими лицами возложенных на них обязанностей посредством применения к соответствующим лицам мер административного принуждения (например, личный досмотр, изъятие вещей и документов).

Методы административной защиты - это методы, направленные на правовую защиту и восстановление нарушенных незаконными действиями (действием) и решениями административных органов прав и законных интересов физических и юридических лиц посредством рассмотрения и разрешения жалоб этих лиц, а также заявлений, собраний и требований государственных органов, должностных и иных лиц (например, признание обжалуемого действия административного органа незаконным).

Методы административного арбитрирования - это методы, направленные на согласование законных интересов физических и юридических лиц посредством разрешения в административном порядке возникающих между этими лицами споров и разногласий (например, рассмотрение административными органами жалоб физических и юридических лиц).

Представляется, что подобная (углубленная) дифференциация административно-правовых методов не только оправданна, но и необходима. Современное государственное управление, придерживаясь общегуманитарных и демократических ценностей, вырабатывает новые приемы воздействия на управляемые объекты. Это не может не отразиться на применяемом субъектами управления инструментарии. Причем, учитывая специфичность управляемых объектов, такой инструментарий приобретает специализированный характер; как правило, не распространяется на управление иными сферами. Показательным в связи с этим является то, что в современном административном законодательстве все чаще встречаются такие термины, как государственная регистрация, лицензирование, аккредитация, сертификация и т.п.

Очевидно, что масса возникающих специальных административно-правовых методов требует их должной правовой регламентации. К сожалению, в отечественной системе права все еще встречаются случаи, когда применение того или иного метода регламентируется на подзаконном уровне, когда отсутствует надлежащий правовой механизм реализации конкретного метода, когда, напротив, урегулированными оказываются отношения, не требующие публично-властного воздействия. Следствием этого является нерешенность многих практических проблем. Например, в настоящее время на практике не перестают возникать вопросы о необходимости лицензирования того или иного вида деятельности, о полномочиях регистрирующих органов при осуществлении государственной регистрации субъектов (физических и юридических лиц) и объектов (вещей, товаров), о правовой природе отношений, возникающих в ходе аккредитации, и т.п. "Благоприятной средой" для такого положения является отсутствие в современной науке административного права системных исследований, в которых бы эти вопросы получили теоретическое разрешение. Несмотря на наличие почти в каждом учебнике параграфов, посвященных методам государственного управления, очень часто в них отсутствует целостный анализ, соответствующий современным реалиям государственно-управленческой деятельности, ее актуальным потребностям. Безусловно, указанные обстоятельства в совокупности тормозят начатый в нашей стране процесс по гармонизации администрации права, препятствуют борьбе с административным произволом, о котором говорилось в начале статьи.

В связи с этим представляется, что актуальной задачей современной науки административного права является дальнейшая активная работа по более подробному изучению выделенных административно-правовых методов. В предмет такого изучения обязательно должен войти поиск ответов на вопросы о необходимости того или иного метода, его обоснованности и результативности; об объеме полномочий административных органов при реализации конкретного метода; об особенностях административных процедур, возникших в ходе реализации конкретных методов.

Библиографический список

  1. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: Зерцало-М, 2003.
  2. Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право: Учебник для вузов. М.: Норма, 2007.
  3. Козлов Ю.М. Административное право: Учебник. М.: Юристъ, 2005.
  4. Машаров И.М. Административно-публичная деятельность в России. Проблемы правового регулирования: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2009.
  5. Мельгунов В.Д. Административно-правовое регулирование и административно-правовые режимы в сфере предпринимательской деятельности. М.: Волтерс Клувер, 2008.
  6. Носков Б.П. Реформирование административного законодательства (теоретико-методологический аспект). М.: Юрист, 2002.
  7. Овчарова Е.В. Российское административное право: Учебно-методическое пособие. М.: Статут, 2007.
  8. Осинцев Д.В. Методы административно-правового воздействия. СПб.: Юридический центр Пресс, 2005.
  9. Административное право: Учебник / Под ред. Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2005.
  10. Савостин А.А. Методы административно-правового регулирования общественных отношений: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2006.