Мудрый Юрист

Парламентаризм как представительство народа

Булаков Олег Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета.

В работе автор анализирует теоретические аспекты народного представительства и рассматривает роль парламента в механизме представления воли народа. Анализ различных точек зрения по данному вопросу заставляет читателя определить неоднозначность известных формулировок и обратить внимание на влияние роли практики в эволюционном развитии парламентаризма.

Ключевые слова: парламент, народное представительство, парламентаризм, представительное правление, народ, правитель, представитель.

Parliamentarianism as the representation of people

O.N. Bulakov

The author of this article analyzes the theoretical aspects of the representation ofpeople and describes the role of parliament in the mechanism of expressing the will of people. Analysis of different points of view on this matter makes a reader to define ambiguousness of famous expressions and to pay attention at the influence of practice in evolutionary development of parliamentarianism.

Key words: parliamentarianism, representation of people, parliament, representative government, people, governor, representative.

Парламентаризм, ставший одним из основных институтов демократических конституций, начиная с первой писаной Конституции США и еще ранее неписаной конституции Англии, привлекал довольно широкий круг исследователей, в том числе и отечественных (М.М. Ковалевского, Б.Н. Чичерина, Е.М. Гессена, К. Тахтарева и др.). Да и не удивительно: в более чем тысячелетней истории существования государственности на Руси богатый спектр представительства интересов общества на всех уровнях управления оставил значительный след. Именно представительные формы обеспечивали легитимность многим судьбоносным решениям России. Как справедливо заметил известный немецкий политолог Карл Шмитт: "Критическая литература о парламентаризме появляется вместе с парламентаризмом" <1>. Первоначально она возникает на почве реакции и реставрации, то есть у противников парламентаризма, потерпевших поражение в борьбе с ним. Затем, по мере нарастания практического опыта парламентаризма, обнаруживались и специально подчеркивались недостатки его деятельности. На почве критики парламентаризма соединялись правые и левые тенденции, консервативные, синдикалистские и анархистские аргументы, аристократические и демократические позиции <2>.

<1> См.: Шмитт Карл. Политическая теология: Сборник. М., 2000. С. 159.
<2> Там же.

В Конституции РФ термин "парламентаризм" не упоминается, тем не менее в работах российских ученых исследуется его содержание в сравнительном ракурсе и предполагается применение и воплощение его в российскую действительность. С.А. Авакьян определяет парламентаризм "как постоянную и специальную деятельность представительных органов", вводит понятие "советский парламентаризм", "профессиональный парламентаризм" <3>.

<3> См.: Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 2000.

Парламентаризм можно рассматривать в трех аспектах:

Очевидно, что названные аспекты тесно взаимосвязаны между собой, однако сведение понятия парламентаризма к его особому случаю, с нашей точки зрения, принижает его историческое значение.

Поэтому вряд ли можно согласиться с мнением, что "парламентаризм существует лишь в государствах, где имеется парламент, наделенный не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями" <4>. Может существовать парламент, но не быть парламентаризма как системы правления.

<4> См.: Гранкин И.В. Парламент России. М., 2001. С. 19.

Другими словами, парламентаризм возникает и существует лишь тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами исполнительской власти, их отставки, а также отставки президента (или монарха в случаях парламентской формы монархии, когда монарх занимает престол не по наследованию, а путем избрания, зачастую тем же парламентом) <5>. Согласно этой точке зрения, главный критерий парламентаризма, отличающий его от любого иного вида государственного строя - верховенство парламента. Только в этом случае исключается извечное соперничество между законодательной и исполнительной ветвями власти. Только тогда может быть обеспечено единство народного представительства на общегосударственном уровне.

<5> См.: Романов Р.М. Понятие и сущность парламентаризма // Социально-политический журнал. 1998. N 4. С. 213; Романов Р.М. Российский парламентаризм: генезис и организационное оформление // Политические исследования. 1998. N 5. С. 123.

Если считать, что парламент - это представительство народа, от имени которого принимаются решения, а правительство - представительство парламента, то и правительство может выдвинуть своего единоличного представителя для осуществления всей власти от имени того же народа. Таким образом, единство народного представительства на общегосударственном уровне было бы самым совершенным, но оно подрывало бы парламентаризм как таковой или, как утверждал К. Шмитт, "оправдывало бы антипарламентский цесаризм" <6>.

<6> См.: Шмитт К. Политическая теология. М., 2000. С. 184.

К другим условиям наличия парламентаризма, наряду с верховенством парламента, исследователи относят "достаточно высокое политическое и правовое сознание населения, высокую степень демократизации, наличие развитого гражданского общества, устойчивое экономическое развитие страны, функционирование надежной системы национальной безопасности" <7>. Как заметил С. Котляревский, с парламентаризмом в равной степени применима и монархическая, и республиканская форма <8>.

<7> См.: Котляревский С. Сущность парламентаризма // Новое время. 1994. N 14. С. 56.
<8> Там же.

Не затрагивая условия существования парламентаризма, обозначенные С. Котляревским, остановимся на двух взаимосвязанных и чрезвычайно важных для парламентаризма позициях: представительстве и суверенитете.

Рассматривая сегодня проблему представительства, мы можем выделить несколько подходов.

Одним из наиболее распространенных подходов к проблеме необходимости представительской формы правления является сформулированный Ш. Монтескье подход к представительному правлению в связи с невозможностью осуществления народовластия на большой территории (в большой стране, национальном государстве). В принципе не отрицая идеальной конструкции (когда законодательная власть принадлежит всему народу), Ш. Монтескье отмечает, что в больших государствах это невозможно, и констатирует дальше, что и в маленьких государствах это представляет большие неудобства, поэтому необходимо, "чтобы народ делал посредством представителей то, что он не может сделать сам" <9>.

<9> См.: Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1968. С. 292 - 293.

Второй из распространенных подходов к проблеме представительства - рассмотрение представительства через передачу власти. Так, автор работы "Британская конституция" английский исследователь Брум считает, что сущность представительства заключается в том, "что народ лишен власти, которая предлагается на ограниченное время избранному народом представителю. Ему и предстоит то участие в управлении, которое должно было быть выполнено самими избирателями, если бы не произошла эта передача власти" <10>. Таким образом, смысл представительного правления заключается в "передаче власти", в "разлучении народа с властью" <11>.

<10> Цит. по: Тахтарев К. От представительства к народовластию. СПб., 1907. С. 23.
<11> Там же.

Этот тезис о передаче власти как сути представительного правления получает широкое распространение, правда, со значительной амплитудой мнений: от полнейшего отрицания института представительства в целом (позиция Руссо, Тахтарева и др.) до полного признания (Монтескье, Милль, Чичерин, Ковалевский, Еллинек и др.) или признания, но с оговорками (Тихомиров, Солоневич и др.).

Значительно расширяет понятие передачи власти Л.А. Тихомиров. На вопрос о том, что такое представительство, он отвечает: "Это просто одна из форм передаточной власти", - правда, сразу поясняя, что власть могут передавать и монарх, и аристократия, и народ. Очень часто это неизбежно, как вообще все формы передаточной власти <12>.

<12> См. Тихомиров Л.А. Монархическая государственность. М., 1927. С. 57.

На такой позиции - передачи власти - стоял и Чичерин, отмечая, что "воля граждан всецело переносится на представителя, за ним не остается ничего, кроме голого выбора" <13>.

<13> См.: Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1905. С. 5.

Здесь обозначена большая проблема - соотношение в "представительстве" воли и власти: что, собственно, делегирует избиратель в органы представительного правления - волю или власть? Эту проблему одним из первых поставил Ж.Ж. Руссо, который, говоря о неотчуждаемости суверенитета, отмечал, что "он заключается, в сущности, в общей воле, а воля никак не может быть представляема; или это одна, или это другая воля, среднего не бывает". А отсюда и вывод, характерный для великого мыслителя: "Депутаты народа, следовательно, не являются и не могут являться его представителями" <14>. Итак, депутаты не могут быть представителями, поскольку они не могут быть носителями чужой (избирателей) воли. Воля не может быть представляема, а тем более передаваема.

<14> См.: Руссо Ж.Ж. Трактаты. М., 1969. С. 222.

Ю.А. Тихомиров рассматривает представителя народа как носителя воли верховной власти, а не воли конкретного избирателя, ибо "чужую волю нельзя представлять, потому что она даже не известна заранее. Никто не может и сам знать заранее, какова будет его воля. Тем более не может этого знать представитель" <15>.

<15> См.: Тихомиров Л.А. Указ. соч. С. 57.

Еще более определенно по этому поводу высказался правовед Георг Еллинек, отметив, что представительный орган государственной власти должен иметь единую волю независимо от того, является ли этот орган собранием единомышленников или просто коллективом, ибо воля отдельных избирательных союзов и вместе с тем всей совокупности избирателей направлена не только на избрание отдельных депутатов, но и на создание самой системы представительного правления, поскольку выборы представителей верховной власти являются единым волевым актом всего народа <16>.

<16> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 433.

Таким образом, здесь представительство рассматривается через отношения субъектов представительства в процессе реализации властных полномочий. Мы считаем, что этот вывод не только уточняет характеристику представительства, но и выражает сущностную сторону функционирования механизма представительства, хотя и не исчерпывает его.

Представительство было вызвано к жизни значительным преимуществом этой системы правления, что также составляет особенность рассматриваемой проблемы. Так, еще Ш. Монтескье отмечал: "Большое преимущество избрания представителей в том, что они способны обсуждать дело. Народ для этого совсем не пригоден, что и составляет одну из слабейших сторон демократии" <17>. Большой сторонник института представительства Дж. С. Милль, признавая представительное правление идеальным типом, связывал его с развитием определенного уровня культуры, отмечая, что представительное правление "тем больше годно для народа, чем выше его культурное развитие". Понятие же "народное представительство" можно рассматривать как высшую форму представительства вообще. Не случайно Георг Еллинек идею представительства относил к числу первоначальных правовых воззрений человека <18>.

<17> См.: Монтескье Ш.Л. Избранные произведения. М., 1955. С. 293.
<18> См.: Еллинек Г. Указ. соч. С. 418.

Возможность представительства вообще и народного в частности появилась в XVII в. в Европе и стала переходом от сословного представительства к созданию всенародного (всесословного) выборного органа, который выражал не частные интересы сословий, корпораций, классов, партий, профессиональных структур, а интересы всего общества, являлся прямым выражением народной воли. Б.Н. Чичерин отмечал в этой связи, что народное представительство имеет интересы общие, а не частные, выражает право целого, а не частного <19>.

<19> См: Чичерин Б.Н. Указ. соч. С. 104.

Позднее понятие о "народном представительстве" все больше ассоциируется с выборным собранием, в основном законодательным, облеченным доверием избирателей. Говоря об идеальной модели такого собрания, Б.Н. Чичерин подчеркивал, что оно "будет видеть в себе настоящего представителя народа" <20>.

<20> Там же. С. 104.

Внедрение практики избрания должностных лиц, призванных осуществлять исполнительные функции, по мнению И.В. Гранкина, ослабляет народное представительство, ведет к раздроблению, размыванию народного суверенитета, сталкиванию законодательных и исполнительных органов между собой по поводу приоритетов при отражении народной воли в своих актах. Поэтому народное представительство должно осуществляться через представительные и законодательные органы всех уровней.

Исторически существенная функция парламентаризма заключалась в ограничении власти правителя, создании сдерживающих ее механизмов. Инструментом для этого послужило условие обязательного одобрения парламентом определенных решений и указов правителя (новые налоги, наборы в армию и т.д.), далее, обязательность исполнения принятых парламентам законов со стороны правителя.

Наряду с ограничительной ролью парламента постепенно складывалась его представительная функция, возможность политического выражения интересов, а затем путем последовательного становления всеобщего избирательного права и расширение социальной базы представляемых интересов.

Сущность парламентаризма следуя изменениям его исторических функций и структуры, зачастую выражалась путем обособления и подчеркивания какого-либо отдельного его элемента. Сначала парламентаризм отождествлялся с конституционной и законодательной властью парламента, что означало: принятые парламентом конституция и прочие законы призваны ограничивать волю правителя (парламентаризм конституционных монархий). Позже сущность парламентаризма нашла отражение в принадлежности парламенту верховной власти, в идее парламентского суверенитета. С сущностью парламентаризма нашла отражение и подотчетность парламенту системы правления, ответственность правительств перед парламентом.

В институированной системе разделения власти сущность парламентаризма предстает как реализация правомочий на власть, гарантируемых парламенту конституцией, в то время как парламент вынужден считаться с такими же конституционными гарантиями прочих институтов власти. В системе разделения власти парламентская власть также ограничена целой системой противовесов и механизмов сдерживания. Законодательные полномочия парламента находятся под контролем конституционного суда, обеспечивающего надзор за соблюдением конституционных норм.

Понятие парламентаризма можно определить как особую систему управления государством, структурно и функционально основанную на принципах разделения властей, верховенства закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа.

Библиографический список

  1. Гоббс Т. Избр. произведения: в 2-х т. М., 1964.
  2. Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905.
  3. Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948.
  4. Тревельян Дж.М. Социальная история Англии. М., 1959.
  5. Лоу С. Государственный строй Англии. М., 1910.
  6. Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948.
  7. Локк Дж. Избр. философские произведения. М., 1960. Т. 2.
  8. Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964.
  9. Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969.

Bibliography

  1. Gobbs T. Izbr. proizvedeniya: V 2-kh tomakh. M., 1964.
  2. Daysi A.V. Osnovy gosudarstvennogo prava Anglii. M., 1905.
  3. Dorogin V. Suverenitet v sovetskom gosudarstvennom prave. M., 1948.
  4. Trevel'yan Dzh.M. Sotsial'naya istoriya Anglii. M., 1959.
  5. Lou S. Gosudarstvennyy stroy Anglii. M., 1910.
  6. Levin I.D. Suverenitet. M., 1948.
  7. Lokk Dzh. Izbr. filosofskie proizvedeniya. M., 1960. T. 2.
  8. Manelis B.L. Problema suvereniteta i ee znachenie v sovremennykh usloviyakh. Tashkent, 1964.
  9. Russo Zh.-Zh. Traktaty. M., 1969.