Мудрый Юрист

Правовое государство: модели и реальность

Тихомиров Юрий Александрович, первый заместитель директора ИЗиСП, доктор юридических наук, профессор.

Рассматривается вопрос формирования идеи правового государства и его современные конституционные характеристики. Анализируются механизмы правового обеспечения прав и свобод человека, сфер государственной деятельности, регулирования правового пространства, а также правовые основы построения и деятельности государственных институтов.

Ключевые слова: государство, правовое государство, право, законодательство, органы государства, эффективность закона, поведение граждан.

Rule-of-law state: models and reality

Yu.A. Tikhomirov

The formation of the idea of legal state and its modern constitutional characteristics are discussed in the present article. The mechanisms of legal support of human rights and freedoms, the spheres of state activity, regulation of legal sphere, as well as the legal basis for the formation and operation of state institutions.

Key words: state, legal state, law, legislation, state bodies, efficiency of law, behavior of citizens.

В современном мире меняются роль государства, его цели и деятельность. Особое внимание привлекает та грань государства, которая отражает его прямое соприкосновение с правом. Понятие "правовое государство" по-прежнему трактуется по-разному, но бесспорно главное: это официальный публично-структурный регулятор поведения людей. Как устроено правовое государство? Какие противоречия приходится преодолевать? В статье обоснованы некоторые ответы на эти вопросы.

В поисках идеи правового государства. Идея правового государства зародилась давно, но свое более отчетливое выражение получила в трудах Ж.Ж. Руссо, теории общественного договора, позициях французских политических деятелей и их новой концепции прав человека и гражданина и особенно в работах немецких ученых. Характерный для Германии первой трети и середины XIX в. юридический позитивизм с его "юридизацией" государства на основе правовых норм нашел отчетливое выражение в трудах Р. фон Моля, К.Т. Велькера и других. Г. Еллинек на рубеже XIX - XX вв. рассматривал государство как правовое понятие, учреждение, корпорацию, правоотношение. Вопрос об основе государства есть вопрос об основе права - вот главный вывод <1>.

<1> См.: Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

В России интерес к правовой тематике исторически был не столь ярко выражен. Самодержавие и слабость представительных и законодательных институтов сдерживали развитие правовых начал в обществе. И все же в трудах Н.М. Коркунова, С.А. Муромцева, Л.И. Петражицкого, И.А. Ильина детально разработаны многие правовые вопросы власти и иерархии правовых актов <2>. Б.Н. Чичерин рассматривал государство как союз народа, а закон связывает народ в единое целое. Однако реальность отличалась от теории, и Б.А. Кистяковский опубликовал в 1912 г. в журнале "Вехи" статью "В защиту права (интеллигенция и правосознание)", в которой с огорчением отмечал не только слабость внешних правовых форм, но и отсутствие правовых гарантий свободы и развитого правосознания.

<2> См.: История русской правовой мысли: Сб. / Отв. ред. С.А. Пяткина. М., 1998.

В условиях Союза ССР понятие законности формировалось как требование неукоснительного соблюдения правовых актов. Право рассматривалось в качестве орудия государственной власти для решения ее задач, отсюда повышенное внимание к вопросам законности. Отдельные правовые элементы разрабатывались весьма активно (например, право жалобы). В системе юридического образования и научных исследованиях государство и право как социальные явления рассматривались в тесной взаимосвязи <3>, а в научном плане "первичное государственное" поглощало личные интересы и свободу как производные.

<3> См., например: Социалистическое государство / Отв. ред. Н.П. Фарберов. М., 1972.

С распадом СССР идея правового государства стала официальной и весьма популярной. Акцентируется внимание на соотношении права и государства в учебниках, появляются статьи и главы в книгах о правовом государстве, говорится о его "правовом самоограничении". Но все же сугубо институциональный подход к анализу феномена государства сохраняется <4> и крупных исследований о правовом государстве в нашей стране, по сути дела, нет.

<4> См.: Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999.

В начале 90-х гг. XX в. усилиями В.С. Нерсесянца и его сторонников формируется либертарная концепция права, в которой обосновывается трактовка права как меры свободы, а правового закона как единства правовой сущности (формального равенства) и правового явления (закона). Отсюда - понимание единства права и правового государства <5>. И такое "очеловечение" права нужно поддержать, но с некоторыми уточнениями. Ведь любое государство связано с правом, но не всякое государство является правовым. "Голый" нормативизм служит оболочкой поиска обязательной меры сочетания частных и публичных интересов, позволяющей гарантировать свободу человека и соблюдение интересов общества и государства. Иначе - конфликт, отчуждение людей от права и государственных институтов, традиционное для нашей страны "раздвоение" личности, ее внутренних нравственных духовных взглядов и оценок и внешне формальных оценок и действий. Не случайно такой феномен считают национальной моделью неправового государства и управления <6>.

<5> См.: Философия права в России: история и современность: Матер. третьих филос.-прав. чтений памяти акад. В.С. Нерсесянца / Отв. ред. В.Г. Графский. М., 2009.
<6> См.: Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2003.

А отсюда следующий шаг к современной трактовке природы государства <7> как публичной организации общества для управления его делами на основе права. Государство как сложнейшая социальная система состоит из нескольких элементов: народ, нация и граждане; публичная (государственная) власть; территория и ее границы; государственные ресурсы (налоги, бюджет, собственность); механизм правового регулирования; официальное представительство в мировом сообществе. Все элементы представляют собой своего рода подсистемы, связи между которыми устойчивы и подвижны, а их забвение чревато государственными ошибками.

<7> См.: Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.

Что же такое правовое государство? Форма? Функция? Нет. Конституционные характеристики государства как демократического, правового и социального означают установление целевых режимов деятельности как устойчивой нормативной ориентации.

Каким же образом можно охарактеризовать правовое государство как модель организации общества?

Во-первых, правовому государству присуще признание верховенства закона в двояком смысле. С одной стороны, конституция <8> и закон служат регулятором основ государственной и общественной жизни, статуса гражданина и человека. С другой - именно закон выступает первичной основой организации и функционирования всех государственных институтов. Таков императив.

<8> См.: Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. М., 2008.

Во-вторых, правовое государство признает приоритет прав и законных интересов человека и гражданина и считает их непосредственно действующими.

В-третьих, с правовым государством связано такое его устройство, при котором институты власти гарантируют обоснованные и справедливые решения в разных сферах и одновременно права граждан.

В-четвертых, правовое государство характеризуется правильным сочетанием норм национального и международного права. Оно обеспечивает свой суверенитет и признает в определенных пределах приоритет международно-правовых принципов и норм. Договорные, модельные и иные нормы дают возможность регулировать правовое пространство в сферах, представляющих интерес для других стран.

В-пятых, глубокое проникновение идей правового государства в жизнь человека и общества означает признание и использование высоких принципов права и демократии. Речь идет о согласовании публичных и частных интересов, правовых границах деятельности, об ответственности за принятые решения и действия, о доступности права, повышении уровня правосознания граждан. Формирование правомерного поведения требует стимулирования и поощрения за активные правомерные действия.

Разумеется, названные признаки правового государства отражают концепцию и нормативную модель. В реальной жизни России и других стран наблюдается сложное их восприятие. На практике часто допускаются нарушения конституционных и иных правовых норм, коррупционные проявления, что сопровождается "теневым" правом и заметными отклонениями от нормативно-ценностных ориентиров.

Важно подчеркнуть: идея и концепция правового государства не только имели доктринальный характер, но и получали официальное признание. В конституциях государств можно отметить эволюцию соответствующих нормативных характеристик.

В Основном Законе ФРГ выделим два положения. Одно из них признает основным право граждан как непосредственно действующее право (ст. 7), другое - законодательство связано конституционным строем, исполнительная власть и правосудие - законом и правом.

В Конституции Италии установлено, что Республика признает и гарантирует ненарушаемые права человека как отдельного лица, так и в объединениях и требует выполнения непреложных обязанностей политической, экономической и социальной солидарности (ст. 2).

В Конституции России, как и в конституциях почти всех постсоветских государств и стран Восточной Европы, закрепляется характеристика правового государства и его элементов. Примечательно положение ст. 2 Конституции Чешской Республики, в соответствии с которым государственная власть может осуществляться только в случаях, пределах и порядке, установленных законом. Каждый гражданин может делать то, что не запрещено законом, и никто не может быть принужден делать то, к чему закон не обязывает. В Конституции Польши имеется раздел об источниках права.

В конституциях государств Латинской Америки сделаны акценты на определении направлений государственной политики и обязанностей государства в различных сферах жизни, на обеспечении национальных прав граждан. Таковы нормы конституций Мексики и Никарагуа. В ст. 152 - 156 Конституции Гватемалы закреплены нормы о верховенстве права, публичной обязанности подчинения закону, об ответственности за нарушение закона.

Общее и особенное в характеристике правового государства наблюдается и в конституциях стран Азии. Так, в ст. 5 Конституции Китая установлено, что КНР осуществляет управление на основе закона и строит социалистическое правовое государство. Государство охраняет систему законности.

Другой пример: согласно ст. 9 Конституции Королевства Бутан государство стремится создать гражданское общество, основанное на началах верховенства права, защиты прав, свобод и достоинства личности. Реализация прав граждан - задача государства.

Обеспечение прав и свобод человека - обязанность государства. Вокруг оси "государство - гражданин" всегда вращались все национальные и мировые явления и процессы и порождаемые ими проблемы. Именно соотношение этих сторон является мерилом демократизма или тоталитаризма. А право чаще всего рассматривалось как некое дополнительное средство для обеспечения функций государства и защиты интересов людей.

Ситуация коренным образом изменилась после Второй мировой войны, когда народы и нации, государства и их объединения осознали главный источник войн и насилия, а именно игнорирование и нарушение прав и законных интересов граждан и любого человека. Признание человека высшей ценностью, а его прав и свобод - приоритетом стало целью мирового сообщества и национальных государств. Два потока - регулятивный и охранительный стали сливаться в общем русле. Правовое государство в этом плане формируется под мощным влиянием международных принципов и норм.

Выделим три момента: 1) закрепление системы политических, социально-экономических и личных прав граждан в законодательстве; 2) обязанности государственных органов и служащих в сфере обеспечения и охраны прав граждан; 3) поведенческие аспекты проблемы.

Отрадно, что в последние два десятилетия активно развивалось законодательство в данной сфере. Конституционный перечень основных прав и свобод конкретизируется в отраслевом законодательстве (в областях здравоохранения, образования, культуры, науки и др.). Базовое значение имеют Гражданский, Жилищный, Трудовой, Семейный и иные кодексы РФ. Оказание услуг становится важнейшей сферой деятельности всех государственных и муниципальных органов и учреждений. Этому способствует Федеральный закон от 27 июля 2010 г. N 210-ФЗ "Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг".

Правовое государство призвано заботиться не только о правах и свободах в индивидуалистическом аспекте. Человек проявляет себя в разных социальных общностях, и отсюда значение коллективных прав на национальное самоопределение; обеспечение прав представителей всех наций <9>; благоприятную экологическую среду и т.п. Ведь для человека характерна органическая коллективность и та соборность, которая позволяет проявить свои качества и реализовать потребности внутри различных социальных общностей и групп (даже временных). И это стало более ощутимым в начале 2011 г., когда население Туниса, Египта, Ливии выступило против правящих режимов.

<9> См.: Бусурманов Ж.Д. Евразийская концепция прав человека. Астана, 2010.

Перемены в сознании и поведении граждан России происходят очень медленно. Одна из причин - традиционно-историческое неприятие государства и власти, поскольку "власть не право, а бремя, тягота, юридические гарантии не нужны, ибо они увлекли бы народ в атмосферу властвования и политики. Народу нужна лишь свобода духа, свобода думы, совести, слова". Комментируя эти положения славянофилов и анархизм М.А. Бакунина, Н.А. Бердяев в 40-х гг. XX в. делает акцент и на нравственности, для которой не нужны внешние воздействия <10>. Значит, надо, чтобы закон был справедлив ко всем в равной мере и отражал в то же время сознание, культуру, обычаи и традиции разных слоев общества. Этой проблеме был посвящен Мировой политический форум "Современное государство в эпоху социального многообразия" (Ярославль, сентябрь 2011 г.).

<10> См.: Бердяев Н. Русская идея. СПб., 2008. С. 181 - 189.

Еще один аспект проблемы - усиление обязанности государства в сфере обеспечения прав и свобод человека. С юридической точки зрения следует отметить ряд новых законов: об обращениях граждан, о доступе к информации о деятельности государственных и муниципальных органов, о выборах, о государственной и муниципальной службе и др. Широкое распространение получают административные регламенты федеральных и региональных органов исполнительной власти о порядке осуществления функций и оказания услуг с пошаговой инструкцией действий чиновников; увеличивается количество многофункциональных центров, работающих по принципу одного окна.

Признание новых принципов и ценностей и принятие новых законов еще не означает реальных изменений в сознании и поведении человека и в его отношениях с властью. Стереотипы очень живучи, и до сих пор устойчив императив известного русского правоведа Н.М. Коркунова "власть есть сила, обусловленная... сознанием зависимости подвластного".

Поведенческий аспект в механизме реализации правовых актов выражается весьма неоднозначно. Граждане и социальные общности выступают и субъектами, и участниками правотворчества и правоприменения, причем то в качестве творящих правовые нормы, то в роли их оценщиков, а то - исполнителей. Это позволяет выделять в критериях оценки реализации актов стабильный и подвижный уровень правосознания и правовой культуры, с одной стороны, и уровни и виды поведенческих действий (бездействия) - с другой. Их показатели пока не вполне ясны, что требует дополнительных научных разработок.

Обоснован такой подход к анализу и реализации прав и свобод граждан, который не сведется к их раздельной характеристике. Исходным является конституционный статус гражданина как базовый, в соответствии с которым построены видовые статусы гражданина, закрепленные в отраслевых кодексах и иных законах: статус избирателя (законы о выборах), государственного служащего (законы о государственной службе), судьи (законы о статусе судей), депутата (законы о законодательных органах и статусе выборных представителей), пациента (законы о здравоохранении), учащегося (законы об образовании), потребителя, клиента (Гражданский кодекс), работника (Трудовой кодекс) и т.д. У каждого из нас этих статусов много.

Вопрос заключается в том, насколько качественно и полно установлены статусы и определены видовые права и обязанности граждан и работников публичных органов и организаций и, конечно, их взаимоотношения. Переплетение статусов побуждает некоторым из них отдавать предпочтение, а другие оставлять без внимания. Вряд ли это хорошо.

Другой аспект проблемы заключается в выяснении того, как реализуются названные статусы. Причем социальные институты задают нормы рационального поведения, но они не всегда совпадают с естественным интересом индивида. Отсюда правила, легитимность и конфликтность как характеристики реальных социальных отношений. Публичный интерес в его правовой оболочке сталкивается с личными интересами. Всесилие чиновников и реальное бесправие граждан иллюстрирует их разные "правовые веса". И возмещение вреда гражданам требует более полного регулирования.

Действуя в рамках статусов, гражданин играет разные роли. Используя ролевой критерий, можно оценить интересы, установки, образы, мотивы и действия людей двояко. Одни роли могут быть нормативно предписанными, заданными и строго легальными. Другие неформальные роли допускаются статусом и ему не противоречат. Третьи роли - противоправные, негативные, означающие нарушение законности. Социологические исследования подтверждают нежелательность резких расхождений между этими ролями, поскольку в этом случае защищенный интерес уступает место противоправному эгоцентрическому интересу. Пассивность избирателей, плохая работа госслужащих, несоблюдение экологических обязанностей, недооценка гуманитарной ориентации, нарушение прав граждан на получение публичных услуг - таковы типичные проявления данной тенденции.

Надо нивелировать разность в правовом весе чиновника и простого человека и исключить избирательность реагирования на запросы. Это даст возможность предотвращать деформации отношений между гражданами и властями. Условно их можно обозначить как "нигилистические", "узкопотребительские", "бюрократические", "авторитарные", "коррупционные" и т.п. благодаря соответствующей роли и позиции одной из сторон, побуждающих или вынуждающих другую сторону действовать адекватно. Нарушения законности становятся неизбежными. Труднее формировать строго легальные и гуманистические отношения.

Социологические исследования свидетельствуют об устойчивой тенденции пассивного отношения граждан к праву, несмотря на резкое увеличение количества законов и введение новых постулатов. Так, в 1991 г. на вопрос "Можно ли обойти закон в обмен на деньги и дефицитные товары?" было дано 73% положительных ответов, а в 2009 г. - 78% <11>. Примерно половина населения оценивает свои знания законов не выше чем на три балла <12>.

<11> См.: Социология власти. 2010. N 4. С. 39.
<12> Там же. С. 44 - 45.

Значит, задача повышения правовой грамотности и правовой культуры становится первоочередной для каждого человека и всех институтов государства. Понимание закона как меры общего и личного позволит формировать активное гражданское общество на основе верховенства права.

Приоритет закона в сферах государственной деятельности. Деятельность государства многообразна и значительна. И хотя в рамках его внутренних функций объем государственного воздействия меняется в сторону то расширения, то сужения, поиск его меры остается актуальной задачей. Когда эффект дадут правовые средства? Когда полезнее неправовые регуляторы? Когда более оправданы способы саморегулирования?

Закон - итог познавательной деятельности. Это нормативный ориентир, формула действий <13>. А в жизни? В последние десятилетия в нашей стране преодолевается устаревший стереотип регулирования экономической, социальной и иных сфер с помощью подзаконных актов. И когда с конца 1980-х гг. был взят курс на масштабное законодательное регулирование, многих обуял восторг. Депутаты, бизнесмены, научные работники, служащие, словом, представители всех слоев общества стали законотворцами, и посыпались законодательные предложения. Наспех принимались законы в условиях проведения экономической, земельной, федеративной и других реформ. Всего по состоянию на 19 апреля 2011 г. приняты 4153 федеральных закона. И лишь постепенно опорными стали кодексы. Сложилась система законодательства, в которой есть базовые, комплексные и процессуально-обеспечивающие отрасли.

<13> См.: Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.

Закон становится первичным регулятором тех сфер государственной жизни, где до сих пор действовали лишь подзаконные акты. Формируются новые отрасли законодательства.

Законодательство применяется и развивается в связи со Стратегией-2020, поэтому приходится более точно определять перспективы и этапы законодательных новелл. В повестке дня - дальнейшее развитие социального законодательства, охватывающего области образования, здравоохранения, культуры, спорта и вытесняющего многие противоречивые инструкции и приказы. Предстоит решить ряд крупных правовых задач в секторе экономики (в том числе промышленности). Требует упорядочения блок законов о государственных и общественных институтах, поскольку административная, муниципальная и другие реформы явно затянулись. И, наконец, следует принять Федеральный закон "О нормативных правовых актах", проект которого обсуждается уже более 20 лет.

Пока не удается правильно определять меру законодательного регулирования - то много актов, то мало... Поэтому оправданно устанавливать: а) меру достаточности регулирования, которая обеспечивает целевые результаты; б) избыточную меру, когда вносится множество поправок в закон, допускается его дробление и увеличение объема; в) меру пробельности, когда существует общественная потребность в подготовке и принятии закона ввиду явной неурегулированности процессов (например, отсутствует федеральный закон о федеральных органах исполнительной власти); г) меру комплексного регулирования с учетом неправовых регуляторов (обычаи, традиции, мораль); д) меру ошибочности положений закона, требующую его корректировки либо отмены.

Целесообразно учитывать корреляции как внутри правовой системы, так и между внешней средой и правовой системой. Имеются в виду взаимовлияния разной направленности и периодичности, которые отражают динамизм элементов правовой сферы <14>. Пока, однако, не удается отразить влияние меняющихся процессов, явлений, ситуаций на правовые элементы (средства) с учетом их внутренних корреляций и индикаторов; с учетом типологии ситуаций (нормальных, с малыми отклонениями, чрезвычайных, кризисных, в случаях смены политических курсов, непредвиденных, конфликтов и войн); не удается точно определить индикаторы реагирования правовых элементов (актов, функций органов, процедур принятия решений, действий граждан и бизнес-структур и др.) на изменения в экономической и иных сферах, т.е. меру их правового опосредования. Поспешность подготовки и принятия законов не устранена, и во многие кодексы и федеральные законы за 8 - 12 лет их существования вносились десятки и сотни поправок. Остановить этот поток пока не удается.

<14> Подробнее об этом см.: Эффективность законодательства в экономической сфере: Науч.-практ. исследование / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010.

Первостепенное значение имеет разработка ряда стратегических документов. Речь идет в первую очередь о научных концепциях развития российского законодательства. ИЗиСП за последние годы подготовил пять изданий соответствующих концепций, причем в последнем предложена новая схема развития законодательства.

Актуален механизм юридического прогнозирования, который должен быть адекватен порядку прогнозирования социально-экономического развития Российской Федерации, утвержденному Постановлением Правительства РФ от 22 июля 2009 г. N 596. Также требуется более строго увязать положения Стратегии долгосрочного социально-экономического развития до 2020 г. (с поправками) и положения отраслевых стратегий, разрабатываемых применительно к перспективам развития отраслей промышленности, транспорта и др. Пока же несогласованность этих документов затрудняет подготовку и использование устойчивых правовых регуляторов развития.

Правовое государство нельзя воспринимать как сугубо юридическую схему функционирования государственных институтов. Правовые принципы, акты и нормы представляют собой модель, которая должна быть реализована. И далеко не всегда результаты адекватны правовым целям, фактические итоги социально-экономической деятельности подчас отклоняются от нормативных правил. В ходе деятельности субъектов права - граждан и их объединений, органов и организаций - нередко обнаруживаются новые явления, не попавшие ранее в фокус правового регулирования. Правовая статика переходит в правовую динамику, понять которую можно с помощью механизма правоприменения <15>. Мы выделяем в нем: нормативно-правовой блок; институциональный блок; правоповеденческий блок; ресурсный блок; правовой мониторинг. Это позволяет выявить комплексный характер реализации закона.

<15> Подробнее об этом см.: Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2008.

Если многие страны Европы строго придерживаются принципа стабильности закона и его действия, то в нашей стране бум законотворчества до сих пор реально смещает правовую систему с осей правового государства. Например, КоАП РФ действует с 2001 г., и за эти годы в него внесено более тысячи изменений, что привело к увеличению его статей втрое. Дробление актов ведет к дроблению поведенческих действий и ограничивает меру свободы субъектов права.

Государственные и муниципальные органы нередко плохо ориентированы на исполнение законов. Слабо выражается доминанта воздействия закона на подзаконные акты. Поток последних нередко формируется как бы сам по себе без строгой привязки к нормам закона. Задерживается принятие или изменение, отмена подзаконных актов после вступления в силу нового закона, почти нет программ их реализации.

Нарушается предметно-функциональная связь актов между собой, когда издание их сверху вниз происходит механически без учета конкретной задачи. Отсюда - дублирование актов и скопление их там, где нужны действия - организационные, финансовые и т.п. Правоохранительные органы действуют неравномерно, то усиливая внимание к анализу действия законов, то проявляя безразличие и пассивность. Органы контроля дублируют проверки, органы прокуратуры не всегда действуют системно.

Суды допускают немало ошибок и подчас превышают границы судейского усмотрения. Между тем судебная деятельность служит важнейшим каналом реализации законов. От эффективности разрешения судебных дел на основе применения норм закона, осуществления нормоконтроля, обобщения судебной практики во многом зависит уровень правоприменения в целом.

Бизнес-структуры нетерпимы к давлению чиновников и госорганов. Организации "ОПОРА РОССИИ", "Деловая Россия" и Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) участвуют в подготовке законопроектов и иных актов, анализируют ход выполнения правовых норм и предают итоги этих анализов гласности. Хотя и у них нарушений законности немало <16>.

<16> См.: Власть, закон, бизнес / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2005.

Важное место в механизме правоприменения занимает такой институт, как мониторинг права и правоприменительной деятельности <17>.

<17> См.: Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009.

Следующий шаг - использование показателей реального действия закона. В соответствии с позитивными показателями реализации законов и негативными показателями бездействия или нарушений закона применительно к отдельным отраслям и сферам могут разрабатываться наборы специальных показателей.

Как понимать последствия правовых актов? Процесс их действия является не однолинейным, а комплексным. Имеются в виду социально-психологические (поведенческие), юридические, политические, компетенционные, ресурсные и иные последствия <18>. Важное значение имеют прогнозирование (предвидение), анализ и оценка возможных последствий их реализации.

<18> См.: Правовые акты: оценка последствий: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2011.

Целесообразно сопоставить нормативные цели, решения и действия по их достижению и фактические результаты, что позволит определить степень эффективности правового акта. Институт правового мониторинга поможет: а) изменить действующие акты; б) принять новые правовые акты; в) скорректировать работу государственных органов; г) обеспечить более широкую общественную поддержку; д) выделить дополнительные ресурсы. Такая коррекция позволит повысить качество правовых актов и эффективность государственного и муниципального управления и социально-экономической деятельности. Уровень законности в обществе станет прочным и надежным.

Регулирование международно-правового пространства. В современном мире раздвигаются границы права и национальное и международное право действуют и развиваются более согласованно. Правовое государство расширяет сферы сотрудничества с другими странами на основе общепризнанных принципов и норм международного права, сохраняя свой суверенитет, вступая в межгосударственные объединения и союзы. И это происходит на договорной основе добровольно в интересах как государства, так и мирового сообщества. Право опосредует сферы взаимодействия, формируя надтерриториальное правовое пространство. Это новое явление в жизни современных государств.

Основанием для этого процесса стало видоизменение и одновременно расширение сфер внешних функций государств. Все больший объем государственных дел ввиду планетарности границ экономических, технико-технологических, информационных и экологических процессов приходится странам решать сообща. Немало так называемых внутренних дел приобрело международно-правовое признание. И государства передают часть своих прав союзам, международным организациям и межгосударственным объединениям. Но эта утрата компенсируется приобретением легальных способов решать всеобщие вопросы мирового развития, с одной стороны, и укреплять гарантии своих суверенных прав - с другой. В целом же происходит двуединый процесс: функционально-структурное взаимодействие государств с учетом международных решений и переплетение норм и принципов международного и внутреннего права <19>.

<19> Подробнее об этом см.: Международное право и национальное законодательство / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2009.

Для обозначения этих процессов применяется понятие "правовое пространство". Если в пределах государства оно совпадает с понятиями государственных, административно-территориальных и региональных границ, т.е. с фиксированной территорией, то в международных отношениях правовое пространство охватывает как территориальные, так и надтерриториальные аспекты. Имеются в виду режимы регулирования в разных сферах (экономика, образование, экология, информация и др.), где совмещаются национальные и международные регуляторы. Статус таких пространств вводится на основе международных договоров и соглашений и может иметь форму конвенций, концепций, стратегий, протоколов. Поддержание режимов является обязанностью их участников, а субъектами могут быть государства и их органы, организации, хозяйствующие субъекты, граждане, с одной стороны, и международные институты и организации - с другой. Главный вопрос: как обеспечить соблюдение прав суверенных государств и международных норм во избежание их прямого или завуалированного нарушения? Можно рассматривать межсистемные надотраслевые образования как формы взаимодействия национального и международного права - не более того <20>.

<20> См.: Нефедов Б.И. Соотношение международного и внутригосударственного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.

В нашей стране конституционные принципы суверенитета развиваются и конкретизируются. В Гражданском, Бюджетном и Налоговом кодексах содержатся нормы о собственности и финансах как основе жизнедеятельности общества, государства и граждан. Земельный, Лесной и Водный кодексы, Закон РФ от 21 февраля 1992 г. N 2395-1 "О недрах" регулируют использование и охрану природных ресурсов. Уголовный кодекс РФ также охраняет государственные интересы. Вопрос в том, в какой мере право способствует в этих сферах приоритету публичных интересов для обеспечения суверенитета страны. Опыт свидетельствует о колебании подходов к приватизации и национализации, к определению степени участия иностранных граждан и организаций в приобретении собственности и управлении ею, в частности применительно к стратегическим предприятиям. Курс государства на устойчивое социально-экономическое развитие отвечает национальным интересам России и интересам мирового сообщества.

Государства вступают в международные организации и межгосударственные объединения, передавая им часть своих прав: в этом заключается первичность суверенных прав и их обогащение за счет членских прав в международных структурах и получения гарантий обеспечения национальных интересов при их гармоничном сочетании с глобальными.

С учетом сказанного рассмотрим способы влияния международно-правовых норм на национальное законодательство. Условно их можно сгруппировать следующим образом: а) всеобщие принципы функционирования мирового сообщества и демократического развития государства (обеспечение прав человека, власти закона и др.); б) доктринальное влияние в виде концепций о социальном государстве, административной юстиции и т.п.; в) модельные (типовые) международные правовые акты; г) унифицированные (единообразные) стандарты; д) функционально-договорные обязательства; е) договоренности как итог международных переговоров; ж) прецедентное влияние решений международных судов; з) деятельность международных институтов.

Усиливается тенденция взаимозависимости национальных экономик и таких международных структур, как Европейский союз (ЕС), Содружество независимых государств (СНГ), Международный валютный фонд (МВФ), Всемирный Банк и Всемирная торговая организация (ВТО). Как в них принимаются решения? Учитываются ли в актах национально-государственные интересы? Какова публичная отчетность этих структур? И здесь необходимо обратить особое внимание на роль международных стандартов Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ), Международной организации труда (МОТ), Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) и др.

Во всех случаях за международными стандартами стоят признанные мировым сообществом и государствами авторитет и сила. Это либо своего рода императивность, либо допускаемая альтернатива действий по их реализации, выбор которой остается за каждым государством, либо "мягкое право" в виде рекомендаций, модельных актов и т.п.

Обеспечивается целевая ориентация государств в их правотворчестве: установление общих понятий и терминов, которые надлежит использовать в национальном правотворчестве и правоприменении; определение сфер деятельности национально-государственных институтов и соответствующего предмета нормативно-правового регулирования; типовые правовые решения в виде модельных законов (кодексов, регламентов и т.п.), рекомендуемых для применения в национальных государствах; однозначное императивное регулирование в виде принципа решения однородных задач; рекомендации, допускающие выбор правовых вариантов решений в процессе национального правотворчества.

Важен механизм приведения национальных законодательств в соответствие с международными стандартами. После имплементации последних нужны программные мероприятия по их реализации. Речь идет о трех моментах: 1) определение либо единообразных, либо вариативных форм приведения национальных законодательств в соответствие с международными стандартами (понятия, термины, доктрины, обычаи, сделанная ранее оговорка используются в полной мере); 2) формирование новых структур либо изменение действующих органов; 3) введение новых процедур деятельности органов и решения правовых вопросов.

Для России особенно актуальны вопросы интеграции в рамках Таможенного союза и формируемого единого экономического пространства. Так, Комиссия Таможенного союза 27 января 2010 г. приняла решение об организации работы по формированию единого экономического пространства Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации на 2010 - 2011 гг. В соответствии с ним готовятся и заключаются соглашения по отдельным сферам экономической деятельности: о согласованной макроэкономической политике, о единых принципах и правилах регулирования деятельности естественных монополий, о торговле услугами, о единых принципах и правилах конкуренции и др., что влечет корректировку норм законодательства, функций федеральных и региональных органов и деятельности бизнес-структур.

Работа продолжается и по другим направлениям. В рамках СНГ, ЕврАзЭС уже действуют концепции и стратегии единого правового пространства в информационной и других сферах. Главное - обеспечить реализацию международными партнерами своих обязательств по договорам и соглашениям.

К сожалению, в рамках как внутреннего права, так и международного допускаются нарушения норм и договоренностей. Такие случаи наблюдаются в многосторонних и двусторонних отношениях, когда какая-либо страна не выполняет своих договорных обязательств. Более тревожной тенденцией являются попытки США и некоторых европейских стран под прикрытием лозунгов о гуманитарной помощи и защите, предотвращении ядерных и иных конфликтов и им подобных совершать прямые нарушения суверенитета стран (например, Ирак, Ливия и др.). Идеологи таких действий объявляют принципы международного права устаревшими.

Между тем интеграционные процессы столь тесно связывают страны между собой, что удары по отдельным из них чувствительны во всем мире. Международные и конституционные принципы и договорные правила служат единственной прочной правовой основой миропорядка, и укреплять их должно каждое государство.

Институты власти на основе закона. Многолетний опыт подтверждает устойчивость такого признака правового государства, как разделение властей. В России концепция разделения властей не получила широкого развития в XIX в. по двум причинам. Уклад жизни с его устойчиво-соборной ментальностью не выделял человека как социальную единицу со своими интересами и правами (в отличие от западных стран). Не случайно А.Д. Градовский исходил из признания верховенства государственной власти в лице монарха и распределения его различных функций, включая судебные. Н.М. Коркунов, рассматривая теорию Ш. Монтескье, отмечал, что обособление трех властей не исчерпывает всех форм властвования государства, в котором его элементы и функции становятся разнообразнее по мере усложнения задач.

В противовес теории разделения властей в нашей стране выдвигалась теория единой государственной власти при социализме. Она рассматривалась, по выражению В.И. Ленина, как "власть собственного объединения граждан", функции которой осуществляются на основе разделения общественного труда (на профессиональных и общественных началах), в которой полновластным центром являются представительные органы (в действительности в СССР они оказались декорацией для партийных органов). После распада Союза ССР концепция разделения властей получила закрепление в Конституции и законодательстве РФ. Законодательные органы активны и в основном реализуют свои конституционные функции, но почти без контроля за деятельностью других органов. Статус органов исполнительной власти получает все более прочные правовые основы, хотя и очень медленно и противоречиво. Интенсивно развивается процесс подготовки и принятия административных регламентов осуществления функций и оказания услуг. И все же остаются пробелы, к тому же исполнительные органы слабо ориентированы на реализацию законов и нередко допускают отступления от них. С удовлетворением можно отметить успешное проведение в последние годы судебной реформы и активное законотворчество в этой сфере. Приняты федеральные конституционные законы о судебной системе, об арбитражных судах, о судах общей юрисдикции, федеральные законы о мировых судьях, о медиации (посредниках).

Сформировано конституционное правосудие, которое призвано давать толкование положений Конституции РФ, формировать устойчивые правовые позиции, разрешать наиболее важные судебные споры (например, о компетенции госорганов).



Тем не менее нельзя признать уровень организации и деятельности судов отвечающим высоким требованиям правосудия: не завершено формирование административной юстиции, медленно решаются вопросы создания механизмов досудебного обжалования действий (бездействия) и решений публичных органов, хотя нормоконтроль в зарубежных странах хорошо развит.

Напомним о политической аксиоме: институты власти - не самодовлеющие феномены, поскольку их главное назначение заключается в служении публичным интересам. Но реальные дела и уровень развития экономики и социальной сферы побуждают к иным оценкам.

Поэтому важен вопрос: что же показывает исторический опыт и современность? Можно выразить историческую благодарность Ш. Монтескье за жизнеспособность его теории, способствующей устойчивости демократичности в организации и функционировании власти, а также гарантированных отношений граждан с публичными органами. Изучение ее свидетельствует о широком распространении на всех континентах, что внесло много разнообразных государственно-правовых и национально-духовных моментов в формы ее использования. И тем не менее можно обнаружить недостатки этой теории и практики ее реализации в современном мире.

Весьма неустойчивым оказался баланс властей, изменяемый либо на основе конституционных решений, либо в силу ситуационных факторов резкого усиления одной из ветвей власти. Опыт послевоенной Франции свидетельствует о возрастании роли то Парламента, то Президента. В течение двух последних десятилетий та же картина наблюдается в России и Украине.

Период середины XX - начала XXI в. характеризуется появлением и возрастанием роли такого института власти, как Президент. Именно этот институт становится своеобразным центральным звеном государственной власти.

Явно ослабли каналы взаимодействия ветвей власти между собой, что приводит их к столкновениям и противоборству вопреки общественным интересам. Поэтому мы делаем акцент на взаимодействии властей и элементах субсидиарности, взаимодополняемости, которые есть в ряде конституций. Ведь национальное согласие и социальный мир в обществе требуют именно этого.

В России и во многих зарубежных странах появилось немало других институтов власти, не входящих формально в известную триаду. К ним можно отнести контрольные, счетные, надзорные органы, что дало повод ученым вести речь об особой контрольной власти. Активно действуют органы самоуправленческой власти, находящиеся в разных отношениях с государственной властью, а также государственно-общественные структуры типа советов, палат и комиссий.



Анализ исторического опыта и современной практики свидетельствует о постоянных или периодически возникающих отклонениях от нормативной модели институтов.

В книге Ш. Монтескье "О Духе законов" основное внимание уделено многообразию законов во всех сферах общества и их "духу" в разных видах деятельности. Сегодня речь идет о верховенстве права и закона в обществе и государстве, означающем соизмерение с правовыми принципами и нормами всех действий органов, организаций и граждан. И в этом плане задача обеспечения эффективности и реальной демократичности государственной власти должна решаться и с учетом строго легального определения функций публичных институтов и компетенции государственных органов. Новый дух законов - это введение стабильного "человеческого измерения" всех институтов общества, государства и мирового сообщества. Управление всеми государственными делами на основе права - таков императив современности <21>.

<21> См.: Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2008.

Как же влияет современный мир на властные структуры? Наиболее крупные изменения в государствах происходят после смены общественного строя и режима и принятия новой конституции. Столетие назад Конституция Мексики закрепила независимость государства и широкий круг задач в сфере социального и экономического развития. Конституция РСФСР 1918 г. впервые установила новую систему государственной власти в лице Советов на основе соединения законодательства с управлением и одновременно закрепила систему прав и обязанностей граждан, ввела новые принципы общественного устройства. Конституция РФ 1993 г. отразила качественные изменения в устройстве власти.

После Второй мировой войны были приняты демократические конституции Франции и Италии как итог победы народных сил над фашизмом. Позднее по этому пути пошли Испания и Португалия. Смена правящих групп и режимов власти, как правило, сопровождается изменениями конституций в части устройства центральных властей и определения объема их функций. Так было в 2009 - 2010 гг. в Украине и Киргизии, а также во Франции в связи с усилением роли парламента.

Накопление за последние 15 лет большого количества законов конституционного характера побудило Великобританию в 1991 г. подготовить проект Конституции Объединенного Королевства, который вызвал большой общественный резонанс. Как совместить принципы ответственного правительства, парламентского приоритета, верховенства права и реформу Палаты лордов - вот предмет дискуссий. Ведь в Англии пока конституционное и административное право существуют в виде единого учебного курса <22>.

<22> См.: Alder J. Constitutional and Administrative Law. 6th. ed. N.Y., 2007.

Более целенаправленны государственные реформы, ориентированные на программную перестройку какой-либо из систем власти. Таковы избирательные реформы, изменения в структуре законодательной власти. Реформы исполнительной власти сопровождают, по сути дела, развитие каждого государства. Судебные реформы рассчитаны на обеспечение правосудия. Опыт отечественной истории убеждает в том, насколько важны тщательные обоснования реформ, выбор их целей, этапов и средств достижения. Ошибок немало.

Отдельно проводимые реформы не всегда давали планируемый эффект, что и обострило внимание к стратегии их комплексного проведения. С конца 1980-х гг. по инициативе Всемирного Банка постепенно формируется концепция эффективного государства или good governance (хорошее управление). Первоначально доктрина была обращена к африканским и латиноамериканским странам, но затем ее подхватили и многие европейские государства, особенно в Восточной Европе, а также Россия.



Отсюда - переход к системе мер измерения разных сторон государственной жизни, включая управление. Разработана система базовых индикаторов уровня удовлетворенности жизнью, качества жизни, качества политических институтов и успешности социально-экономических преобразований, а также методы предвидения и мониторинга в международных проектах <23>. Это безусловно шаг вперед, однако систему необходимо дополнять расчетами рисков и возможных отклонений в силу субъективных и объективных факторов.

<23> См.: Панова С.М., Шахрай С.М., Яник А.А. Измерения прогресса. М., 2010.

На этом фоне во многих странах мира в последние годы активно проводятся административные реформы. Они охватили как высокоразвитые страны с устойчивыми институтами (Канада, Финляндия и др.), так и постсоветские государства (Россия, Украина, Казахстан и др.). Наборы реформируемых институтов и процессов примерно одинаковы, чему способствуют вышеназванные рекомендации и показатели индикаторов, а также проведение научно-методических конференций.

Как можно оценить эффективность деятельности государственных и иных публичных органов? Критериями могут служить: а) строгое соответствие их деятельности публичным интересам, отраженным в конституции; б) соблюдение правового статуса института и неуклонное выполнение им законов; в) открытость и доступность для реализации конституционного права граждан на участие в управлении общественными делами; г) обеспечение связи (корреляции) между действиями государственных институтов и достижением высоких конечных результатов в экономической, социальной и иных сферах.

Принципы есть, показатели эффективности деятельности федеральных, региональных и местных органов установлены, рекомендации Всемирного Банка о хорошем управлении признаны, но качество государственного управления остается невысоким. Решения бывают поспешными и запоздалыми, малообоснованными, нормы закона нарушаются. В обществе растет недовольство деятельностью публичных институтов.

Если раньше коррупционная болезнь охватывала лишь некоторые звенья государственной власти, то теперь она захватывает все уровни - от верхнего до нижнего. Проявления коррупции многообразны в сферах экономики, финансов, политики, трудовых и социальных отношений. По уровню коррупционности страны можно условно разделить на три группы: 1) те, где отсутствует массовая коррупция; 2) с переменными волнами коррупции; 3) пораженные коррупцией во всех звеньях государственного механизма. Причем границы между группами подвижны и подвержены общим либо ситуационным изменениям.

Государство и его структуры и действия сами порождают коррупцию. Усиление авторитарных режимов ведет к отрыву власти от народа, а концентрация права принятия решений в руках узкой группы связанных между собой лиц усиливает разрыв нормальных отношений в обществе. Коррумпированность власти заменяет ее конституционные институты и легальные действия и позволяет обогащаться чиновникам и их покровителям. Жизнь во многих странах неизбежно ухудшается.



Коррупция ослабляет все государственные институты - парламентские, управленческие и судебные, деформирует избирательные кампании и отношение граждан к публичной власти. Деформируется правосознание людей. Снижение качества государственного управления пагубно отражается на выполнении государственных функций в экономической и социальной сферах. Граждане и бизнес недовольны оказанием услуг.

Осознание угрозы коррупции побудило международное сообщество активно противодействовать ее распространению согласованными усилиями. Принят комплекс международно-правовых актов в этой области. В последние годы созданы и успешно функционируют международные антикоррупционные институты и центры (например, "Трансперенси Интернешнл"). Наиболее представительной является Группа государств против коррупции (ГРЕКО), которая изучает динамику используемых мер противодействия коррупции, в том числе и в нашей стране. Периодически составляются рейтинги уровня коррупции в разных государствах.

Разработаны стратегии государств по преодолению коррупции, включающие комплекс ближайших и перспективных мер. Происходят масштабные изменения законодательства путем изменения уголовного, административного, процессуального, трудового, финансового законодательства и принятия специальных законов о противодействии коррупции и антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов.

Краткие выводы. Государство, как и любая социальная система, находится в процессе развития. Анализируемые аспекты правового государства позволяют выявить динамику изменения идей, нормативных моделей и общественной практики и их соотношение между собой. Правовое государство обладает свойствами устойчивости, преемственности и подвижности под влиянием процессов, происходящих как в обществе, так и в мире. Причем факторы влияния переплетаются между собой.

Сказанное позволяет выделить условно несколько тенденций в развитии правового государства. Во-первых, устойчивое эволюционное развитие и осуществление принципов правового государства (например, в скандинавских странах, Германии, во Франции). Во-вторых, вялотекущее развитие, когда после декларирования международных и конституционных принципов наблюдается медленное развитие элементов правового государства (например, в России и некоторых постсоциалистических государствах). В-третьих, внешнее признание принципов правового государства и причудливое сочетание их с нормами и традициями религии (например, во многих странах Азии). В-четвертых, неравномерное развитие отдельных правовых институтов или их внешнее формирование при устойчивом отчуждении граждан от права. В-пятых, кризисные явления и процессы, когда принципы и институты правового государства теряют свое значение и заменяются силовыми и диктаторскими методами управления.

Правовое государство представляется обществу демократическим институтом прогрессивного развития. И необходимо приложить усилия, чтобы оно было именно таким.

Библиографический список

Alder J. Constitutional and Administrative Law. 6th. ed. N.Y., 2007.



Бердяев Н. Русская идея. СПб., 2008.

Бусурманов Ж.Д. Евразийская концепция прав человека. Астана, 2010.

Власть, закон, бизнес / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2005.

Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908.

Зорькин В.Д. Россия и Конституция в XXI веке. М., 2008.

История русской правовой мысли: Сб. / Отв. ред. С.А. Пяткина. М., 1998.

Международное право и национальное законодательство / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2009.

Нефедов Б.И. Соотношение международного и внутригосударственного права: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2011.

Панова С.М., Шахрай С.М., Яник А.А. Измерения прогресса. М., 2010.

Правовой мониторинг: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Д.Б. Горохова. М., 2009.

Правовые акты: оценка последствий: Науч.-практ. пособие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2011.

Правоприменение: теория и практика / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2008.

Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2003.

Социалистическое государство / Отв. ред. Н.П. Фарберов. М., 1972.

Социология власти. 2010. N 4.

Тихомиров Ю.А. Государство: преемственность и новизна. М., 2011.

Тихомиров Ю.А. Правовое регулирование: теория и практика. М., 2010.

Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2008.

Философия права в России: история и современность: Матер. третьих филос.-прав. чтений памяти акад. В.С. Нерсесянца / Отв. ред. В.Г. Графский. М., 2009.

Чиркин В.Е. Государствоведение. М., 1999.

Эффективность законодательства в экономической сфере: Науч.-практ. исследование / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. М., 2010.