Мудрый Юрист

Взаимодействие органов местного самоуправления муниципальных районов и сельских поселений по вопросам передачи части своих полномочий

Пропищин Аркадий Игоревич, аспирант кафедры конституционного и муниципального права Краснодарского университета МВД России.

В соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Ключевые слова: городское поселение, местное самоуправление, сельское поселение, муниципальное образование, территориальная организация местного самоуправления.

In accordance with FL "About the general principle of the organizations of the local home rule in the Russian Federation" organs of the local home rule of the municipal region has the right conclude an agreement with organ of the local home rule of the separate settlings, being included in municipal region, about issue him realization of a part their own authority to account subvention, provided to from budget of the municipal region in budgets corresponding to settlings.

Key words: town settling, local home rule, rural settling, municipal formation, territorial organization of the local home rule.

Предусмотренная Конституцией России самостоятельность местного самоуправления (ст. ст. 12, 130) предполагает возможность соответствующего межмуниципального сотрудничества, что находит закрепление прежде всего в гл. 9 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Помимо этого, на практике муниципальные образования взаимодействуют с помощью некоторых других организационно-правовых механизмов. Например, согласно ч. 4 ст. 8 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения. Договоры (соглашения) между муниципальными образованиями о сотрудничестве могут заключаться как представительными, так и исполнительными органами местного самоуправления. Подобные договоры могут заключаться между муниципальными образованиями различного вида: муниципальное образование поселений может заключать публично-правовые договоры (соглашения) с муниципальным образованием района или административного округа; муниципальное образование административного округа - с муниципальным образованием муниципального района и т.д. Предметом подобных соглашений (договоров) может быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения [1]. В этой связи А.А. Петроградская разделяет взаимодействие муниципалитетов в широком и узком смыслах [2]. Рассмотрим некоторые аспекты взаимодействия в узком смысле, и прежде всего по вопросам передачи полномочий органов местного самоуправления муниципальных районов и входящих в его состав сельских поселений, учитывая, что именно сельские поселения составляют абсолютное большинство муниципальных районов.

В этом контексте следует заметить, что в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматриваются межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий между органами местного самоуправления муниципального района и органами местного самоуправления входящих в данный район поселений (ч. 4 ст. 15). Данный аспект взаимодействия муниципалитетов, как показывает практика, является достаточно сложным, и об этом свидетельствует тот факт, что указанная норма уже претерпела ряд изменений. Так, первоначальная редакция ч. 4 ст. 15 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" выглядела следующим образом.

"Органы местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления муниципального района о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджетов этих поселений в бюджет муниципального района.

Органы местного самоуправления муниципального района вправе заключать соглашения с органами местного самоуправления отдельных поселений, входящих в состав муниципального района, о передаче им осуществления части своих полномочий за счет субвенций, предоставляемых из бюджета муниципального района в бюджеты соответствующих поселений.

Указанные соглашения должны заключаться на определенный срок, содержать положения, устанавливающие основания и порядок прекращения их действия, в том числе досрочного, порядок определения ежегодного объема субвенций, необходимых для осуществления передаваемых полномочий, а также предусматривать финансовые санкции за неисполнение соглашений".

Затем в 2008 г. ч. 4 ст. 15 была расширена путем добавления следующего абзаца: "Для осуществления переданных в соответствии с указанными соглашениями полномочий органы местного самоуправления имеют право дополнительно использовать собственные материальные ресурсы и финансовые средства в случаях и порядке, предусмотренных решением представительного органа муниципального образования" [3]. Спустя еще один год все три первые абзаца ч. 4 ст. 15 претерпели изменения [4], связанные с заменой категории "субвенции" на категорию "межбюджетные трансферты", и с добавлением ссылки на Бюджетный кодекс РФ, то есть была более четко прописана бюджетная составляющая института передачи полномочий. Передача полномочий допускается на взаимной основе, в любом направлении - как от поселения району, так и от района поселению. Отдельно говорится о возможности передачи на уровень муниципальных районов полномочий органов местного самоуправления поселений по регулированию тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса (за исключением тарифов на товары и услуги организаций коммунального комплекса - производителей товаров и услуг в сфере электро- и (или) теплоснабжения), тарифов на подключение к системе коммунальной инфраструктуры, тарифов организаций коммунального комплекса на подключение, надбавок к тарифам на товары и услуги организаций коммунального комплекса, надбавок к ценам, тарифам для потребителей (п. 4.1 ч. 1 ст. 17 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; полномочий местной администрации поселения по формированию, исполнению и (или) контролю за исполнением бюджета поселения (ч. 3 ст. 52). В ст. 173 Бюджетного кодекса РФ дополнительно предусмотрено, что прогноз социально-экономического развития поселения может разрабатываться местной администрацией муниципального района в соответствии с соглашением между местной администрацией поселения и местной администрацией муниципального района.

В качестве примера такого соглашения можно привести соглашения о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения, которые заключены в ряде регионов России. Так, глава администрации Мценского района Орловской области и главы администраций сельских поселений подписали соглашения о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения и соглашения о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации досуга и обеспечения населения услугами культуры в целях исполнения полномочий сельских поселений и полномочий муниципального района [5]. Согласно графику и по просьбам глав сельских поселений осуществлялось концертное обслуживание населения агиткультбригадой МУ "МРДК". По графику проходили межпоселенческие обменные концерты и тематические программы. По инициативе администрации района проводятся "Праздники деревень". Весь истекший период районный отдел культуры контролировал и направлял деятельность муниципальных учреждений района по исполнению соглашений о межмуниципальном сотрудничестве, со своей стороны оказывал практическую и консультативную помощь директорам сельских культурных центров, главам сельских поселений по вопросам организации деятельности учреждений культуры.

В другом примере (в Кущевском районе Краснодарского края) с каждым поселением заключено соглашение о межмуниципальном сотрудничестве в вопросах организации библиотечного обслуживания населения Кущевского района [6]. Следует согласиться с тем, что договоры о сотрудничестве, заключаемые органами местного самоуправления (выборными должностными лицами местного самоуправления), являются горизонтальными и публичными [7]. При этом публичный характер договоров о сотрудничестве муниципалитетов обусловлен следующими факторами: субъектами договора являются участники публично-правовых отношений, обладающие властными полномочиями; особый предмет договора - вопросы властвования и управления (органы местного самоуправления реализуют свои властные полномочия посредством определения в договорах направлений и механизмов сотрудничества с целью решения вопросов, имеющих общий интерес); стороны договора приобретают обязательства, для обеспечения которых используются меры организационного, правового, экономического, платежно-расчетного характера, могут быть изменены режимы исполнения, установлены особые приоритеты [8]. Публичный характер договоров, заключаемых муниципалитетами, требует разработки особых правил и процедур заключения таких договоров.

Эти правила и процедуры закрепляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления о межмуниципальном сотрудничестве. Востребованной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований. Однако здесь есть вопрос, требующий прояснения. Дело в том что российское законодательство прямо не запрещает создание совместной администрации [9], но согласно ч. 4 ст. 8 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления (не случайно передача полномочий по соглашению отнесена к гл. 3 "Вопросы местного значения" Закона о местном самоуправлении и не квалифицируется как форма межмуниципального сотрудничества). Поэтому, например, такая форма координации муниципалитетов, как передача контрольной функции, в соответствии с российским законодательством невозможна.

Вместе с тем в рамках гражданско-правовых соглашений органы местного самоуправления могут создавать совместные объединения, но без образования юридического лица. Такие объединения могут осуществлять координацию, совместное согласование действий, консультирование. Так, в Мытищинском муниципальном районе Московской области была реализована схема, дающая возможность разработки универсальных методов сотрудничества между районом и поселениями, обеспечивающая их эффективное взаимодействие. Создание нового инструмента в технологии управления закреплено Соглашением о межмуниципальном сотрудничестве, определяющим создание координационно-консультативного совета [10]. Во многих регионах России сегодня предусматривается создание подобного рода координационных советов под воздействием и с участием координатора - областного органа государственной власти, например законодательного собрания или губернатора.

В целом этот аспект (взаимная передача полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их составы поселений) пока не имеет достаточного правового регулирования. В этой связи в литературе справедливо указывается, что отсутствие положений о видах и объеме передаваемых полномочий представляет особую опасность, потому что в результате неограниченных возможностей такой передачи может произойти скрытый фактический отказ от поселенческого уровня местного самоуправления при юридическом его сохранении, что противоречит самому смыслу происходящей реформы местного самоуправления. Такие договоры уже получили распространение, т.к. позволяют в переходный период формально ввести в действие оба уровня местного самоуправления (как районный, так и поселенческий), а фактически - продолжать осуществлять местное самоуправление в рамках района [11]. Например, в Иркутской области, где согласно закону области с 1 января 2006 г. в полном объеме осуществляется местное самоуправление, а в действительности произошла практически повсеместная передача значительной части полномочий поселений районным органам местного самоуправления. В Оренбургской области, несмотря на то что с 2007 г. в действие полностью введен поселенческий уровень местного самоуправления, фактический объем полномочий поселений по сравнению с 2006 г. не увеличился. Заключены соглашения между районными и поселенческими муниципальными образованиями, по которым к районной администрации перешла значительная часть поселенческих полномочий, в том числе в сфере коммунального хозяйства, строительства и содержания автомобильных дорог, предоставления услуг культуры, физической культуры и спорта, библиотечного обслуживания, формирования архивных фондов поселения, вопросов землепользования и застройки, гражданской обороны, мобилизационной подготовки, содействия развитию сельскохозяйственного производства и малого предпринимательства, работы с детьми и молодежью [12].

Нужно также иметь в виду, что отсутствие законодательного регулирования оснований расторжения межмуниципальных соглашений также влечет негативные последствия: в одних соглашениях допускается одностороннее расторжение соглашений в случае нарушения одной из сторон его условий без решения суда (непонятно, как будет устанавливаться факт такого нарушения), в других указывается, что договор прекращается досрочно в случаях, предусмотренных действующим законодательством (а случаев таких не предусмотрено, как известно). Есть и множество иных весьма оригинальных решений - например, установление такого основания досрочного одностороннего расторжения соглашения со стороны исполнителя полномочий, как невозможность исполнения переданных полномочий в связи с сокращением численности работников, в чьи обязанности входит исполнение функций по переданным полномочиям, - как будто решение о сокращении численности принимается не самим исполнителем! Для сравнения: в гражданском праве невозможность исполнения как основание прекращения обязательства признается только при условии, что она (невозможность) вызвана обстоятельством, за которое ни одна из сторон не отвечает [13]. Как видно, правовая основа института передачи полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и входящих в их составы поселений еще достаточно слабая, требует дополнительного исследования и соответствующего законодательного закрепления.

Литература

  1. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом: Материалы заседания дискуссионного клуба Института экономики города 9 июня 2009 г. // www.urbaneconomics.ru.
  2. Петроградская А.А. Перспективные формы межмуниципального сотрудничества // Право и экономика. 2010. N 11. С. 7 - 13.
  3. Федеральный закон от 25.12.2008 N 281-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2008. 29 декабря.
  4. Федеральный закон от 28.11.2009 N 283-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. 2009. 30 ноября.
  5. Отчет о выполнении плана работы отдела культуры Мценского района Орловской области за 2008 год // Официальный сайт администрации Мценского района Орловской области.
  6. Культура в Кущевском районе // Официальный сайт администрации Кущевского района Краснодарского края.
  7. Серебренникова А.С. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ на примере России и Франции: Дис. ... канд. юрид. наук. Иркутск, 2006. С. 150.
  8. Там же. С. 151.
  9. Рагозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом // Муниципальная власть. 2009. N 4. С. 76 - 85.
  10. Официальный сайт Мытищинского района Московской области.
  11. Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 1. С. 29.

12 Российская экономика в 2006 г. Раздел 2.6. Муниципальная реформа: первый год реализации // www.iip.ru/analytics.

  1. Мадьярова А.В. Указ. соч. С. 30.