Мудрый Юрист

Истоки формирования законодательства и правовой доктрины о должностных лицах

Черногоров Денис Александрович, соискатель кафедры административного и финансового права Российского государственного торгово-экономического университета, начальник отдела МЧС России.

В статье на основе анализа широкого круга нормативных актов и доктринальных источников рассматривается эволюция формирования в отечественной правовой системе понятия должностного лица.

Ключевые слова: государственная служба, государственный служащий, должностное лицо, административно-правовой статус, ответственность, обязанность.

Origins of legislation and legal doctrine about officials

D.A. Chernogorova

Based on the analysis of a wide range of legal acts and doctrinal sources, the author of the article describes evolution of the term "official" in Russian legal system.

Key words: civil service, civil officer, official, administrative and legal status, responsibility, obligation.

В действующем законодательстве отсутствует единое толкование понятия должностного лица, что по признанию многих специалистов приводит к снижению эффективности реализации норм, регламентирующих управленческую деятельность, государственно-служебные отношения, права и обязанности граждан в сфере управления, юридическую ответственность должностных лиц.

При этом указанная проблема не является новой для российского права. На протяжении многих лет для правовой теории и правоприменительной деятельности оставалась актуальной проблема выявления юридического содержания понятия "должностное лицо", определения правового и административно-правового статуса данной категории лиц.

Действовавшее в России вплоть до революции 1917 г. Уложение о наказаниях уголовных и исправительных в разделе V предусматривало большую группу преступлений и проступков "по службе государственной и общественной". При этом в Уложении отсутствовало общее определение субъектов преступлений по гражданской службе. Они назывались по-разному: чиновник; лицо, состоящее на службе государственной или общественной; должностное лицо и т.д.

В то же время комиссия, готовившая проект Уголовного уложения 1903 г., который так и не вступил в действие, разработала общее понятие субъектов должностных преступлений, назвав их "служащими". Под последними подразумевались лица, которые вступили в особые юридические отношения с государственной властью, делегировавшей им власть и к гражданами, подчиненными управлению, в силу порученного им участия в государственном управлении.

К этому же времени относится и определение служащего как лица, несущего обязанности или исполняющего временное поручение по службе государственной или общественной, в качестве должностного лица, или полицейского, или иного стража, или служителя, или лица сельского или мещанского управления.

Изложенное позволяет судить, что в целом понятие должностного лица толковалось в сфере уголовного законодательства достаточно широко, практически приравниваясь к понятию "служащий".

Такого же примерно мнения придерживались и российские ученые-криминалисты того периода. В частности, В.Н. Ширяев, выступая против законодательного определения должностного лица, полагал, что виновником должностных преступлений может быть тот, кто "в силу лежащих на нем особых публично-правовых полномочий находится к государственным, общественным и частным интересам в таком положении, которое дает ему возможность причинять им вред или ставить эти интересы в опасность" <1>, то есть фактически приравнивал его к любому служащему гражданской службы.

<1> См.: Ширяев В.Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916. С. 222.

Не делалось различий между государственным служащим и должностным лицом и в административном законодательстве.

В административно-правовой науке большое внимание проблеме отношений между должностными лицами и гражданами уделял видный русский государствовед и административист А.И. Елистратов. При этом государственную службу он определял как корпус должностных лиц, правовое положение которых определяется специальными юридическими нормами. Из такого определения видно, что им также не проводилось никакого различия между должностными лицами и "обычными" государственными служащими. Предметом административного права он считал систему правоотношений между должностными лицами (государственными служащими) и гражданами.

Должностное лицо, с точки зрения А.И. Елистратова, наделено большими правами, но перед законом они принципиально равны. Более того, в своей известной статье "Должностное лицо и гражданин" он проводит мысль о еще более широком понимании этого термина, вплоть до полного симбиоза должностного лица и гражданина. Опираясь на работы как зарубежных, так и русских авторов, А.И. Елистратов утверждает, что "должностным лицом делает человека не двадцатое число, но выполнение миссии, признаваемой в данное время общественно необходимой и обязательной. Активный статус гражданина есть не что иное, как идея должностного лица в понятии гражданина. В идее самоуправления, в идее групповой и личной автономии, достигается синтез понятий должностного лица и гражданина" <2>.

<2> См.: Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914. С. 49.

События 1917 г., повлекшие за собой отмену всего законодательства Российской Империи, не повлекли тем не менее существенных законодательных изменений по вопросу о должностных лицах.

Так, в законодательстве первых лет советской власти круг лиц, подпадающих под определение должностного лица и субъекта должностного преступления, был даже несколько расширен по сравнению с дореволюционным законодательством. В частности, Декрет СНК РСФСР от 8 мая 1918 г. "О взяточничестве" <3>, в котором впервые был определен круг лиц, ответственных за такое должностное преступление, как получение взятки, относил к ним всех лиц, состоящих не только на государственной, но и на общественной службе: должностных лиц советского правительства, членов фабрично-заводских, домовых комитетов, правлений кооперативов и профессиональных союзов и подобных учреждений и организаций или служащих в таковых. Нормативные акты относили к числу должностных лиц не только работников, наделенных особыми властными полномочиями, как это принято сейчас, но и рядовых служащих, включая и вспомогательно-технический персонал (секретарей, машинисток, кладовщиков, курьеров и др.).

<3> См.: Собрание узаконений. 1917. N 12. Ст. 170.

Такая тенденция была продолжена и в законодательстве начала двадцатых годов. Например, законодательные акты к числу должностных лиц относили: весь личный состав рабочих и воинских продотрядов; весь складской персонал промышленных предприятий, включая охранников, перевозчиков грузов; всех железнодорожников, в том числе рядовых рабочих, машинистов, их помощников и др. (см., напр., Постановление ВЦИК и СНК СССР от 2 января 1929 г. "О мероприятиях по борьбе с нарушениями законодательства о труде", Постановление ЦИК и СНК СССР от 13 октября 1929 г. "Об Основах дисциплинарного законодательства Союза ССР и союзных республик" <4>). Такое же положение было закреплено с началом кодификации в УК РСФСР и УК УССР 1922 г., УК РСФСР 1926 г., УК УССР 1927 г. и соответствующих статьях уголовных кодексов других союзных республик.

<4> См.: Собрание узаконений. 1929. N 4. Ст. 31.

Исходя из законодательных формулировок, представители уголовно-правовой науки в 20-е гг. XX в. почти единодушно полагали, что должностным лицом следует признавать прежде всего любого служащего государственного учреждения или предприятия независимо от занимаемой должности.

В частности, А.А. Жижеленко писал: "Так как по самому духу существующего советского строя всякий служащий, занимая определенное место, выполняет определенные задачи общегосударственного характера, то, с точки зрения современного строя, всякий служащий является в то же время должностным лицом, как бы ни была незначительна его функция в общей системе управления" <5>.

<5> См.: Жижеленко А.А. Должностные (служебные) преступления. М., 1924. С. 5.

Вместе с тем, нельзя не отметить, что такое безоговорочно расширительное понимание термина "должностное лицо" существовало только в уголовно-правовой науке. Еще в начале двадцатых годов в среде ученых-административистов появились отдельные критические замечания по поводу чрезмерно широкого толкования рассматриваемого понятия. В частности, этот вопрос поднимался в переписке заведующего юстиции Вологодского губернского исполкома В.А. Киселева, секретаря ЦК РКП (б) Е.М. Ярославского и наркома юстиции РСФСР Д.И. Курского. При этом в своем письме от 3 июля 1921 г. Д.И. Курский дает отрицательную характеристику чрезмерно широкому толкованию понятия должностного лица, однако, подробный разбор данной позиции, к сожалению, в письме отсутствует <6>.

<6> См.: Петухов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. 1980. N 3. С. 42.

В это же время свою теорию привлечения к ответственности государственных служащих изложил А.Г. Гойхбарг. Согласно его концепции степень привлечения государственных служащих к ответственности должна определяться не только существом совершенного правонарушения, но и положением служащего в государственно-служебной иерархии. При этом, по его мнению, именно второму признаку необходимо было уделить особое внимание. Для этого он предлагал провести классификацию государственных служащих, согласно которой служащие делились бы на: а) высших должностных лиц республики; б) руководителей центральных органов государственного управления; в) прочих должностных лиц <7>.

<7> См.: Гойхбарг А.Г. Об ответственности государственных служащих по советскому праву. М., 1925.

Стремление не допустить чрезмерно расширительного толкования понятия должностного лица проявляли и отдельные представители науки уголовного права. В частности, профессор А.Н. Трайнин подчеркивал, что все работники кооперативных, профессиональных или иных общественных организаций, призванных к осуществлению тех или иных государственных задач, являются носителями государственных полномочий лишь в той степени, "в какой та или иная общественная организация является носительницей публично-правовых функций, и в те моменты, когда она эти функции исполняет".

Уже в то время отдельные ученые при решении проблемы определения должностного лица главное внимание сосредотачивали на особенностях правового положения (в том числе содержании функций) различных категорий служащих. Тогда же были заложены основы понимания должностного лица как субъекта, обладающего определенными исполнительно-распорядительными полномочиями, наделенного известными правами и осуществляющего известные функции. Подобным подходом объясняется тот факт, что попытки ограничить понятие должностного лица, выделить его из всей массы государственных служащих получили первое научное обобщение именно в рамках права административного.

Работы и идеи ученых-административистов не могли не оказать влияние и на нормотворческую деятельность Советского государства. В тридцатые годы во все большем числе нормативных актов начинают устанавливаться специальные критерии для определения категории должностного лица и преодоления расширительной тенденции. Так, согласно положению о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности, утвержденному Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г., дисциплинарные взыскания в порядке подчиненности за служебные упущения и проступки, в частности, за нарушение трудовой дисциплины, не преследуемые в уголовном порядке, могли быть наложены только на должностных лиц, к каковым относились: 1) должностные лица, пользующиеся правом найма и увольнения; 2) выборные должностные лица; 3) ответственные работники иных категорий, перечень которых устанавливается Народным комиссариатом труда РСФСР по согласованию с ВЦСПС <8>.

<8> См.: Положение о дисциплинарной ответственности в порядке подчиненности. Утверждено Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 марта 1932 г. // Собрание узаконений. 1932. N 32. Ст. 152.

Более четко выделение должностных лиц из всей массы служащих прослеживается в Постановлении Пленума Верховного Суда СССР от 27 марта 1935 г. и Постановлении совещания при наркомате юстиции РСФСР от 11 декабря 1936 г. Оба этих документа требовали от судов при наложении мер ответственности за должностные преступления не допускать их расширительного толкования. Определение должностного лица давалось здесь не через понятие должности, как в уголовном законе, а через раскрытие особенностей содержания и характера служебных функций.

В частности, в Постановлении Пленума Верховного Суда разъяснялось, что к должностным лицам колхозов и совхозов относятся лица, выполняющие административно-хозяйственные и оперативно-распорядительные функции <9>. Постановление совещания при Народном комиссариате юстиции РСФСР относило к должностным лицам работников, выполняющих "...постоянную или временную работу, связанную с правами административного характера в государственных и хозяйственных учреждениях и предприятиях... и административную работу на выборных и замещаемых по найму должностях". Ключевым словом, как мы видим, в обоих определениях было "административная деятельность". Таким образом, впервые было сформулировано четкое понимание того, что важнейшим признаком должностного лица является его способность выполнять определенные, характерные только для него административные функции, что становится возможным только при наделении его особыми правами и обязанностями (полномочиями). При этом совершенно точно была отмечена административная, то есть юридически властная направленность этих полномочий.

<9> См.: Социалистическая законность. 1935. N 5. С. 29.

Следует отметить, что в данных нормативных актах не раскрывалось само понятие юридически властных полномочий и вопрос, какие собственно функции относятся к административным, оставался открытым. Попытки ответить на него предпринимались в других документах, в том числе не только административного, но и трудового, финансового, колхозно-кооперативного отраслей права. Их анализ позволяет выделить такие функции, как: прием на работу и увольнение, укрепление трудовой и производственной дисциплины (право применения к нарушителям мер дисциплинарной ответственности). Закрепление функций иногда сопровождалось перечнем должностных лиц, наделенных соответствующими полномочиями (правом пользоваться гербовой печатью, подписывать финансовые документы и т.д.). В Постановлении ЦИК и СНК СССР от 25 июня 1932 г. "О революционной законности" прямо указывалось, что к должностным лицам относятся служащие, наделенные следующими правами: совершать аресты, обыски, изъятие имущества и т.д.

Итак, с конца XIX в. по сороковые годы XX в. термин "должностное лицо" проделал значительную эволюцию в правовом сознании ученых-юристов.

В дальнейшем законодательство все более развивало эти идеи <10>. В уголовном законодательстве 1959 - 1961 гг. уже специально указывались функции, выполняемые должностными лицами.

<10> См.: Басова Т.Б., Лешунов Ф.С., Харченко А.Н. Становление понятия должностного лица в советском уголовном законодательстве // История государства и права. 2010. N 14. С. 30.

Большинство административистов стало придерживаться мнения о том, что к должностным лицам следует относить лишь особую категорию служащих, которые являются субъектами исполнительно-распорядительных полномочий и осуществляют функции юридически властного характера, влекущие определенные правовые последствия <11>. Отмечалось, что указания на юридическую значимость и властность служебных действий как раз и не хватает определению должностного лица, которое было сформулировано в уголовном праве.

<11> См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005. С. 94; Додин Е.В. Субъект административного проступка. М., 1965. С. 49; Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. Львов, 1965. С. 38; Советское административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1973. С. 145; и др.

Аналогичного подхода придерживалось и действовавшее в конце XX в. административное законодательство. Его тщательный анализ показывает, что термин "должностное лицо" применяется к тем работникам административно-управленческого аппарата государственных или общественных организаций, которые наделены хотя бы некоторыми управленческими, распорядительными полномочиями по организации работы других лиц: руководство трудовым коллективом в полном объеме; организация труда и производства; контроль и проверка исполнения; прием, увольнение и перевод на другую работу рабочих и служащих; применение мер поощрения и взыскания; рассмотрение обращений граждан и др.

Библиографический список

  1. Басова Т.Б., Лешунов Ф.С., Харченко А.Н. Становление понятия должностного лица в советском уголовном законодательстве // История государства и права. 2010. N 14.
  2. Волженкин Б.В. Служебные преступления: Комментарий законодательства и судебной практики. СПб., 2005.
  3. Гойхбарг А.Г. Об ответственности государственных служащих по советскому праву. М., 1925.
  4. Додин Е.В. Субъект административного проступка. М., 1965.
  5. Елистратов А.И. Основные начала административного права. М., 1914.
  6. Жижеленко А.А. Должностные (служебные) преступления. М., 1924.
  7. Пахомов И.Н. Виды советских государственных служащих, их права и обязанности. Львов, 1965.
  8. Петухов Г.Е., Васильев А.С. Понятие должностного лица в советском законодательстве и правовой науке // Правоведение. 1980. N 3.
  9. Ширяев В.Н. Взяточничество и лихоимство в связи с общим учением о должностных преступлениях. Ярославль, 1916.

References (transliteration)

  1. Basova T.B., Leshunov F.S., Kharchenko A.N. Stanovlenie ponyatiya dolzhnostnogo litsa v sovetskom ugolovnom zakonodatel'stve // Istoriya gosudarstva i prava. 2010. N 14.
  2. Volzhenkin B.V. Sluzhebnye prestupleniya: Kommentariy zakonodatel'stva i sudebnoy praktiki. SPb., 2005.
  3. Goykhbarg A.G. Ob otvetstvennosti gosudarstvennykh sluzhashchikh po sovetskomu pravu. M., 1925.
  4. Dodin E.V. Sub'ekt administrativnogo prostupka. M., 1965.
  5. Elistratov A.I. Osnovnye nachala administrativnogo prava. M., 1914.
  6. Zhizhelenko A.A. Dolzhnostnye (sluzhebnye) prestupleniya. M., 1924.
  7. Pakhomov I.N. Vidy sovetskikh gosudarstvennykh sluzhashchikh, ikh prava i obyazannosti. L'vov, 1965.
  8. Petukhov G.E., Vasil'ev A.S. Ponyatie dolzhnostnogo litsa v sovetskom zakonodatel'stve i pravovoy nauke // Pravovedenie. 1980. N 3.
  9. Shiryaev V.N. Vzyatochnichestvo i likhoimstvo v svyazi s obshchim ucheniem o dolzhnostnykh prestupleniyakh. Yaroslavl'. 1916.