Мудрый Юрист

К вопросу об оспаривании прокурором нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой, в рамках главы 24 гражданского процессуального кодекса Российской Федерации

Концевой Антон Васильевич, научный сотрудник научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

В статье анализируются проблемы участия прокурора в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой. Автором апологизируется необходимость предоставления прокурору полномочий для оспаривания указанных актов в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В статье приводятся статистические данные Генеральной прокуратуры Российской Федерации, высказываются предложения для совершенствования статистической отчетности.

Ключевые слова: прокурор, оспаривание, нормативные правовые акты, Гражданский процессуальный кодекс.

On the issue of contestation by procurator of normative-law acts which do not have juridical force within the frames of chapter 24 of the Civil procedure code of the Russian Federation

A.V. Koncevoj

The article analyses problems ofparticipation of procurator in proceeding on cases on contestation of normative-law acts which do not have juridical force. The author states the necessity of provision to procurator ofpowers for contestation of the said acts within the frames of chapter 24 of the Civil procedure code of the Russian Federation, the article cites statistical data of the General procurator's Office of the Russian Federation, makes proposals for improvement of statistical records.

Key words: procurator, contestation, normative-law acts, Civil procedure code.

Заметное место в обеспечении законности в сфере правотворчества занимает оспаривание прокурором в суде нормативных правовых актов в порядке, предусмотренном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

По данным статистической отчетности по форме "П" Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокуроры в целях признания нормативных правовых актов незаконными в 2010 г. обращались в суды общей юрисдикции 5734 раза, в 2009 г. - 5609, в 2008 г. - 8406 раз. Таким образом, наблюдается тенденция снижения числа заявлений по данной категории дел.

В разделе 4 "Иски (заявления) прокурора в порядке гражданского и уголовного судопроизводства" формы "П" не содержится графы, отражающей случаи отказов прокурорам в удовлетворении заявлений о признании нормативных правовых актов незаконными либо возвращения заявлений. Вместе с тем разница между общим количеством предъявленных прокурорами заявлений о признании норм правовых актов незаконными и количеством удовлетворенных судом заявлений (включая прекращение производства по делу ввиду добровольного удовлетворения требований прокурора) позволяет сделать определенные выводы.

В 2010 г. прокурорам было отказано 1213 раз, в 2009 г. - 1036 раз, в 2008 г. - в 1425 случаях. Если вычленить долю заявлений, по которым прокурору было отказано, в процентном соотношении от общего количества поданных заявлений, а количество последних, как мы уже выяснили, год от года сокращается, то получим следующую картину: в 2008 г. данная доля составила 16,9%, в 2009 г. - 18,4%, в 2010 г. - 21,5%.

То есть на фоне общего сокращения количества предъявляемых прокурорами заявлений возрастает количество отказов в их удовлетворении судами общей юрисдикции.

В силу указанных обстоятельств нужно обратить внимание на следующую проблему. Согласно главе 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации прокурором могут быть оспорены только действующие нормативно-правовые акты, т.е. обладающие на момент обращения в суд и рассмотрения дела юридической силой. Согласно ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оспариванию подлежат принятые и опубликованные в установленном порядке нормативно-правовые акты. Между тем в прокурорской практике достаточное распространение получили случаи оспаривания нормативно-правовых актов, имеющих определенные пороки формально-юридического свойства, т.е. принятые с нарушением установленной процедуры, не прошедшие государственную регистрацию, неопубликованные и т.д.

Обращаясь к истории судебной практики в вопросе оценки процессуальных последствий недействующих нормативно-правовых актов, следует отметить, что в соответствии с п. 9 не действующего в настоящее время Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 24 апреля 2002 г. N 8 были внесены изменения в Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 5 "О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону", в связи с чем судьи стали принимать к производству заявления об оспаривании юридически недействующих нормативных правовых актов, рассматривать их по существу и, установив, что правовой акт не был опубликован для всеобщего сведения либо не был зарегистрирован, если опубликование или государственная регистрация являлись обязательными, признавали такой акт недействующим и не влекущим правовых последствий со дня его издания <1>.

<1> См.: дело N 53-г02-11 // Архив Верховного Суда Российской Федерации. 2002.

После принятия в 2002 г. Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации и признания утратившим силу Постановления Пленума Верховного Суда от 27 апреля 1993 г. N 5 в Верховном Суде Российской Федерации вновь стала преобладать практика отказа за неподсудностью в возбуждении дела об оспаривании юридически не действующих нормативно-правовых актов. Заявления стали возвращать в соответствии с п. 2 ч. 1 ст. 135 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с указанием на то, что рассмотрение дела об оспаривании таких актов должно осуществляться по правилам главы 25, а не гл. 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, т.е. в порядке оспаривания ненормативных (индивидуальных) актов, а такие дела подсудны не Верховному Суду Российской Федерации, а районным судам <2>.

<2> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 26 июня 2003 г. N КАСО3-250 // СПС "КонсультантПлюс".

Практика возвращения заявлений об оспаривании недействующих нормативных правовых актов не претерпела изменений и с принятием Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 29 ноября 2007 г. N 48, несмотря не то что в п. 17 названного Постановления указано, что порядок принятия нормативного акта (форма акта, предусмотренные правила введения в действие и опубликования нормативного акта) должен выясняться судами при рассмотрении дела по существу. Если суд установит, что при издании оспариваемого нормативного правового акта были нарушены требования законодательства хотя бы по одному из оснований, влекущих признание акта недействующим, то он вправе принять решение об удовлетворении заявления без исследования других обстоятельств по делу, в том числе содержания оспариваемого акта.

Содержание п. 17 вышеуказанного Постановления Пленума Верховного Суда Российской Федерации, казалось бы, свидетельствует о том, что Пленум фактически ориентирует суды на проверку законности юридически не действующих нормативных правовых актов на стадии судебного разбирательства и их последующую дисквалификацию в рамках процедуры, установленной главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <3>. Тем не менее Верховный Суд Российской Федерации и нижестоящие суды общей юрисдикции по-прежнему возвращают заявления об оспаривании неопубликованных или незарегистрированных нормативных правовых актов, указывая, что их проверка должна осуществляться судами по правилам, предусмотренным главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, как индивидуальных (ненормативных) актов.

<3> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: Монография. М., 2010. С. 253.

Так, прокурор Алтайского края обратился с заявлением в суд о признании недействующим Приказа Управления лесами Алтайского края от 17 июля 2009 г. N 89 "О порядке предоставления отчетов об использовании, охране, защите, воспроизводстве лесов, лесоразведении в управление лесами Алтайского края". Определением судьи Алтайского краевого суда от 14 ноября 2009 г. заявление прокурора Алтайского края возвращено прокурору. В удовлетворении частного представления Верховным Судом Российской Федерации было отказано в связи с тем, что прокурором оспаривался приказ Управления лесами Алтайского края, который не был опубликован, а следовательно, по своей форме не относится к числу нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта Российской Федерации, которые могут быть проверены в порядке, установленном главой 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <4>.

<4> Определение Верховного Суда от 27 января 2010 г. N 51-Г09-27 // СПС "КонсультантПлюс".

Характерен также другой пример из судебной практики.

Заместитель прокурора Пермского края обратился в суд с заявлением о признании недействующим Положения об управленческом бюджете Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 70-п "Об управленческом бюджете Пермского края", ссылаясь на то, что управленческий бюджет не входит в перечень бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, предусмотренных ст. 10 Бюджетного кодекса Российской Федерации. Использование органами государственной власти субъектов Российской Федерации иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения своих расходных обязательств помимо собственного бюджета в силу ст. 14 Бюджетного кодекса Российской Федерации не допускается. Решением Пермского краевого суда от 25 февраля 2010 г. постановлено: признать не действующим со дня вступления решения суда в законную силу Положение об управленческом бюджете Пермского края.

Согласно выводам Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Российской Федерации прокурор в пределах своей компетенции вправе обратиться в суд в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации с заявлением о признании нормативного правового акта противоречащим закону полностью или в части, если оно принято и опубликовано в установленном порядке. Оспариваемое Постановление опубликовано не было. Следовательно, нормативный правовой акт, если он не опубликован в установленном порядке, не вступает в силу и не может быть лишен таковой судом в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Судебная коллегия определила производство по делу по заявлению заместителя прокурора Пермского края о признании недействующим Положения об управленческом бюджете Пермского края, утвержденного Постановлением Правительства Пермского края от 27 апреля 2007 г. N 70-п, прекратить <5>.

<5> Определение Верховного Суда Российской Федерации от 9 июня 2010 г. N 44-Г10-22 // СПС "КонсультантПлюс".

Следует согласиться с И.Р. Медведевым, который полагает, что указанная практика судов не способствует надлежащей защите прав и интересов лиц, нарушенных фактическим действием (применением) юридически ничтожных нормативных актов <6>, и с А.Т. Боннером, по мнению которого такая практика не вполне согласуется с процессуальным законом, поскольку наличие указанных нарушений в правовых актах должно являться основанием для удовлетворения заявленного требования, а не для отказа в принятии заявления <7>.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья И.Р. Медведева "Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации" включена в информационный банк согласно публикации - "Арбитражный и гражданский процесс", 2008, N 11, 12.

<6> Медведев И.Р. Оспаривание неопубликованных (незарегистрированных) нормативных актов: последняя практика Верховного Суда Российской Федерации // Арбитражный и гражданский процесс. 2009. N 1. С. 20 - 22.
<7> Комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. М.С. Шакарян. С. 416 (автор главы - А.Т. Боннер).

Последняя точка зрения в значительной мере согласуется с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированной в Определении от 2 марта 2006 г. N 58-О по жалобе гр. Смердова С.Д. на нарушение его конституционных прав ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <8>. По мнению Конституционного Суда, ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не исключает возможность судебного оспаривания незарегистрированных и неопубликованных нормативных правовых актов, поэтому, выявив, что нормативный правовой акт не зарегистрирован и не опубликован в установленном порядке, суды должны признавать его недействующим.

<8> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 4.

Верховный Суд Российской Федерации фактически вынужден игнорировать указанное Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 2 марта 2006 г. N 58-О и по-прежнему возвращать заявления об оспаривании недействующих нормативных правовых актов на основании п. 2 ч. 1 ст. 135 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации.

Нормативный правовой акт, даже если он и обладает пороками, не позволяющими говорить о наличии у него юридической силы, не теряет своего нормативного характера и не становится от этого индивидуальным правовым актом, оспаривание которого должно осуществляться по правилам, предусмотренным главой 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, а не в форме прямого судебного нормоконтроля <9>.

<9> Никитин С.В. Судебный контроль за нормативными правовыми актами в гражданском и арбитражном процессе: Монография. М., 2010. С. 257.

Оспариваться в порядке главы 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации может не сам по себе юридически не действующий нормативный правовой акт, а действия органов или должностных лиц, принявших и распространивших данный документ и допустивших тем самым фактическое применение юридически ничтожного акта <10>.

<10> Кирсанов В.А. Теоретические проблемы судопроизводства по оспариванию нормативных правовых актов: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001. С. 120.

Кроме того, следует обратить внимание на то обстоятельство, что заявление лица об оспаривании акта, не обладающего юридической силой, не может автоматически рассматриваться как заявление об оспаривании индивидуального правового акта.

Оспаривание нормативного правового акта в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса и оспаривание решений и действий по главе 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации являются абсолютно разными по своей сущности способами судебной защиты, иначе отсутствовал бы смысл их размещения в разных главах Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с ч. 3, 4 ст. 253 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение суда влечет за собой утрату силы этого нормативного правового акта или его части, а также других нормативных правовых актов, основанных на признанном недействующим нормативном правовом акте или воспроизводящих его содержание. Это решение не может быть преодолено повторным принятием такого же акта. Иными словами, в результате производства в порядке главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации решение обеспечивает эффективное восстановление всех прав, которые уже нарушены, а также тех, которые могут быть нарушены в будущем. Производство же по главе 25 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации не влияет на предотвращение аналогичных ситуаций и считается мерой не комплексного, а точечного характера. Незаконные по своей форме акты с большой долей вероятности будут применяться и далее <11>.

<11> Медведев И.Р. Проблемы оспаривания неопубликованных (незарегистрированных) нормативных правовых актов // Закон. 2007. N 12. С. 133 - 142.

Таким образом, прокуроры на практике сталкиваются с ситуацией, при которой суды, с одной стороны, должны возбуждать и рассматривать дела об оспаривании нормативных правовых актов, не обладающих юридической силой, поскольку отсутствуют процессуальные основания для отказа в принятии или возврата направленных в суд заявлений об оспаривании подобных актов, с другой стороны, предусмотренная действующим законодательством процедура оказывается не приспособленной для разрешения дел об оспаривании юридически не действительных нормативных правовых актов.

Некоторые ученые полагают, что оптимальным выходом из сложившейся ситуации является установление в процессуальном законодательстве специального порядка оспаривания данных актов. В юридической литературе уже высказывалось мнение о необходимости регламентирования подобной процедуры <12>. Например, С.В. Никитин предлагает ввести специальную процедуру оспаривания недействительных нормативных правовых актов в главу 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации <13>. Соглашаясь с названным автором в части возможности оспаривания недействующих (недействительных) нормативных правовых актов в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, полагаем необходимым высказать предложение о дополнении ч. 1 ст. 251 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации абзацем вторым, который предоставлял бы прокурору право в рамках главы 24 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации оспаривать нормативный правовой акт при нарушении порядка его принятия, опубликования, регистрации.

<12> Панова И.В. О нормативном правовом акте // Вестник Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации. 2009. N 6. С. 73.
<13> Никитин С.В. Указ. соч. С. 260.

Также требуется внесение изменений в п. 1 ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" с указанием права прокурора принести протест на правовой акт по основанию отсутствия юридической силы либо обратиться в суд в порядке, предусмотренном процессуальным законодательством Российской Федерации.

В целях улучшения организации работы прокурора в производстве по делам об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части целесообразно дополнить раздел 4 "Иски (заявления) прокурора в порядке гражданского и уголовного судопроизводства" формы "П" графами "заявления, в удовлетворении которых прокурору было отказано" и "заявления, которые были возвращены прокурору".