Мудрый Юрист

Суверенитет представительной власти

Булаков Олег Николаевич, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой государственно-правовых дисциплин Московского гуманитарного университета.

Прудников Анатолий Семенович, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, ученый секретарь Московского университета МВД России.

Автор проводит сравнительно-правовое исследование по проблеме народного суверенитета представительного органа. Анализ исследуемых автором источников и материалов становления понятия "суверенитет парламента" позволяет сделать ряд интересных нестандартных выводов о представительной, законодательной и контрольной функциях парламентов.

Ключевые слова: парламент, представительная власть, народный суверенитет, суверенитет парламента, законодательный орган, разделение властей, демократия.

Sovereignty of representative authority

O.N. Bulakov, A.S. Prudnikov

The author makes a comparative study of the problem of people's sovereignty of a representative authority. The analysis of sources and materials studied by the author allows to make a number of interesting, unusual conclusions about representative, legislative and control functions of parliaments.

Key words: parliament, representative authority, people's sovereignty, parliamentarian sovereignty, legislation body, separation of powers, democracy.

Возникшие после буржуазных революций республиканские парламентские системы породили идею и, отчасти, практику парламентского суверенитета.

Учение о суверенитете парламента сложилось в стране классического парламентаризма - Англии. По мнению И.Д. Левина, эта доктрина отражала характерный для Англии "компромисс буржуазии с дворянством в формах конституционной монархии XVIII в." <1>. Поскольку в Англии конституционная монархия предполагала существование трех властей (короля, палату лордов и палату общин), каждая из которых обладала значительными полномочиями, поэтому концепция парламентского суверенитета была призвана соединить внешне разрозненные власти в единую верховную власть. Как и все предшествовавшие и существовавшие в то время теории о суверенитете парламентская теория также рассматривала суверенитет как собственно власть государства.

<1> См.: Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948. С. 13.

Создателем этой теории выступает Г. Блэкстон, автор "Комментариев к законам Англии", вышедших в 1765 - 1769 гг. В своей работе он опирается на представления Локка и, в особенности, Монтескье. Однако, в отличие от первого, он отрицает возможность "естественного состояния" и договорного происхождения государства <2>. Согласно его теории, это ведет к упразднению различий между обществом и государством, а общество, по его мнению, предполагает правительство. Это ведет и отрицанию одной из основ политической мысли Локка - пределов всякой политической власти, диктуемых естественным правом и общественным договором. Вопреки Локку Блэкстон полагает, что во всяком государстве, каковы бы ни были его происхождение и формы, должна быть высшая, абсолютная, неконтролируемая власть, в которой пребывает суверенитет <3>.

<2> См.: Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948. С. 16.
<3> См.: История буржуазного конституционализма. М., 1968. С. 98.

Парламент, по Блэкстону, имеет "суверенную и неконтролируемую власть в вопросах создания, утверждения, дополнения, ограничения... аннулирования, отмены, восстановления и толкования законов... Он может изменять и создавать заново даже конституцию королевства... Коротко говоря, он может делать все кроме невозможного в естественном отношении" <4>. Для обозначения верховного положения парламента Блэкстон ввел специальное понятие "всемогущество парламента". Он утверждал также, что по английской конституции нет такой силы, "которая могла бы контролировать разумность действий и актов парламента" <5>.

<4> Цит. по: Кузьмин Э.Л. Мировое государство: иллюзии или реальность? М., 1969. С. 74.
<5> Указ. соч.

Признаками суверенной государственной власти Блэкстон считает мудрость, благость и силу. В ком же воплощаются эти качества? Чтобы ответить на этот вопрос, Блэкстон анализирует различные формы государства, давая традиционную классификацию: монархия, аристократия, демократия. В каждой из этих форм он находит и отрицательные и положительные стороны. Поэтому он отвергает каждую из этих форм, взятую в отдельности. Идеальную форму он находит в британском парламенте. "Законодательство королевства, - пишет он - доверено трем различным независимым властям: королю, духовным и светским лордам, представляющим собой аристократическое собрание выдающихся лиц, и палате общин, свободно избранной населением из своей среды, что делает ее одним из видов демократии. Этот совокупный механизм составляет британский парламент, который имеет право верховного распоряжения всем. Каждая ветвь обладает негативной властью, достаточной для того, чтобы отвергнуть любое опасное нововведение" <6>. Эту систему Блэкстон считает идеальной и жизнеспособной, подчеркивая, что ничто не может повредить ей, кроме нарушения равновесия между различными ветвями законодательной власти.

<6> Цит. по: История буржуазного конституционализма. С. 98.

Блэкстон отвергает теорию народного суверенитета. Народ, по Блэкстону, имеет такие права, какие признаны парламентом. Английский парламент такого же древнего происхождения, как и государство. Только парламент имеет право издавать законы, вводить новое наследование короны и может учредить новую веру. "Следовательно, - пишет Блэкстон, - покуда английское правление пребывает в настоящей своей силе, то мы можем смело утверждать, что власть у нас парламентская есть самая верховнейшая, беспредельная и никем не оспариваемая" <7>. "Верховенство парламента, означающее прежде всего независимость от народа, - пишет И.Д. Левин, - становится догмой английского права, сформулированной Делольмом в крылатой фразе о всемогуществе английского парламента: "Парламент все может - он не может лишь превратить мужчину в женщину и наоборот" <8>.

<7> Цит. по: Дорогин В. Указ. соч. С. 16.
<8> См.: Левин И.Д. Указ. соч. С. 13 - 14.

Доктрина суверенитета парламента стала своеобразным отражением особенностей политической обстановки, существовавшей в Англии периода бурного развития капитализма. Своими "Комментариями" Блэкстон содействовал распространению среди англичан идеи господства права. Однако его идеализация английской конституции, палаты лордов и принципа разделения властей вызывала справедливую критику со стороны сторонников реформ английской государственной системы. Наиболее известным среди последних можно назвать И. Бентама. В противовес Блэкстону, считавшему английскую государственную и правовую систему совершенной, Бентам, по выражению Дж.М. Тревельяна, дал анализ "бесполезных и запутанных нелепостей английского закона, "законных интересов", дорогих сердцу людей наиболее консервативной из профессий" <9>. И. Бентам и его сторонники ратовали за реформу английского права, в политической области они выступали за право отзыва депутатов, всеобщее избирательное право (для мужчин), ежегодные парламентские выборы, судебную ответственность чиновников.

<9> См.: Тревельян Дж.М. Социальная история Англии. М., 1959. С. 366.

Учение о суверенитете парламента в той или иной форме признавалось большинством английских юристов XIX в. Так, например, А. Дайси пишет: "Это учение о законодательном верховенстве парламента есть краеугольный камень всего нашего государственного права" <10>. Перечисляя ряд прерогатив парламента, он замечал, что нет ни лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента, и указывал на три отличительные, по его мнению, черты парламентского верховенства следующие: право законодательного учреждения свободно изменять основные законы; отсутствие всякого юридического различия между конституционными и другими законами; отсутствие всякой власти, имеющей право объявлять парламентские акты недействительными или не соответствующими конституции.

<10> См.: Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905. С. 82.

Как и большинство теоретиков суверенитета, А. Дайси, пытаясь определить сущность суверенитета, различает суверенитет в политическом смысле и суверенитет в юридическом смысле. Политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический - парламенту. Политический суверенитет характеризует фактическое соотношение социальных сил в стране, однако, приоритет и большая значимость отводятся Дайси юридическому суверенитету. "Судьи не знают воли народа, кроме той, которая выражается парламентскими актами" <11>.

<11> Указ. соч.

Другой английский юрист Сидней Лоу также исходит из деления суверенитета на юридический и политический, при этом он повторяет концепцию Дайси <12>. По его мнению, политический суверенитет принадлежит избирателям, а юридический - парламенту. Однако, в отличие от Дайси, С. Лоу пытается совместить верховенство парламента с верховенством избирательного корпуса. Он считает избирательный корпус действительным "сувереном" в Англии, и конституционные соглашения должны охранять его верховенство <13>. В своей книге "Государственный строй Англии" С. Лоу невольно признает фактическую власть кабинета, являющегося "комитетом партийным и секретным" <14>. Заявляя мимоходом, что "парламент с юридической точки зрения есть абсолютный суверен Британской империи", он отмечает фактический переход многих прерогатив парламента к кабинету. Однако в отличие от создателей теории парламентского суверенитета С. Лоу признает и народный суверенитет. Более того, он полагает, что английская форма государственного устройства в наибольшей степени сочетается с принципами народного суверенитета. "Нигде суверенный народ не может, по-видимому, с такой же легкостью осуществлять свою волю; нигде власть этого суверена не ограничена в столь слабой степени" <15> - заявлял он.

<12> Там же.
<13> См.: Лоу С. Государственный строй Англии. М., 1910. С. 290.
<14> Там же.
<15> Там же.

Возникновение принципа и идеи суверенитета народа обусловило новое содержание парламентаризма, а именно: верховная власть принадлежит не парламенту, а народу, парламентская власть в этом случае - лишь уполномоченная, акцидентная власть, ибо суверенен народ, а парламент только олицетворяет народный суверенитет, не внося при этом изменений в объект прав суверенности.

Гоббс сводил принцип народного суверенитета к принципу суверенной верховной власти в демократии: у него он логически вытекает из естественного закона и в нем получает обоснование через общественный договор. Однако, в отличие от Руссо, вопрос о носителе суверенитета решается им не на основании естественного права, а на основании позитивного права в зависимости от формы правления: монархической, аристократической или демократической. Похожего взгляда на принцип народного суверенитета придерживались и голландские мыслители той эпохи Б. Спиноза и Г. Гроций (выразивший это в своем учении о "специальном субъекте" суверенитета).

Прародителем народного суверенитета традиционно считают идейного отца "славной революции" в Англии Дж. Локка. В своих учениях он рассматривает законодательную власть как верховную, но не абсолютизирует ее и далек от идеи о передаче всех своих прав избранному им органу или лицу (в духе Гоббса). Наоборот, он полагает, что подлинный, изначальный суверенитет всегда пребывает в народе. Законодательная власть, по его мнению, "представляет собой лишь доверенную власть, которая должна действовать ради определенных целей, и все еще остается у народа верховная власть отстранять или изменять состав законодательного органа, когда народ видит, что законодательная власть действует вопреки оказанному ей доверию..." <16>.

<16> См.: Локк Дж. Избр. философские произведения. М., 1960. Т. 2. С. 85.

Нарушение со стороны государственной власти принципов общественного договора, представляющего собой двустороннее соглашение между нею и народом, возвращает последнему естественное право действовать внеправовыми, с точки зрения позитивного права, но правомерными, с точки зрения права естественного, способами для восстановления свободы и свободного правления. Иными словами, из идеи народного суверенитета Локк делает вывод о праве народа на восстание.

Таким образом, идея народного суверенитета присутствовала в трудах мыслителей, но полное свое развитие эта идея получила в работах Ж.-Ж. Руссо. Он выступает с революционной программой, требующей приспособления строя и форм всех государств принципу народного суверенитета, основанному на непререкаемом естественном праве. С точки зрения Руссо, единственным носителем суверенной власти является народ. В отличие от Гоббса <17> и др., он распространяет действие естественного закона и на носителя суверенитета. Общественный договор, по Руссо, имеет лишь одну цель - установление суверенитета народа. Народ является носителем "общей воли" в отличие от индивида, который может иметь "частную волю"). "Только общая воля может управлять силами государства в соответствии с целью его установления, каковая есть общее благо" <18>. Следовательно, суверенитет, по Руссо, есть осуществление общей воли.

<17> См.: Гоббс Т. Избр. произведения: В 2-х т. М., 1964.
<18> См.: Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969. С. 160.

Руссо устанавливает два важнейших свойства народного суверенитета - его неделимость и неотчуждаемость. "Я утверждаю, - писал Руссо в "Общественном договоре", - что суверенитет, который есть только осуществление общей воли, не может отчуждаться и что суверен, который есть не что иное, как коллективное существо, может быть представляем только самим собою". Отсюда Руссо делает принципиальный вывод: суверенитет заключается исключительно в общей воле, которая не может быть представлена (похожая позиция относительно представительства закреплена и в теории национального суверенитета). Депутаты "ничего не могут постановлять окончательно" <19>. Тем самым Руссо приходит к отрицанию представительной формы правления.

<19> Там же.

Суверенитет, будучи общей волей, по Руссо, неделим. Воля части народа - это частная, а не общая воля, и она поэтому не является суверенной. "В силу той же причины, по которой суверенитет не отчуждаем, он неделим, ибо воля либо является общею, либо ею не является; она являет собой волю народа как целого либо - только одной его части. В первом случае эта провозглашенная воля есть акт суверенитета и создает закон; во втором случае - лишь частная воля или акт магистратуры, это самое большее - декрет" <20>.

<20> Там же.

Исходя из всего содержания своих политических воззрений, Руссо резко выступает против теории разделения властей, которая представляла собой общий принцип распределения суверенитета между тремя независимыми органами государственной власти. По мнению Руссо, "они делают из суверена какое-то фантастическое существо, сложенное из частей, взятых из разных мест" <21>.

<21> Там же. С. 169.

Теории разделения властей Руссо противопоставил теорию разделения компетенции. По мнению Руссо, у суверена нет другой власти, кроме законодательной. Поэтому суверенитет проявляется в издании законов. Под "законом" мыслитель понимал порождение общей воли. Повеления, делаемые одним человеком, кто бы он ни был, от своего имени, не суть законы", - писал Руссо. "Общая воля, чтобы быть таковой, должна быть общей и в отношении своего объекта, и в отношении своей сущности, она должна исходить от всех, чтобы применяться ко всем..." <22>.

<22> Там же. С. 216.

В своей теории Руссо наряду с законодательной выделяет и исполнительную власть, которая, по мнению Руссо, не может принадлежать всему обществу как законодателю или суверену. Поскольку законодатель - это суверен, все акты которого могут быть только законами, исполнительная власть принадлежит правительству и выражается она только в частных актах, не являющихся законами. Автор "Общественного договора специально подчеркивал, что правительство ни в коей мере нельзя смешивать с сувереном: оно лишь исполнитель воли последнего <23>. Таким образом, он проводит резкую грань между сувереном и правительством.

<23> Там же. С. 192.

Именно для определения способа организации правительства Руссо разработал учение о трех формах правительства, которыми называл демократию, аристократию и монархию. (Как видим, данные термины у Руссо имеют иное применение - не к характеристике формы правления, а к организации государственной власти). По замыслу автора "Общественного договора", демократическое правительство состоит из всех граждан, аристократическое - из малого числа граждан, монархическое - из одного человека. Именно в этом узком значении использует Руссо понятие "демократия". И поскольку в государстве с таким правительством суверен и правительство нераздельны и фактически государство не имеет правительства как такового, он высказывается категорически против демократического правительства и сомневается в возможности осуществления истинной демократии: "Если брать этот термин в точном его значении, то никогда не существовала и подлинная демократия и никогда таковой не будет" <24>. Что касается других форм правительства - аристократического и монархического, то, по мнению Руссо, это может зависеть от многих факторов. Важно лишь одно - правительство должно действовать исходя из интересов ("выгоды") большинства, а не своих собственных. В принципе это лучше достигается в аристократии. В монархии частная воля легко господствует над всеми другими волями, и, таким образом, очень велика возможность превращения республики в деспотию. Мыслитель специально подчеркивал, что передаваться одному лицу или группе лиц может власть, но никак не общая воля <25>.

<24> Там же. С. 200.
<25> Там же. С. 168.

Важное место в учении Руссо занимает вопрос о средствах осуществления народного суверенитета. "Суверен, - считал Руссо, - может действовать, лишь когда народ в собрании". Причем недостаточно, чтобы народ, собравшись, один раз установил государственный строй, санкционировал свод законов или установил постоянное правительство. Необходима определенная периодичность собраний: чтобы в определенный день народ был созван в соответствии с законом, и чтобы на то не было никаких формальностей. Как только народ собирается в качестве суверенного органа, всякая юрисдикция правительства прекращается. В целях предотвращения узурпации суверенной власти со стороны правительства такое собрание начинается с голосования по двум вопросам: первый - "Угодно ли суверену сохранить существующую форму правительства?", второй - "Угодно ли народу оставить управление в руках тех, на которых оно теперь возложено?" <26>.

<26> Там же. С. 227.

Автор "Общественного договора" не только абсолютную монархию, но и верховенство парламента по английскому образцу рассматривает как узурпацию прав народного суверенитета. "Английский народ считает себя свободным; он горько ошибается; он свободен только во время выборов членов парламента; как только они выбраны, он становится рабом, он - ничто. То применение, которое он делает из своей свободы в краткие моменты пользования ею, заслуживает того, чтобы он ее терял" <27>.

<27> Там же. С. 169.

Согласно учению Руссо об общественном договоре и народном суверенитете верховная власть принадлежит народу. Верховенство народа основано на естественном праве через общественный договор. Поэтому в отличие от исполнительной власти, организация которой регулируется законами, деятельность верховной власти не может быть ограничена позитивным правом. Руссо указывал, что для собрания граждан "не существует в Государстве никакого закона, который не может быть отменен, не исключая даже общественного соглашения". В специальной главе "Общественного договора" - "О злоупотреблениях правительства и его наклонности к вырождению" - он подчеркивал, что "в ту минуту, когда правительство узурпирует суверенитет, общественное соглашение разорвано и все простые граждане, по праву возвращаясь к своей естественной свободе, принуждены, но не обязаны повиноваться" <28>.

<28> Там же. С. 216.

Таким образом, мы приходим к выводу, что, по Руссо, власть суверенна и не может быть ограничена ничем. В этом смысле представляется правомерной оценка учения Руссо, данная Б.Л. Манелисом: "Вслед за Боденом и Гоббсом Руссо постулирует идею абсолютного суверенитета, доведя ее до крайних пределов". И далее: "В учении Руссо нашла свое отражение идея всемогущества народа, его полновластия". Иными словами, полновластие народа и есть абсолютный суверенитет. А суверенитет народа непогрешим <29>.

<29> См.: Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964. С. 28.

Теория народного суверенитета Руссо представляет собой важную веху в развитии не только самой идеи суверенитета, но и всего конституционного права, теории парламентаризма в частности. "Учение Руссо о народном суверенитете, - отмечает Б.Л. Манелис, - явилось кульминационным пунктом развития демократических тенденций в буржуазной доктрине суверенитета" <30>. "Основным демократическим государственно-правовым принципом, - пишет И.Д. Левин, - всегда был принцип народного суверенитета, верховенства и полновластия народа. В этом принципе воплощена сама сущность политической демократии" <31>.

<30> Там же.
<31> См.: Левин И.Д. Указ. соч. С. 259.

На практике принцип народного суверенитета становится как бы отличительным признаком любого государства, провозглашающего и закрепляющего в основных законах (с формально-юридической точки зрения) принципы свободы, справедливости и демократии. Формирование, компетенция, деятельность парламентов, их вторых палат основывается в том числе и на теории народного суверенитета.

Роль и значение парламентов в конституционном механизме осуществления власти, основанной на теории народного суверенитета большинства современных государств, отражаются в законодательной базе функционирования этих представительных органов, а парламентаризм на сегодняшний день представляет собой комплексную структуру законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы.

Библиографический список

  1. Гоббс Т. Избр. произведения: В 2-х т. М., 1964.
  2. Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1905.
  3. Дорогин В. Суверенитет в советском государственном праве. М., 1948.
  4. Тревельян Дж.М. Социальная история Англии. М., 1959.
  5. Лоу С. Государственный строй Англии. М., 1910.
  6. Левин И.Д. Суверенитет. М., 1948.
  7. Локк Дж. Избр. философские произведения. М., 1960. Т. 2.
  8. Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. Ташкент, 1964.
  9. Руссо Ж.-Ж. Трактаты. М., 1969.

References (transliteration)

  1. Gobbs T. Izbr. proizvedeniya: V 2-kh t. M., 1964.
  2. Daysi A.V. Osnovy gosudarstvennogo prava Anglii. M., 1905.
  3. Dorogin V. Suverenitet v sovetskom gosudarstvennom prave. M., 1948.
  4. Trevel'yan Dzh.M. Sotsial'naya istoriya Anglii. M., 1959.
  5. Lou S. Gosudarstvennyy stroy Anglii. M., 1910.
  6. Levin I.D. Suverenitet. M., 1948.
  7. Lokk Dzh. Izbr. filosofskie proizvedeniya. M., 1960. T. 2.
  8. Manelis B.L. Problema suvereniteta i ee znachenie v sovremennykh usloviyakh. Tashkent, 1964.
  9. Russo Zh.-Zh. Traktaty. M., 1969.