Мудрый Юрист

Устав муниципального образования: проблемы структурирования, принятия и государственной регистрации

Палазян Арутюн Сергеевич, доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры теории и истории права и государства Краснодарского университета МВД России.

В статье рассматривается содержания основного муниципально-правового акт Российской Федерации.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, Российская Федерация, должностное лицо.

In article is considered contentses main municipal-legal act to Federations.

Key words: local home rule, municipal formation, Russian Federation, executive.

Устав муниципального образования является главным нормативным правовым актом муниципального образования [1]. В соответствии со ст. 44 Федерального закона 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" [2] в каждом муниципальном образовании должен быть разработан и принят устав муниципального образования. В ФЗ 2003 г. достаточно подробно определена структура устава муниципального образования как основного муниципально-правового акта. В соответствии с ч. 1 ст. 44 Закона в уставе отражаются следующие положения: наименование муниципального образования; перечень вопросов местного значения; формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения, в том числе путем образования органов территориального общественного самоуправления; структура и порядок формирования органов местного самоуправления; наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, их должностных лиц; виды, порядок принятия, официального опубликования (обнародования) и вступления в силу муниципальных правовых актов; срок полномочий представительного органа муниципального образования, депутатов, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий; виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов, в том числе основания и порядок отзыва населением выборных должностных лиц, досрочного прекращения полномочий выборных органов и выборных должностных лиц местного самоуправления; порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета, а также порядок контроля его исполнения; порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Указанные положения должны быть в обязательном порядке отражены в уставе муниципального образования. Помимо этого, уставом муниципального образования регулируются и иные вопросы организации местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как показал проведенный нами анализ уставов муниципальных образований в ряде субъектов РФ (Республика Адыгея, Краснодарский край, Ростовская область и др.), указанные законодательные положения в основном выдерживаются. И это вполне объяснимо - дело в том, что первые уставы стали разрабатывать в России после принятия еще Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г., после этого прошло более 15-ти лет, накоплен соответствующий опыт, были созданы модельные уставы муниципальных образований, и теперь со структурой уставов муниципальных образований вопросов немного. Важная норма ФЗ 2003 г. - правило, согласно которому изменения и дополнения, внесенные в устав муниципального образования и изменяющие структуру органов местного самоуправления, полномочия органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления вступают в силу после истечения срока полномочий представительного органа муниципального образования, принявшего муниципальный правовой акт о внесении в устав указанных изменений и дополнений (ч. 8 ст. 44). Эта норма позволяет обеспечить стабильность функционирования местной власти и не допустить чрезмерно частого, а зачастую и необдуманного реформирования структуры органов местного самоуправления.

Из природы местного самоуправления следует, что муниципальное образование разрабатывает устав самостоятельно. Согласно ч. 3 ст. 44 ФЗ 2003 г. устав муниципального образования принимается соответствующим представительным органом. Однако для привлечения населения к принятию столь важного документа должны в обязательном порядке проводиться публичные слушания по проекту устава и внесению изменений в него. Возможно также предварительное вынесение некоторых основных положений устава на местный референдум. После принятия решения по этим вопросам остальные положения и устав в целом принимаются представительным органом. Представительный орган муниципального образования принимает устав тайным голосованием.

За принятие устава или внесение изменений и дополнений в него должно проголосовать не менее 2/3 установленного числа депутатов. В поселениях с численностью избирателей менее 100 человек принятие устава должно осуществляться населением непосредственно на сходе граждан. Устав муниципального образования, внесенные в него изменения и дополнения подлежат официальному опубликованию (обнародованию) после их государственной регистрации в органах юстиции. Вместе с тем имеется ряд дискуссионных вопросов, касающихся разработки и принятия уставов муниципальных образований. Как показывает практика, публичные слушания по проектам уставов (изменений в устав) проходят с крайне низкой явкой жителей. Как правило, на слушания приходят заинтересованные лица (местные депутаты, ученые, специалисты местной администрации) и дискуссий чаще всего не бывает.

Как показывает наш анализ, не проводится обсуждение поправок в уставы и в средствах массовой информации. Последнее мы расцениваем как упущение органов местного самоуправления, поскольку ТВ и газеты остаются самыми доступными источниками информации. Кроме того, мы полагаем принципиально неправильным лишение населения права принимать устав муниципального образования на местном референдуме, а именно такую норму содержит ФЗ 2003 г. в ч. 3 ст. 44. На наш взгляд, муниципальное образование само должно определяться, нужно или нет выносить на референдум вопросы устава муниципального образования.

Далее, важным представляется вопрос о государственной регистрации устава муниципального образования (ч. 6 ст. 44 ФЗ 2003 г.). Согласно Положению об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации его территориальные органы осуществляют в установленном порядке государственную регистрацию уставов муниципальных образований, расположенных на территории субъекта (субъектов) Российской Федерации, и муниципальных правовых актов о внесении изменений в эти уставы (п. 20 ст. 6 Положения) [3]. Следует заметить, что данная норма появилась сравнительно недавно - в новом Положении об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации, которое было утверждено в 2009 г.

В прежнем Положении (2006 г.) была иная норма, согласно которой Управление Министерства юстиции лишь "организует государственную регистрацию уставов муниципальных образований и муниципальных правовых актов о внесении изменений в устав муниципального образования". Сама государственная регистрация уставов муниципальных образований осуществляется на основании ФЗ от 21 июля 2005 г. "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" [4]. В соответствии с этим актом государственную регистрацию уставов муниципальных образований организует уполномоченный федеральный орган исполнительной власти в сфере регистрации уставов муниципальных образований в соответствии с настоящим законом. Регистрирующий орган: 1) проверяет соответствие устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации; 2) проверяет соблюдение установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования; 3) присваивает уставу муниципального образования государственный регистрационный номер; 4) выдает свидетельство о государственной регистрации устава муниципального образования; 5) включает сведения об уставе муниципального образования в государственный реестр уставов муниципальных образований субъекта Российской Федерации.

Устав муниципального образования направляется главой муниципального образования в регистрирующий орган в течение 15 дней со дня его принятия. Для государственной регистрации устава муниципального образования представляются в двух экземплярах, а также на магнитном носителе: 1) устав муниципального образования; 2) решение представительного органа муниципального образования либо решение схода граждан о принятии устава муниципального образования, а также протокол заседания представительного органа муниципального образования либо протокол схода граждан, на которых был принят устав муниципального образования; 3) сведения об источниках и о датах официального опубликования (обнародования) проекта устава муниципального образования и о результатах публичных слушаний по проекту устава муниципального образования. Устав муниципального образования представляется с пронумерованными и прошитыми страницами, скрепленными печатью представительного органа муниципального образования (печатью местной администрации в случае принятия устава муниципального образования на сходе граждан) [5].

Основаниями для отказа в государственной регистрации устава муниципального образования могут быть: противоречие устава Конституции Российской Федерации, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов Российской Федерации; нарушение установленного настоящим Федеральным законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

В случае если в результате проверки сделан вывод о противоречии устава муниципального образования Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) субъекта Российской Федерации, законам субъекта Российской Федерации, о нарушении установленного в соответствии с федеральным законом порядка принятия устава муниципального образования, регистрирующий орган принимает мотивированное решение об отказе в государственной регистрации. Решение об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования в пятидневный срок со дня его принятия направляется главе муниципального образования. Принятие регистрирующим органом решения об отказе в государственной регистрации устава муниципального образования не является препятствием для повторного представления устава для государственной регистрации после устранения нарушений, указанных в решении. Отказ в государственной регистрации или нарушение срока регистрации устава муниципального образования (муниципального правового акта о внесении изменений в устав муниципального образования) могут быть обжалованы гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

Следует заметить, что при кажущейся стройности процесса регистрации уставов муниципальных образований здесь имеется ряд проблем правового и организационного характера. Так, в Республике Дагестан органами государственной власти республики зарегистрированы уставы муниципальных образований, вид которых федеральным законом не предусмотрен. Несмотря на отрицательное заключение отдела законодательства субъектов Российской Федерации и регистрации уставов муниципальных образований Главного управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу, в Республике, в соответствии со ст. 39.1 Закона Республики Дагестан "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" [6], установлены границы и наделено статусом "муниципальный участок" муниципальное образование "Бежтинский участок" в составе Цунтинского района, а также статусом "сельское поселение" наделены муниципальные образования, входящие в состав "муниципального участка". Разумеется, в перерегистрации устава муниципального образования указанного "муниципального участка" отказано.

В целях предотвращения принятия уставов, содержащих положения, противоречащие законодательству, а также исключения случаев оставления уставов без рассмотрения, на основании того что к ним не приложены документы, указанные в ст. 3 ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований", или представленные документы не соответствуют требованиям, предъявляемым названной статьей, представляется необходимым оказывать методическую и консультативную помощь органам местного самоуправления еще на стадии разработки проектов уставов. С этой целью в планах управлений МЮ в субъектах РФ целесообразно заранее предусматривать проведение совместных с органами государственной власти субъектов РФ семинаров-совещаний с органами местного самоуправления. Помимо этого, целесообразно проводить предварительно экспертизу типовых (модельных) уставов муниципальных образований, рекомендованных органами государственной власти субъектов РФ муниципальным образованиям с целью проверки их на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству. В этом случае, если будут выявлены недостатки в типовых (модельных) уставах муниципальных образований, то последующая работа по проверке уставов конкретных муниципальных образований значительно упрощается.

Литература

  1. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. С. 116.
  2. Далее - ФЗ 2003 г.
  3. Приказ Минюста РФ от 25.05.2009 N 147 "Об утверждении Положения об Управлении Министерства юстиции Российской Федерации по субъекту (субъектам) Российской Федерации и перечня управлений Министерства юстиции Российской Федерации по субъектам Российской Федерации" (ред. от 19.09.2011) // СПС "КонсультантПлюс". 2011.
  4. Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" (ред. от 18.10.2007) // СПС "КонсультантПлюс".
  5. Подсумкова А.А., Чанов С.Е. Комментарий к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (постатейный) (4-е изд., переработанное). М.: Ось-89, 2008. С. 74 - 75.
  6. Закон Республики Дагестан от 13.01.2005 N 6 "О статусе и границах муниципальных образований Республики Дагестан" // Официальный сайт Государственного совета Республики Дагестан. 2008. Апрель.