Мудрый Юрист

Институт отзыва депутатов и главы муниципального образования как форма реализации муниципально-правовой ответственности

Фролов Николай Львович, аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета МВД России.

Статья посвящена институту отзыва депутата и главы муниципального образования. Муниципальное законодательство содержит достаточно четкую норму, касающуюся муниципально-правовой ответственности местных депутатов и глав муниципальных образований, а именно об их отзыве.

Ключевые слова: глава муниципального образования, местное самоуправление, органы местного самоуправления, депутат муниципального образования, ответственность.

The article is dedicated to institute of the review of the deputy and chapters of the municipal formation. Municipal legislation contains it is enough clear rate, concerning municipal-legal responsiblity local deputy and chapters of the municipal formation, as follows their review.

Key words: chapter of the municipal formation, local home rule, organs of the local home rule, deputy of the municipal formation, responsibility.

В юридической литературе нет однозначной позиции по вопросу о том, что считать видами юридической ответственности, и классификация видов юридической ответственности производится по самым различным основаниям: по органам, реализующим ответственность, по характеру санкций, по функциям и т.д. [1]. Так, соответственно видам правонарушений можно выделить следующие виды юридической ответственности: дисциплинарная, материальная ответственность рабочих и служащих - работников, административная, гражданско-правовая, уголовная. В научной литературе по муниципальному праву также зачастую не проводится должного разграничения между терминами "виды ответственности" и "формы ответственности", что приводит к неопределенности их содержания и взаимозаменяемому их использованию.

Нет четкости и в законодательстве. Так, в соответствии со ст. 70 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед следующими субъектами: перед населением, перед физическими и юридическими лицами, перед государством. В соответствии с приведенным кругом субъектов можно классифицировать конкретные виды ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, объединив эти виды в указанные группы, что и делается рядом авторов [2]. Вместе с тем муниципальное законодательство содержит достаточно четкую норму, касающуюся муниципально-правовой ответственности местных депутатов и глав муниципальных образований (равно как и иных избираемых на местном уровне лиц, однако мы будем вести речь только о депутатах и главах муниципальных образований, учитывая, что на практике избираются только они), а именно речь идет об их отзыве. Рассмотрим этот институт подробнее. Прежде всего заметим, что согласно ст. 71 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" основания наступления ответственности депутатов и глав муниципальных образований перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Следует согласиться с тем, что ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований реализуется, во-первых, как позитивная ответственность, т.е. ответственная деятельность по решению вопросов местного значения; во-вторых, как негативная ответственность - ответственность перед населением в результате утраты доверия, а также перед государством - в случае нарушения действующего законодательства, перед физическими и юридическими лицами - в порядке, предусмотренном действующим законодательством. Порядок привлечения к ответственности регулируется нормами разных правовых отраслей [3].

Согласно указанной норме (ч. 2 ст. 71 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") население муниципального образования вправе отозвать депутатов и глав муниципальных образований. Более подробно эта процедура прописывается в ст. 24 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и уставах муниципальных образований. Так, согласно ст. 18 Устава Краснодара основаниями для отзыва депутата городской Думы Краснодара (как и главы муниципального образования) могут служить только их конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке и связанные с неисполнением полномочий депутата.

Под неисполнением полномочий депутата понимается систематическое без уважительных причин непосещение заседаний городской Думы Краснодара, неучастие в работе комитетов (временных комиссий) городской Думы Краснодара, уклонение, отказ от выполнения поручений городской Думы Краснодара. Право отзыва не может быть использовано в течение шести месяцев со дня избрания депутата городской Думы Краснодара. Основанием для отзыва не могут служить политические взгляды (политическая деятельность, позиция при голосовании) депутата городской Думы Краснодара. Далее в Уставе подробно описывается процедура проведения голосования по отзыву депутата. Голосование по отзыву депутата городской Думы Краснодара проводится в порядке, установленном федеральным законодательством и законодательством Краснодарского края. Депутат считается отозванными, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании город Краснодар (соответствующем избирательном округе), но не меньшее число граждан, чем то, которым отзываемое лицо было избрано.

Такие же нормы содержатся в Уставе Муниципального образования Динской район Краснодарского края (ст. 13) и других муниципальных образованиях. Следует заметить, что отзыв депутатов и глав муниципальных образований в практике встречается крайне редко - ввиду прежде всего достаточно сложной процедуры [4]. По данным Центризбиркома, после принятия Закона о местном самоуправлении 1995 г. в отношении депутатов представительных органов местного самоуправления отзыв инициировался в четырех субъектах Российской Федерации (23 инициативы). Голосование состоялось в восьми случаях, были отозваны два депутата [5]. В последние годы ситуация по сути не изменилась.

В этой связи мы не поддерживаем точку зрения, согласно которой следует облегчить данную процедуру. Кроме того, мы считаем, что неучастие в работе комитетов (временных комиссий) городской Думы Краснодара, уклонение, отказ от выполнения поручений председателя городской Думы Краснодара не должны служить основанием для инициирования отзыва депутата - депутат не является подчиненным какого-либо лица или лиц, чтобы ему кто-либо мог давать обязательные для исполнения поручения. Комитет (комиссия) является лишь структурным подразделением представительного органа, и неучастие в нем не должно влечь за собой столь серьезных последствий (далее мы еще вернемся к этому вопросу).

Следует далее заметить, что институт отзыва несколько лет (после принятия ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 1995 г.) регулировался законами субъектов федерации (например, Закон Республики Дагестан от 11 февраля 1997 г. "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления в Республике Дагестан", Закон Волгоградской области от 10 апреля 2000 г. "Об отзыве депутата, выборного должностного лица органов местного самоуправления в Волгоградской области", Закона Краснодарского края от 6 июля 1999 г. "О порядке отзыва депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований в Краснодарском крае" и др.).

Однако после принятия Постановления Конституционного суда РФ, где затрагивался данный вопрос (Постановление Конституционного Суда РФ от 07.06.2000 N 10-П по делу о проверке конституционности отдельных положений конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов российской федерации" - "Вестник Конституционного Суда РФ". 2000. N 5), многие законы субъектов были приостановлены ввиду расхождения с этим Постановлением. При этом речь шла прежде всего о размытости и произвольности критериев неисполнения депутатами своих полномочий.

Несколько позже, в 2002 г. Конституционный суд признал не соответствующими Конституции ряд статей Законов Красноярского края "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления" и Корякского автономного округа "О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в Корякском автономном округе", поскольку они допускают, что отзыв выборного должностного лица местного самоуправления может быть осуществлен меньшим числом голосов, чем то, которым это лицо было избрано [6]. Можно еще добавить, что в законах ряда субъектов Федерации порядок отзыва был необоснованно упрощен или вовсе отсутствовал, не предусматривались гарантии депутатов на осуществление ими своих полномочий, во многих случаях инициаторы отзыва не указывали основания для возбуждения вопроса об отзыве. Нужно также иметь ввиду, что институт отзыва не закреплен в Конституции РФ. И в целом эта проблема и в правовом, и тем более в практическом смыслах остается открытой и представляет собой предмет специального исследования.

Отметим поэтому, что совершенствование правового регулирования отзыва депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления требует принятия федеральным законодателем мер для сбалансированного решения следующих задач: 1) защиты выявленного в ходе выборов волеизъявления избирателей и обеспечения охраны его результатов; 2) обеспечения и защиты прав участников соответствующих общественных отношений (жителей муниципального образования, избирателей, выборных лиц местного самоуправления); 3) защиты таких конституционно-правовых ценностей, как стабильность и непрерывность функционирования публичной власти, осуществляемой в том числе выборными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Соответственно, следует законодательно закрепить правовую конструкцию основания ответственности депутатов представительных органов муниципальных образований, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением, предусматривающую в качестве такового "утрату доверия" населения, а также расширить пределы правового регулирования соответствующих общественных отношений - процедуру отзыва следует дополнить стадией исполнения решения, принятого в результате голосования по отзыву выборного лица местного самоуправления [7]. Сравнительно недавно (7 мая 2009 г.) в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" была введена ст. 74.1 ("Удаление главы муниципального образования в отставку"). Здесь указывается, в частности, что представительный орган муниципального образования в соответствии с Законом вправе удалить главу муниципального образования в отставку по инициативе депутатов представительного органа муниципального образования или по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Основаниями для удаления главы муниципального образования в отставку являются: 1) решения, действия (бездействие) главы муниципального образования, повлекшие (повлекшее) наступление последствий, предусмотренных п. п. 2 и 3 ч. 1 ст. 75 "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 2) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий, предусмотренных настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, уставом муниципального образования, и (или) обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; 3) неудовлетворительная оценка деятельности главы муниципального образования представительным органом муниципального образования по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования, данная два раза подряд. Инициатива депутатов представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку, выдвинутая не менее чем одной третью от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования, оформляется в виде обращения, которое вносится в представительный орган муниципального образования. Указанное обращение вносится вместе с проектом решения представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы глава муниципального образования и высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) уведомляются не позднее дня, следующего за днем внесения указанного обращения в представительный орган муниципального образования. Решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования.

Данный институт, как видно, конкурирует с институтом отзыва главы муниципального образования. На наш взгляд, данная статья (ст. 74.1 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") введена без достаточных на то оснований. Ведь и депутаты, и глава муниципального образования имеют единую базу поддержки населением, а ответственность получается существенно разной. Мысль законодателя понятна - дать рычаг оперативного решения кадрового вопроса при неисполнении главой муниципального образования своих обязанностей. Однако такой подход вряд ли продуктивен, поскольку он девальвирует волю населения, избравшего главу муниципального образования. На наш взгляд, следует не облегчать основания ответственности главы муниципального образования, а установить более жесткие требования к кандидату в главы муниципального образования и обеспечить при этом честные состязательные выборы.

Литература

  1. Теория государства и права / Под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 2003. С. 446 - 447.
  2. Елисеев К.Ю. Виды ответственности органов местного самоуправления за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды // Российский судья. 2004. N 12. С. 41.
  3. Алексеев И.А. Муниципально-правовая ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления (на примере субъектов Российской Федерации, входящих в состав южного федерального округа) // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. N 1. С. 24.
  4. Руденко В.Н. Институты "отзыва" и "роспуска" в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. 2002. N 4. С. 16.
  5. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 1 декабря 1998 года N 156/1075-II.
  6. Беркут Е. Конституционный отзыв // Новая политика. 2007. 13 марта.
  7. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления. М., 2007. С. 104.