Мудрый Юрист

Конституционно-муниципальная ответственность: миф или реальность?

Солдатов Сергей Александрович, аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.

В статье дается краткая характеристика зарождения и современного состояния учения о конституционно-правовой ответственности в российской правовой системе. Представлены существующие подходы ученых-государствоведов к определению видовой принадлежности муниципально-правовой ответственности.

Ключевые слова: конституционно-правовая ответственность, глава муниципального образования, ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, население муниципального образования, государство, муниципально-правовая ответственность, конституционно-муниципальная ответственность.

In article is given short feature of the generation and modern condition of the teaching about constitutional-legal responsibility in the Russian legal system. The existing approaches scientist-specialists in legal law will presented to determination aspectual accessories municipal-legal responsibility.

Key words: constitutional-legal responsiblity, the chapter of the municipal formation, responsiblity organ and executives of the local home rule, the population of the municipal formation, the state, municipal-legal responsiblity, constitutional-municipal responsiblity.

Ответственность любого уровня органов власти за принимаемые решения является важным фактором дальнейшего поступательного развития российского государства. В условиях предстоящего перераспределения полномочий между федеральными, региональными и муниципальными органами власти, усиления охраны законных интересов населения в муниципальных образованиях должны вырабатываться, соответственно, новые подходы к решению проблем юридической ответственности за неисполнение переданных полномочий. Конституционно-правовую ответственность в отечественной правовой науке, по сравнению с другими традиционными видами юридической ответственности (уголовной, административной, гражданско-правовой, дисциплинарной), стали выделять относительно недавно.

Обращаясь к истории становления конституционно-правовой ответственности, следует отметить, что появление первых научных публикаций о государственно-правовой ответственности, о санкциях в советском государственном праве можно отнести к 70 - 80-м гг. прошлого столетия [1]. Как справедливо замечает профессор Р.М. Дзидзоев, в советское время конституционно-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности, за редким исключением, не выделялась. Объясняет он это тем, что советская правовая действительность мало располагала к научному осмыслению подобной ответственности. Советские конституции, как и конституционное законодательство в целом, были насквозь декларативны, высшим законом в коммунистическом режиме фактически выступала не конституция, а программа Коммунистической партии. Конституционные отношения ввиду этого носили мнимый, ирреальный характер. Конституционное право (или, как его тогда называли, государственное право) не было, строго говоря, правом. Следовательно, и о конституционно-правовой ответственности не могло идти речи, хотя отдельные санкции, относимые к этому виду ответственности, все же встречались, но существовали они больше на бумаге [2]. Становление современной российской государственности, принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. закономерно вызвали научный и практический интерес к проблемам конституционно-правовой ответственности. На рубеже столетия появляются специальные монографические исследования, многочисленные научные публикации ученых-государствоведов, так или иначе связанные с конституционно-правовой ответственностью [3]. Конституционно-правовая ответственность становится предметом исследования нескольких диссертационных работ [4]. Во многих высших учебных заведениях, готовящих студентов по специальности "юриспруденция", в учебный процесс вводится специальный курс "Конституционно-правовая ответственность". Венцом теоретических изысканий по обоснованию и разработке специального курса по конституционно-правовой ответственности можно назвать издание в 2011 г. профессором Р.М. Дзидзоевым учебника по конституционно-правовой ответственности. Издание было одобрено Учебно-методическим объединением по юридическому образованию вузов Российской Федерации и допущено в качестве учебника для студентов высших учебных заведений, обучающихся по направлению подготовки и специальности "Юриспруденция" [5]. В учебнике концептуально излагаются вопросы конституционно-правовой ответственности как разновидности юридической ответственности, в том числе ее понятие, особенности, конституционно-правовые санкции и их виды. Автор учебника раскрывает особенности конституционно-правовой ответственности государственных органов, должностных, физических и юридических лиц, а также показывает специфику указанной ответственности в сферах избирательного права и федеративных отношений. Несмотря на достаточно хорошую проработанность теории конституционно-правовой ответственности, до настоящего времени в науке конституционного права все еще остается неоднозначное восприятие этого вида юридической ответственности, сохраняются и различия в подходах к ее трактовке.

Примерно по аналогичному "сценарию" в науке муниципального права сегодня развивается учение о муниципально-правовой ответственности. В юридической литературе в настоящее время сформировалось несколько подходов к проблеме существования муниципально-правовой ответственности - ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. В зависимости от разброса мнений ученых по отношению к этой проблеме можно выделить следующие подходы. Согласно первому из них, в основном это представители науки конституционного права (Т.Д. Зражевская, С.Д. Князев, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, М.М. Мокеев, С.С. Мялковский и др.), ученые не видят специфики ответственности субъектов местного самоуправления в муниципальном праве и поэтому все меры юридической ответственности, применяемые к органам и должностным лицам местного самоуправления, "распределяют" между другими, утвердившимися в теории права видами юридической ответственности: конституционной, уголовной, гражданско-правовой, административной, дисциплинарной; наличие отраслевой муниципально-правовой ответственности ими не признается [6]. Второй подход к проблеме муниципально-правовой ответственности объединяет группу ученых (М.С. Долгополова, Е.В. Измайлова, С.Г. Соловьев, Е.С. Шугрина и др.), которые с учетом специфики оснований, процедуры применения, круга заинтересованных субъектов, источников регулирования (куда входят и уставы муниципальных образований), а также иных условий применения принудительных мер воздействия к органам и должностным лицам местного самоуправления убедительно обосновывают самостоятельность муниципально-правовой ответственности. Однако понимание ими муниципально-правовой ответственности ограничивается только ответственностью перед населением. Остальные меры ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления они распределяют между видами ответственности, регулируемыми другими отраслями права [7]. Третий подход объединяет взгляды другой группы ученых (И.А. Алексеев, В.С. Кашо, И.Ю. Лупенко, Н.В. Постовой и др.). Сторонники этого подхода пытаются определить вид и сформулировать обобщенное понятие, которое включало бы в себя все виды юридической ответственности, регулируемые муниципальным правом. Одним из первых авторов этого подхода является Н.В. Постовой [8]. Позднее попытка обоснования не только самостоятельности муниципально-правовой ответственности, но и ее комплексности была предпринята и И.А. Алексеевым [9]. На наш взгляд, именно третий подход является наиболее перспективным, он отвечает потребностям развития как местного самоуправления, так и отрасли муниципального права в целом.

Как показали исследования правовых норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением муниципального образования (ст. 71 Федерального закона N 131-ФЗ), ее нет в уставах муниципальных образований. Это было установлено в результате исследования более полусотни уставов всех видов муниципальных образований Краснодарского края. С учетом мнения большинства ученых-государствоведов можно констатировать, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - это и есть муниципально-правовая ответственность. В чистом виде она представлена всего лишь одной ст. 71 Федерального закона N 131-ФЗ, названной "Ответственность органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением". Между тем Федеральным законом от 7 мая 2009 г. N 90-ФЗ в Федеральный закон о местном самоуправлении был введен абсолютно новый институт ответственности в системе публичной власти - удаление в отставку главы муниципального образования (ст. 74.1). В соответствии с указанной статьей представительный орган муниципального образования вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). В п. 2 указанной статьи основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку названы: "неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных Федеральным законом N 131-ФЗ, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации".

Из содержания статьи 74.1 видно, что удаление главы муниципального образования в отставку может произойти как по инициативе представительного органа местного самоуправления, так и по инициативе высшего должностного лица субъекта федерации. В научных изданиях по муниципальному праву России отмечается, что разграничить конституционно-правовую и муниципально-правовую ответственность можно по такому критерию, как инстанция ответственности, т.е. сторона правоотношения, контролирующая, оценивающая поведение другой стороны и применяющая меры воздействия, включая принуждение. По этому критерию ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед государством и его органами относится к конституционно-правовой, а ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением - к муниципально-правовой. Учитывая то, что в реальной жизни глава муниципального образования может одновременно не исполнять собственные полномочия более трех месяцев и также не исполнять обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, тогда в его действиях усматривается смешение (идеальная совокупность) двух видов ответственности, а именно муниципально-правовой и конституционно-правовой. Для наглядности можно привести пример, который более года обсуждался в средствах массовой информации. В одном из муниципальных районов Нижегородской области глава муниципального образования после прямых выборов населением района в течение девяти месяцев не приступал к своим обязанностям по состоянию здоровья, постоянно находясь на оздоровлении в санаториях Кавказских минеральных вод. Возвращаясь к тезису о смешении конституционно-правовой и муниципально-правовой ответственности при решении вопроса об удалении главы муниципального образования в отставку, автор считает возможным и целесообразным впервые ввести в научный оборот понятие "конституционно-муниципальная ответственность", которая по своей сущности является межотраслевым видом публичной ответственности двух самостоятельных отраслей права. Условием (основанием) для ее наступления должно быть неисполнение главой муниципального образования обязанностей по решению вопросов местного значение в течение трех и более месяцев и одновременно неисполнение им же обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации.

Литература

  1. Авакьян С.А. Санкции в советском государственном праве // Советское государство и право. 1973. N 11; Еременко Ю.П., Рудинский Ф.М. Проблемы ответственности в советском государственном праве // Труды Высшей следственной школы МВД СССР. Волгоград, 1974; Авакьян С.А. Государственно-правовая ответственность // Сов. государство и право. 1975. N 10; Зражевская Т.Д. Ответственность по советскому государственному праву. Воронеж, 1980; Боброва Н.А., Зражевская Т.Д. Ответственность в системе гарантий конституционных норм (государственно-правовые аспекты). Воронеж, 1985; и др.
  2. Дзидзоев Р.М. Конституционно-правовая ответственность: Учебное пособие. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2004. С. 6.
  3. Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: вопросы теории и правового регулирования. М., 2000; Колосова Н.М. Конституционная ответственность - самостоятельный вид юридической ответственности // Государство и право. 1997. N 2; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации. М., 2000; Конституционно-правовая ответственность: проблемы России, опыт зарубежных стран / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 2001; Лучин В.О. Конституционные деликты // Государство и право. 2001. N 1; Овсепян Ж.И. Критерии конституционной ответственности // Северо-Кавказский юридический вестник. 2001. N 4; и др.
  4. Завьялов Д.Ю. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград. 2002. 23 с.; Казанцева О.Г. Конституционно-правовая ответственность в современной федеративной России: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. 25 с.
  5. Дзидзоев Р.М. Конституционно-правовая ответственность: Учебник. Краснодар: Кубанский гос. ун-т, 2011. 95 с.
  6. Зражевская Т.Д. Реализация конституционного законодательства. Проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Саратов, 2000. С. 39; Князев С.Д. Конституционная ответственность в муниципальном праве: вопросы теории и практики // Журнал российского права. 2005. N 6. С. 81 - 88; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. М., 2000; Мокеев М.М. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2003. С. 77; Мялковский С.С. Юридическая ответственность и местное самоуправление в Российской Федерации: теоретические и правовые аспекты: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2004. С. 6 - 7.
  7. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности. Ростов н/Д: Изд-во СКНЦ ВШ, 2006. 152 с.; Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления. Ставрополь: Изд-во СГУ, 2006. 219 с.; Долгополова М.С. Муниципально-правовая ответственность: проблемы правового регулирования и реализации: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 34; Измайлова Е.В. Юридические механизмы института ответственности в системе местного самоуправления: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2003. С. 118; Соловьев С.Г. Муниципально-правовая ответственность местного представительного органа: содержание и актуальные проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2004. N 2. С. 5 - 8; Шугрина Е.С. Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления // Российский юридический журнал. 2001. N 1. С. 109 - 111; и др.
  8. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М., 1998. С. 322.
  9. Алексеев И.А. Содержание и виды муниципально-правовой ответственности // Журнал российского права. 2006. N 9. С. 62.