Мудрый Юрист

Центральные органы публичной администрации федеративной республики Германии

Ялбулганов Александр Алидиевич, доктор юридических наук, профессор, ведущий научный сотрудник Института публично-правовых исследований, профессор Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

Силайчев Михаил Владимирович, кандидат юридических наук.

В статье анализируются основные институты публичной администрации Федеративной Республики Германии - правительство, его аппарат, канцлер, ведомство федерального канцлера, министерства и ведомства. Исследуется порядок формирования институтов публичной администрации, их полномочия и основные формы деятельности.

Ключевые слова: Федеративная Республика Германии, публичная администрация, правительство, аппарат правительства, канцлер, ведомство федерального канцлера, министерства и ведомства.

The central bodies of public administration of the Federal Republic of Germany

A.A. Yalbulganov, M.V. Silaychev

This article analyzes the fundamental institutions of public administration of the Federal Republic of Germany - the government, its staff, Chancellor, Federal Chancellery, ministries and departments. Authors study the procedure of formation of public administration institutions, their powers and basic forms of activity.

Key words: Federal Republic of Germany, public administration, government, government staff, The Chancellor of Germany, Federal Chancellery, ministries and departments.

Правительство ФРГ

Правительство ФРГ (далее - правительство Bundesregierung, кабинет Kabinett) занимает ключевую позицию в механизме государственной власти ФРГ. По Основному Закону ФРГ 1949 года (далее - Основной Закон) правительство - высший орган исполнительной власти, основной функцией которого является политическое руководство государством.

В немецкой правовой доктрине понятие правительства многозначно. С одной стороны, это орган государственной власти, возглавляющий исполнительную власть (формальное, институциональное понятие). С другой стороны, это часть государственных функций исполнительной власти, которая охватывает решение основополагающих вопросов государственной жизни (материальное, функциональное понятие). При этом исполнительная власть трактуется как управленческая и административная деятельность.

В этой связи важно различать правительство и администрацию. Такое различие проводится в зависимости от того, идет ли речь о политическом руководстве, определяющем направление развития, обеспечивающем целостность государства, или об управленческой деятельности, подчиненной не только законам, но и решениям правительства.

Политическая компонента исполнительной власти (правительство) регулируется преимущественно нормами государственного (конституционного) права. Правовой статус правительства непосредственно зависит от формы правления ФРГ - парламентской демократии.

Предметом административно-правового регулирования становится деятельность аппарата правительства - Ведомства федерального канцлера (ВФК).

Правовую основу организации и деятельности правительства образует, прежде всего Основной Закон ФРГ, в котором содержится ряд положений, касающихся формирования правительства, статуса членов правительства, отдельных полномочий правительства, федерального канцлера и федеральных министров, парламентской ответственности правительства.

Другой важный правовой акт, регулирующий деятельность Правительства ФРГ, - Регламент правительства от 11 мая 1951 года (далее - Регламент). Согласно ст. 65 Основного Закона федеральный канцлер ведет дела правительства согласно Регламенту, принятому федеральным правительством и одобренному федеральным президентом. В немецкой правовой доктрине до сих пор отсутствует единство взглядов относительно правовой природы Регламента. В этой связи особое значение имеет позиция по этому вопросу Федерального административного суда, который в одном из решений высказался в пользу обязательности положений Регламента для членов правительства, поскольку речь идет о прямо предусмотренном Основным Законом нормативном регулировании.

Большое значение имеют федеральные законы, закрепляющие отдельные полномочия правительства, а также правовой статус отдельных членов кабинета (например, Закон ФРГ от 27 июля 1971 года о правовом статусе членов федерального правительства, действующий с изменениями и дополнениями).

В федеральных законах могут устанавливаться полномочия правительства в целом, канцлера, отдельных федеральных министров, а также полномочия ряда "вспомогательных" правительственных органов (например, в соответствии с Законом ФРГ о принципах бюджетного права федерации и земель образуется Совет по финансовому планированию; согласно предписаниям Закона ФРГ о содействии стабильности и росту экономики формируется Конъюнктурный совет и т.д.).

Порядок формирования и состав правительства. В процессе формирования правительства выделяются два основных этапа - избрание канцлера и назначение министров.

Канцлер (Bundeskanzler) избирается без прений Бундестагом по предложению федерального президента (как правило, это руководитель партии, получившей большинство голосов на выборах в Бундестаг). Избранным считается лицо, получившее большинство голосов членов Бундестага. Президент обязан назначить данное лицо на пост канцлера. Если предложенное лицо не избрано, то Бундестаг может в течение четырнадцати дней после этих выборов избрать канцлера абсолютным большинством голосов. Если в течение указанного срока избрание не состоялось, то немедленно проводится новый тур голосования, после которого избранным считается лицо, получившее наибольшее число голосов. Кандидата, получившего большинство голосов членов Бундестага, федеральный президент должен назначить в течение семи дней после выборов, в ином случае президент вправе в течение семи дней распустить Бундестаг.

Второй этап - назначение федеральных министров (Bundesminister). Ключевыми полномочиями при формировании правительства на данном этапе наделен канцлер. Он отбирает кандидатуры на должности министров (как правило, из числа депутатов нижней палаты парламента - представителей возглавляемой им партии, а в случае коалиционного правительства - также из числа членов иных входящих в коалицию партий) и выдвигает обязательное для федерального президента предложение относительно их назначения (увольнения). Таким образом, канцлеру принадлежит право определения персонального состава правительства.

При вступлении в должность канцлер и федеральные министры приносят перед Бундестагом присягу, предусмотренную Основным Законом.

Формально Бундестаг не имеет непосредственных правовых возможностей влиять на назначение министра или освобождение его от должности. Однако поскольку правительство нуждается в поддержке парламента, решение по кандидатурам принимается в результате согласования с представителями различных политических сил.

При формировании правительства особую роль играют коалиционные переговоры и вытекающие из них коалиционные соглашения. Речь идет об обсуждении большинством представленных в Бундестаге партий вопросов об образовании правительства, его программе, персональном составе, осуществлении правительственной политики, а также о долгосрочной поддержке коалиционного правительства.

Основным Законом число министров не определяется, однако некоторые министерства в Конституции упомянуты. Это федеральные министерства иностранных дел <1>, внутренних дел, юстиции, финансов и обороны. Не запрещено назначать министров "без портфеля" или министров для выполнения особых задач, хотя на практике такие должности создаются редко.

<1> В силу исторических традиций министерство, ведающее иностранными делами, в ФРГ именуется офисом, а не министерством.

В состав правительства ФРГ (кабинет А. Меркель) входят федеральный канцлер и 14 министров: иностранных дел; обороны; финансов; юстиции; внутренних дел; по вопросам занятости и социального развития; образования и науки; сельского хозяйства и защиты прав потребителей; по делам семьи, пенсионеров, женщин и молодежи; здравоохранения; по делам защиты окружающей среды и атомной безопасности; транспорта, строительства и городского развития; экономического сотрудничества и развития; экономики и технологий, а также глава ВФК - министр по особым поручениям.

Канцлер назначает одного из федеральных министров своим заместителем (вице-канцлером). Канцлер свободен в своем выборе, но при этом вынужден считаться с мнением партнеров по коалиции. Задачи вице-канцлера не определены на законодательном уровне, но вытекают из предположения, что в случае невозможности исполнения канцлером своих обязанностей ему необходима будет замена.

Срок пребывания в должности членов правительства Основным Законом прямо не установлен. Однако из ряда конституционных норм вытекает, что этот срок обычно совпадает со сроком созыва законодательного органа. В случае досрочного роспуска Бундестага или преждевременного окончания срока пребывания в должности канцлера полномочия правительства прекращаются. С освобождением от должности канцлера прекращается также срок полномочий министров.

Статус члена правительства урегулирован в Основном Законе, а также в упомянутом Законе ФРГ о правовом статусе членов федерального правительства. Для членов правительства действует запрет на совмещение профессий и должностей. Они не могут занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую либо профессиональную деятельность или входить в состав руководства, а без согласия Бундестага - и в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли. Кроме того, они не могут одновременно быть членами правительств земель.

Члены правительства состоят в публично-правовых должностных отношениях. Они не являются государственными служащими (чиновниками) и, соответственно, не могут быть подвергнуты дисциплинарным взысканиям, а подлежат парламентской ответственности. Если члены правительства являются членами Бундестага, то они обладают депутатским индемнитетом и иммунитетом.

Полномочия правительства ФРГ. В Основном Законе полномочия правительства устанавливаются как полномочия высшего федерального органа исполнительной власти, определяющего внутреннюю и внешнюю политику федерации. Правительство как орган, возглавляющий исполнительную власть, имеет собственную компетенцию, необходимую для осуществления его задач и функций. При этом деятельность правительства не сводится к "исполнению законов" в узком смысле, а охватывает ряд важных политических и правовых механизмов реализации основных направлений и задач государственной деятельности.

В соответствии с § 15 Регламента на обсуждение и решение кабинета выносятся все вопросы общего внутреннеполитического и внешнеполитического, экономического, социального, финансового, культурного значения, в особенности все законодательные инициативы и заключения по ним, проекты постановлений правительства, регламент, разногласия между министрами, а также все вопросы, для которых это предусмотрено Основным Законом или иными законами (в частности, применение федерального принуждения, объявление состояния законодательной необходимости, издание административных предписаний общего характера и др.).

Правительству принадлежит право разрабатывать и представлять Бундестагу и Бундесрату проекты законов по некоторым вопросам государственной и общественно-политической жизни. В частности, только правительство имеет право Бюджетной инициативы (непосредственно проект закона о бюджете составляет федеральное министерство финансов). Оно дополняется важным полномочием правительства (ст. 113 Основного Закона), согласно которому законы, увеличивающие предложенные правительством бюджетные расходы, включающие новые расходы или допускающие их в Будущем, нуждаются в одобрении правительства. То же относится к законам, ведущим к уменьшению доходов. Правительство может потребовать, чтобы Бундестаг отложил принятие решений по таким законам. В этом случае правительство вправе в шестинедельный срок сообщить Бундестагу свое мнение. Правительство может в четырехнедельный срок после принятия закона Бундестагом потребовать принятия нового решения.

Правительство также обязано давать заключения по законопроектам Бундесрата при представлении их Бундестагу. Данное полномочие способствует проведению единой государственной политики и Балансу федеральных и земельных интересов.

Члены правительства имеют право принимать участие в заседаниях палат, их комитетов и комиссий. При этом они должны быть выслушаны в любое время.

Следует особо отметить такое полномочие правительства, как объявление о состоянии законодательной необходимости (ст. 81 Основного Закона) в отношении законопроекта, отклоненного Бундестагом в случае, если обращение канцлера с ходатайством о выражении ему доверия не получило одобрения большинства членов Бундестага, но Бундестаг не распущен.

Если Бундестаг после объявления состояния законодательной необходимости вновь отклонит данный законопроект или примет его в неприемлемой для правительства редакции, то закон считается принятым в случае одобрения его Бундесратом. То же относится к случаю, если законопроект не будет принят Бундестагом в течение четырех недель после его нового внесения. Данный механизм позволяет правительству даже в том случае, когда дно не имеет поддержки большинства членов Бундестага, обеспечить стабильность государственной политики.

Помимо участия в процессе законотворчества, правительство также наделено правом издания постановлений, имеющих силу закона (ст. 80 Основного Закона). Данные акты принимаются в порядке делегированного законодательства и представляют собой законы в материальном смысле (в отличие от формальных законов, принимаемых высшим законодательным органом по особой законодательной процедуре). Как правило, постановления, принимаемые в порядке делегированного законодательства, конкретизируют соответствующие законодательные предписания.

Закреплены следующие условия действительности постановлений правительства, имеющих силу закона. Во-первых, необходимо законодательное уполномочивание. Во-вторых, уполномочивание должно быть четко определено по содержанию, цели и объему. В-третьих, в постановлении правительства должно указываться его правовое основание. Наконец, постановление должно быть опубликовано в надлежащем официальном издании (например, в Федеральном вестнике законов). При нарушении перечисленных условий постановление является недействительным.

Во многих сферах государственной жизни практически значимые вопросы регулируются не законами или издаваемыми на их основе правительственными постановлениями, а административными предписаниями (административные предписания могут сопровождать законодательное регулирование, конкретизировать его).

В некоторых случаях принятие административных предписаний прямо предусмотрено Основным Законом или федеральными законами. В частности, абзац 7 ст. 108 Основного Закона закрепляет полномочия федерального правительства по изданию административных предписаний с одобрения Бундесрата, если регулирование налогов возлагается на финансовые органы земель или общин. На основании данной статьи принимаются директивы к наиболее крупным налоговым законам.

В иных случаях полномочия по изданию административных предписаний следуют из общей компетенции правительства.

Административные предписания могут издаваться в различных формах. Когда речь идет о решениях, принимаемых правительством как коллегиальным органом, дни, как правило, издаются в форме директив. В то же время не исключаются и другие формы. Например, согласно § 48 Закона от 26 сентября 2002 года о защите окружающей среды от вредного воздействия правительству предписывается издание инструкции, конкретизирующей порядок осуществления предупредительных мер и исполнения иных обязанностей по защите окружающей среды.

Правительство обеспечивает исполнение принятых законов и подзаконных актов. Данная сфера полномочий правительства непосредственно вытекает из его статуса как высшего органа исполнительной власти государства. Полномочия по адекватному проведению правительственной политики касаются прежде всего взаимодействия правительства с федеральной администрацией, правительствами и администрациями земель.

Так, правительство имеет право издавать административные предписания, касающиеся федеральной администрации, а федеральные министры наделены широкой компетенцией по руководству подведомственными министерствами.

Кроме того, ключевую роль играют так называемые организационные полномочия, которые согласно господствующему в немецкой доктрине мнению являются сферой собственной компетенции исполнительной власти. Речь идет о полномочиях правительства как высшего органа исполнительной власти по организации своей внутренней структуры (организационное деление и распределение полномочий, создание, изменение, упразднение соответствующих организационных элементов). При этом организационные полномочия распределены между правительством как коллегией (принятие регламента правительства), канцлером (определение числа министерств, установление их компетенции) и министрами (министрам принадлежат организационные полномочия в отношении руководимых ими министерств и ведомств).

Правительству принадлежит ряд полномочий по надзору за правительствами земель, которые реализуются при участии Бундесрата. В рамках исполнения федеральных законов администрациями земель или по поручению федерации правительство вправе с согласия Бундесрата издавать обязательные для земель Общие административные предписания (абзац 2 ст. 84, абзац 2 ст. 85, абзац 7 ст. 108 Основного Закона). Оно обладает ограниченными полномочиями давать указания высшим органам земель (абзац 5 ст. 84, абзац 3 ст. 85, абзац 3 ст. 108 Основного Закона) и с участием Бундесрата осуществлять федеральный надзор за исполнением землями федерального законодательства (абзацы 3, 4 ст. 84 Основного Закона).

Если эти предусмотренные полномочия оказываются недостаточными, то правительство в определенных случаях вправе применить федеральное принуждение (с согласия Бундесрата) или федеральную интервенцию. В этом случае предписания правительства подлежат отмене по требованию Бундесрата (ст. 37, абзац 2 ст. 91 Основного Закона).

Федеральное правительство наделено также некоторыми координационными полномочиями в отношении правительств земель. Так, председатели правительств земель должны неоднократно в течение года приглашаться на заседания федерального правительства для обсуждения важных политических, экономических, социальных и финансовых вопросов.

Как орган по обеспечению единой сбалансированной государственной политики правительство располагает ключевыми полномочиями в отношении бюджета государства. Помимо наделения правительства правом бюджетной инициативы, Основной Закон (абзац 2 ст. 109) обязывает правительство обеспечить рациональное исполнение бюджета. В частности, согласно ст. 111 Основного Закона при неодобрении Бундестагом бюджета до конца очередного года правительство имеет право производить расходы в новом бюджетном году в соответствии со статьями бюджета предыдущего года. При этом в случае недостаточности поступлений от налогов, из резервных фондов и других источников правительство имеет право прибегнуть к получению кредита в размере не более четверти итоговой суммы бюджета истекшего года.

Можно также назвать обширные полномочия по разработке, принятию, проведению в жизнь планов и программ в различных сферах государственной жизни. Особенно значительна роль планирования в сфере государственной экономической политики. В качестве примера можно привести среднесрочное финансовое планирование, предусмотренное Законом от 8 июня 1967 года "Об обеспечении стабильности экономики и экономического роста" (пятилетний финансовый план представляется правительством в Бундестаг и Бундесрат одновременно с проектом бюджета на соответствующий год).

Канцлер ФРГ. Место канцлера в системе исполнительной власти ФРГ предопределено сочетанием трех основных принципов организации федерального правительства - канцлерского, коллегиального и ведомственного. Правительство характеризуется, во-первых, сильной позицией канцлера, наличием у него особых полномочий; во-вторых, административной самостоятельностью членов правительства (министры самостоятельно и под свою ответственность руководят работой министерств); в-третьих, единством действий и общей политической ответственностью кабинета.

Канцлерский принцип организации правительства выражается в том, что глава правительства занимает вышестоящее положение по отношению к министрам. Он председательствует на заседаниях правительства, формирует его численный и персональный состав, определяет сферу деятельности министров. Кроме того, сильная позиция канцлера основана на его директивной компетенции: он определяет основные направления политики правительства.

Понятие "основные направления" не имеет законодательного или иного нормативного определения. В доктрине это понятие определяется как "основополагающие нормативные решения, определяющие направление развития государства", "общие указания нормативного характера, имеющие обязательную силу для федеральных министров", а также как "императивные планы, в рамках которых министры могут вести дела своих отраслей" и т.д.

Ведомственный принцип организации работы правительства и соответствующая ему схема распределения компетенции предполагают, что задача канцлера должна состоять в определении основных направлений работы министров без непосредственного вмешательства в текущие дела данной отрасли (М. Шредер, Н. Ахтенберг).

Основные направления политики могут быть выражены как в письменной, так и в устной форме (например, в виде составной части правительственного заявления, с которым канцлер выступает перед Бундестагом).

При коалиционном правительстве полномочия канцлера по определению основных направлений политики в известной мере ограничены коалиционными договоренностями (партии-участницы коалиции перед формированием правительства приходят к согласию по вопросам правительственной программы, которое закрепляется в коалиционном соглашении).

Основные направления политики адресуются в первую очередь федеральным министрам. Последние могут обратиться к канцлеру с просьбой об интерпретации содержания основных направлений политики, а также выразить сомнения в отношении этих направлений. Если канцлер не хочет учитывать возражения, то министры обязаны либо отказаться от них, либо подать в отставку. Полномочия канцлера по определению основных направлений политики позволяют ему занимать руководящие позиции в правительстве.

Особое значение приобретает порядок реализации этой важнейшей прерогативы канцлера лицом, замещающим главу правительства (в случае болезни канцлера, его командировки и т.д.). При полном замещении (например, в случае тяжелей болезни главы правительства) лицо, замещающее канцлера, выполняет все его функции, включая определение основных направлений политики. При частичном замещении канцлер сам решает, в какой мере его надо замещать. В этом случае полномочия по определению основных направлений политики, как правило, не передаются. Лицо, замещающее канцлера, не вправе изменять или корректировать ранее сформулированные основные направления.

Канцлер руководит делами правительства в соответствии с Регламентом (ст. 65 Основного Закона). Этой компетенцией он наделен как член правительства. Поэтому в случае, если канцлер лишен возможности исполнять свои обязанности, то его замещает вице-канцлер, а не глава ВФК.

Различают полномочия канцлера по руководству вне заседаний и на заседаниях правительства. Вне заседаний канцлер дает статс-секретарю ВФК необходимые указания о подготовке заседания, включая составление повестки дня; направляет законодательным органам проекты, принятые правительством; подписывает постановления правительства после их контрассигнации соответствующим министром.

На заседаниях правительства канцлер выступает в качестве председательствующего; решает вопрос о допуске на заседание правительства по конкретному пункту повестки дня министерских чиновников; руководит голосованием; по окончании обсуждения конкретного вопроса формулирует текст решения правительства; обладает полномочиями по поддержанию порядка в ходе заседания и т.д.

Основной Закон, иные законы ФРГ, а также Регламент закрепляют ряд иных полномочий канцлера: контрассигнация указов и распоряжений президента (абзац 1 ст. 58 Основного Закона) и законов (абзац 1 ст. 82 Основного Закона); председательство в комитетах кабинета (абзац 1 § 22 Регламента); назначение одного из министров в качестве своего заместителя (вице-канцлера) (абзац 1 ст. 69 Основного Закона); назначение по согласованию с соответствующим министром парламентского статс-секретаря (ст. 2 Закона о правовом статусе парламентских статс-секретарей); командование вооруженными силами с момента объявления состояния обороны (ст. 115 Основного Закона); текущее информирование президента о работе правительства (§ 5 Регламента); право досрочного созыва Бундестага (ч. 3 ст. 39 Основного Закона) и др.

Благодаря особому месту, которое канцлер занимает по отношению к федеральным министрам, а также его ключевым правам по формированию, организации и руководству работой правительства, определению основных направлений государственной политики, германская система правления стала называться "канцлерской демократией".

Порядок работы Правительства. Правительство решает стоящие перед ним вопросы на общем заседании (§ 20 Регламента).

В зависимости от того, требуют ли вопросы, выносимые на заседание правительства, устного обсуждения, повестка дня включает: первоочередные вопросы (топ-лист) и иные вопросы.

К числу первоочередных вопросов относятся проекты законов, постановлений, деклараций, отчетов правительства. Это, как правило, вопросы, по которым было достигнуто согласованное мнение на уровне министерств, то есть вопросы, не требующие предметного обсуждения на заседании правительства.

Министр вправе возражать против рассмотрения вопроса в качестве первоочередного (если имеются, например, неразрешенные противоречия и разногласия). В этом случае вопрос включается в повестку в числе иных вопросов, то есть обсуждается предметно.

К числу иных вопросов повестки относятся вопросы для устного обсуждения кабинетом. Среди них - проекты законов и иных нормативных правовых актов, персональные вопросы, по которым еще не сформировано согласованное мнение правительства и которые, соответственно, требуют устного обсуждения и консультаций.

Окончательное решение о том, какие вопросы требуют рассмотрения на заседании правительства и подлежат включению в повестку дня, принимается канцлером.

Полномочия по организации заседаний правительства принадлежат статс-секретарю ВФК, который одновременно выполняет функции статс-секретаря правительства. Он определяет дату заседания в соответствии с указанием канцлера и рассылает членам правительства приглашение на заседания с приложением повестки дня.

Обычно рассмотрение вопроса повестки дня осуществляется на основании проекта решения, подготовленного ответственным министерством (в особенности, когда необходимо не только обсуждение вопроса, но и принятие конкретного решения по нему).

Важную роль на этапе подготовки проекта играет участие земель. В итоговом проекте решения должно быть отражено, потребует ли проект закона одобрения Бундесрата. Кроме того, указывается, какое министерство земли принимало участие в подготовке, а также какие проблемы с точки зрения взаимоотношений с землями могут возникнуть в законодательном процессе. Если речь идет о сфере конкурирующего или рамочного законодательства, то проект должен содержать обоснование необходимости соответствующего федерального урегулирования.

По возможности о проекте должны быть проинформированы специалисты, профессиональные объединения, главы союзов общин.

Наконец, в проекте должны содержаться пояснения по ряду вопросов общенационального значения (в частности, влияние проекта на доходы и расходы бюджета, влияние на уровень цен (в особенности потребительских цен), влияние на окружающую среду и т.д.).

Подготовленный проект направляется в министерство юстиции на юридическую экспертизу (проверка распространяется только на формальные аспекты законности проекта и имеет целью обеспечение единства федерального законодательства).

При подготовке проекта для рассмотрения на заседании кабинета важную роль играет ВФК. Во-первых, оно обеспечивает достижение согласования проекта на межведомственном уровне (в необходимых случаях инициирует проведение дополнительных мер по согласованию), проверяет соответствие проекта общей правительственной политике, во-вторых, следит за тем, чтобы были соблюдены все необходимые процедуры перед вынесением проекта на обсуждение правительства. По требованию канцлера может быть организовано дополнительное обсуждение проекта заинтересованными министрами.

Особое значение для подготовки заседания правительства имеют обсуждения повестки статс-секретарями министерств, проводимые, как правило, за два дня до заседания под руководством главы ВФК.

Заседания правительства проводятся еженедельно, как правило, в среду. Председательствует на заседании правительства канцлер, а в его отсутствие - вице-канцлер. Если же и вице-канцлер не может вести заседание, то оно проходит под председательством министра, специально назначенного канцлером или вице-канцлером (как правило, выбирают министра с наибольшим опытом работы в правительстве или старейшего по возрасту).

Как правило, помимо министров, главы ВФК и парламентского секретаря при канцлере на заседаниях правительства присутствуют руководитель канцелярии канцлера, личный референт канцлера, начальник федерального информационного бюро, делопроизводитель.

Канцлер имеет право пригласить для участия в заседании правительства иных компетентных лиц (например, если при решении важного политического вопроса необходима поддержка Бундестага, то к участию в заседании могут быть приглашены представители и эксперты правительственных фракций; при обсуждении проекта бюджета, как правило, приглашают главу Федерального банка).

С согласия председательствующего министр вправе привлекать к участию в заседании правительства ответственное должностное лицо из своего министерства. В то же время канцлер может принять решение об участии в заседании только министров.

Решения правительства принимаются по общему согласию. В Регламенте установлено, что канцлер, руководя делами правительства, должен стремиться к его сплоченности и единству (абзац 2 § 6). Если противоречия не урегулированы до заседания правительства, то члены правительства могут принять решение на основании результатов предварительного обсуждения, зафиксированных в проекте решения.

Единство мнений особенно важно в ситуации коалиционного правительства. В этом случае консенсус достигается в первую очередь не в правительстве, а в процессе предшествующих обсуждений между партнерами по коалиции. В этом случае противоречия при голосовании на заседании правительства являются редкостью.

Если отдельные министры все же возражают против принимаемого решения, то это фиксируется в протоколе заседания. Однако принятое решение обязательно для всех членов правительства.

Когда в правительстве мнения по обсуждаемому вопросу не совпадают, для принятия решения используется принцип большинства. Правительство принимает решения простым большинством голосов. При равенстве голосов решающий голос принадлежит председательствующему - канцлеру.

Право голоса имеют члены правительства - канцлер и министры. Если министра на заседании представляет статс-секретарь, то последний участвует в обсуждении, но не имеет права голосовать по вопросам заседания.

Заседания правительства являются закрытыми. Недопустимыми считаются сообщения о выступлениях отдельных министров, соотношении голосов при голосовании, о содержании протокола заседания.

Аппарат Правительства. ВФК принадлежит к числу высших органов федеральной администрации. Его глава имеет статус министра и является членом правительства.

ВФК информирует канцлера по текущим общеполитическим вопросам. Находясь в постоянном контакте с министерствами и иными федеральными органами исполнительной власти, ВФК постоянно информирует канцлера об их работе и координирует ее, способствует достижению компромиссов внутри правительства по ряду спорных вопросов, обеспечению единства правительственной политики.

На ВФК возложена подготовка решений канцлера; оно же следит за их исполнением. При этом дно не превращается в "суперминистерство", поскольку не вправе давать министерствам обязательные к исполнению указания. ВФК выполняет также функции секретариата правительства. Соответственно статс-секретарь ВФК одновременно исполняет обязанности статс-секретаря правительства (абзац 1 § 7 Регламента). Кроме того, ВФК оказывает помощь при подготовке ответов правительства или министра на парламентские запросы и вопросы. Наконец, ВФК готовит еженедельные заседания правительства, поэтому его нередко называют "центральным пультом управления" правительственной политикой.

Структура ВФК в целом отражает структуру правительства. Так называемые зеркальные департаменты, ответственные за мониторинг работы определенного отраслевого министерства, должны быть постоянно в курсе дел данного министерства. Таким образом, дни выполняют связующую функцию между министерством, с одной стороны, и канцлером - с другой. Департаменты готовят и представляют информацию о ходе дел в министерстве, способствуют доведению до министерства решений канцлера и разъяснению их.

Канцлер и министры могут назначать независимых уполномоченных по различным вопросам деятельности правительства. Основная их функция - информирование и консультирование канцлера или министра по порученным вопросам. В частности, канцлеру в выполнении его задач содействуют уполномоченные правительства по культуре и СМИ, по вопросам миграции, беженцев и интеграции, по делам информации.

Бюро канцлера отвечает за координацию личных встреч и переговоров канцлера, официальную переписку, отвечает на поступающие канцлеру письма, телефонные звонки и т.д.

Немаловажный аспект в организации деятельности правительства - получение информации об общественно значимых событиях, а также информирование общественности о своей работе. Здесь ключевую роль играет Ведомство прессы и информации. С одной стороны, данное ведомство обеспечивает президента и правительство информацией, изучает общественное мнение. С другой стороны, Ведомство прессы и информации ответственно за информирование граждан и СМИ о политике правительства, разъяснение проектов и целей деятельности правительства.

При обеспечении межведомственного координирования важную роль играют комитеты (комиссии, советы) правительства. Комитеты правительства работают, как правило, на постоянной основе и имеют четкую организационную структуру. Порядок их работы определен в Общих правилах о порядке ведения дел в комитетах правительства, утвержденных решениями кабинета от 31 января 1973 года и 2 сентября 1974 года и действующих с многочисленными последующими изменениями. На заседаниях комитетов председательствует канцлер, дела комитетов ведутся ВФК.

Предварительное обсуждение вопросов в комитетах правительства перед заседаниями кабинета не является обязательным. Кроме того, комитеты не вправе принимать обязывающие решения. Их значение главным образом состоит в рассмотрении межведомственных вопросов, которые, с одной стороны, не требуют обсуждения полным составом правительства, а, с другой стороны, не могут быть в полном объеме рассмотрены на еженедельных заседаниях ввиду недостатка времени.

К числу правительственных комитетов могут быть отнесены Федеральный совет безопасности, Комитет по европейской политике, Комитет по экономике, Конъюнктурный совет, Совет по финансовому планированию, Комитет по окружающей среде и здоровью и др.

В политической практике особую роль играет Федеральный совет безопасности - координирующий орган по вопросам обороны и безопасности, в состав которого входят канцлер, министр обороны, а также министры иностранных дел, внутренних дел и экономики.

Межведомственное координирование может осуществляться на уровне не только министров, но и статс-секретарей. Комитеты статс-секретарей могут быть созданы решением правительства (например, Комитет по вопросам европейской политики под председательством статс-секретаря при министре иностранных дел) или циркуляром статс-секретарей. Кроме того, статс-секретари могут проводить регулярные неформальные встречи. Особое значение имеют регулярные встречи статс-секретарей непосредственно перед заседаниями правительства.

Помимо комитетов, осуществляющих внутриправительственное координирование, могут создаваться комитеты и комиссии с участием лиц, не являющихся членами правительства или чиновниками. Обычно в работе таких комитетов принимают участие крупные политики и представители общественности.

Особое значение имеют обсуждения актуальных вопросов с участием членов федерального правительства и правительств земель. Так, в соответствии с § 51 Закона ФРГ о принципах бюджетного права федерации и земель создан Совет по финансовому планированию, состоящий из федеральных министров финансов и экономики, министров земель, ответственных за вопросы финансов, представителей общин и их объединений. Этот орган разрабатывает рекомендации по координации финансового планирования федерации, земель, Общин и их Объединений.

Политической необходимостью может быть обусловлено проведение неформальных обсуждений конкретной проблемы кругом участников, специально созванных для решения данного вопроса.

Министерства и ведомства Германии

Понятие министерства (Ministerium) и ведомства (Behorde). Система общественных отношений по организации государственного управления в Германии является предметом организационного права - подотрасли немецкого административного права. Центральными понятиями данной подотрасли являются понятия министерства и ведомства.

В организационном смысле под ведомством следует понимать состоящие в определенной административной иерархии государственные органы, а также исполнительные органы негосударственной администрации (например, декан факультета в университете). В функциональном смысле ведомствами считаются все органы в той мере и поскольку они призваны властно осуществлять публичные управленческие полномочия. Функциональному определению соответствует легальная дефиниция ведомства, закрепленная в абзаце 4 § 1 Закона об административных процедурах от 25 мая 1976 года: под ведомством понимается любое учреждение, осуществляющее полномочия по публичному управлению. Таким образом, функциональное определение ведомства шире организационного, наряду с органами исполнительной власти в него могут быть включены:

Организационное определение ведомства уже функционального и ближе к понятию орган государственного управления.

Министерством является высший орган отраслевого управления, руководителем которого является входящий в состав правительства министр. Как следует из приведенного выше определения ведомства, министерства в Германии можно считать одним из видов ведомств <2>. Это хорошо иллюстрируется примером Службы иностранных дел, которая, хоть и не озаглавлена как министерство, выполняет функции федерального министерства иностранных дел и возглавляется федеральным министром, ей подчинены дипломатические и консульские представительства Германии.

<2> Применительно к Германии данную главу правильнее назвать "Министерства и иные ведомства Германии".

Организация управления. Устройство системы управления в Германии основывается на принципе федерализма. В соответствии с ним управление осуществляется самой Федерацией, шестнадцатью федеральными землями и осуществляемым под надзором земель местным самоуправлением - общинами и объединениями общин. Как федеральное, так и земельное управление можно при этом разделить на непосредственное и опосредованное.

Непосредственное федеральное управление осуществляется для решения общих для всей Федерации задач ведомствами, не обладающими правовой самостоятельностью и действующими от имени соответствующего публично-правового образования - носителя административной власти (Verwaltungstrager), оно охватывает сферы, указанные в статьях 87 - 89 Основного Закона (например, дипломатическая служба, вооруженные силы, полиция, финансовое управление). Непосредственное управление осуществляется:

Опосредованное федеральное управление осуществляется в том случае, когда в целях эффективности Федерация передает управленческие полномочия корпорациям, учреждениям или фондам публичного права либо наделяет полномочиями по управлению физических и юридических лиц частного права. Таким образом, субъектами опосредованного управления являются децентрализованные (правоспособные) образования, подлежащие правовому надзору со стороны соответствующих министерств.

Корпорации публичного права - организации, созданные на основе членства (в том числе обязательного) для достижения определенной цели под надзором государства. Примером публично-правовых корпораций могут служить торгово-промышленные палаты и профессиональные объединения - адвокатские палаты, палаты врачей. Особым видом территориальных корпораций публичного права являются общины - муниципальные образования.

Учреждения публичного права - не основанные на членстве организации, которые созданы для постоянного оказания услуг от имени государства. Примерами публично-правового учреждения могут быть некоторые публично-правовые кредитные институты, Федеральное учреждение по почте и телекоммуникациям, Центральное ведомство по распределению учебных мест.

Фонды публичного права - организации, созданные учредителем для достижения определенных им общественно-полезных целей и управления предоставленным им имуществом. Примером такого фонда может быть Фонд культурного наследия Пруссии, осуществляющий изучение и пропаганду истории и культуры Германии.

На федеральном уровне в основном создаются только высшие и верховные органы (министерства и ведомства), то есть центральное звено администрации, в то время как центральные органы администрации земель имеют множество подведомственных органов среднего и низшего звена. Создание на федеральном уровне органов среднего и низшего звена ограничено Основным Законом, поэтому федеральные министерства и ведомства, как правило, не имеют подчиненных территориальных управленческих структур.

Согласно Основному Закону по вопросам, входящим в законодательную компетенцию Федерации, федеральным законом могут быть учреждены верховные самостоятельные органы федеральной власти и новые непосредственно подчиненные Федерации корпорации и учреждения публичного права. Федеральные органы средних и низших инстанций могут быть учреждены лишь с согласия Бундесрата и большинства членов Бундестага в случае неотложной необходимости, если перед Федерацией встанут новые задачи в тех отраслях, в которых она имеет право законодательства (абз. 3 ст. 87 Основного Закона).

Создание в рамках федеральной администрации нижестоящих звеньев охватывает лишь сферы управления, прямо определенные Основным Законом (ст. 87 и др. Основного Закона): дипломатическая служба, федеральная финансовая администрация, управление вооруженными силами, управление федеральных водных путей и судоходства, федеральные пограничные власти и др. Так, Службе иностранных дел подчинены представительства Федерации за рубежом и Немецкий археологический институт в Берлине. Федеральному министру финансов подчинены верховные финансовые дирекции как органы среднего звена и ряд нижестоящих органов. Федеральные пограничные власти в лице органов среднего и низшего звена подчинены Федеральному министру внутренних дел.

Создание ведомства осуществляется субъектами с организационной властью, то есть наделенными полномочиями по учреждению, преобразованию и упразднению административных органов. Основной Закон разделяет два полномочия организационной власти: это учреждение ведомства (Errichtung), то есть юридическое его создание, определение компетенции, установление высшего федерального органа, которому подчиняется создаваемое ведомство, и образование ведомства (Einrichtung), то есть деятельность по его фактической организации и укомплектованию.

Согласно абзацу 3 ст. 87 Основного Закона учреждение ведомств осуществляется федеральным законом, а образование ведомства согласно второму предложению ст. 86 осуществляется Федеральным правительством. Таким образом, организационная власть принадлежит законодателю и Федеральному правительству, для создания ведомства требуется принятие федерального закона и осуществление Федеральным правительством или уполномоченным им ведомством распорядительной деятельности по образованию нового ведомства.

В Германии отсутствует нормативный правовой акт, устанавливающий перечень федеральных ведомств, что можно объяснить большим их количеством и пониманием ведомства в организационном и функциональном смысле <3>. Нормативными правовыми актами, регулирующими организацию и деятельность федеральных ведомств, можно считать Основной Закон, Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 года, Общий регламент федеральных министерств от 26 июля 2000 года, Закон о правоотношениях членов Федерального правительства от 17 июня 1953 года, Закон о правоотношениях парламентских статс-секретарей от 24 июля 1974 года, а также законодательные акты, регулирующие деятельность отдельных ведомств. Например, в отношении службы иностранных дел таким актом можно считать Закон о прохождении службы по иностранным делам от 30 августа 1990 года, в отношении финансовых органов - Закон об управлении финансами от 30 августа 1971 года.

<3> Среди специалистов по административному праву Германии активно обсуждается проблема принятия так называемого организационного закона, который перечислил бы федеральные ведомства. Один из проектов такого закона изложен в книге Das Bundes-Organisationsgesetz / Roman Loeser. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos Verl - Ges., 1988. S. 261 - 290.

Особое значение для регулирования деятельности министерств имеет Общий регламент федеральных министерств (действующий в настоящее время Общий регламент был одобрен на заседании Федерального правительства и вступил в силу с 1 сентября 2000 года). Он состоит из общей и Особенной частей. Общая часть определяет организацию и порядок ведения дел в федеральных министерствах, в частности обработку материалов, виды, содержание и правила подписания проектов, подготовку дел кабинета, ход докладов и обсуждений, а также служебный режим и правила внутреннего распорядка в министерствах. Особенная часть регулирует контакты с Бундестагом, Бундесратом и Федеральным конституционным судом, участие министерств в процессе издания законов и постановлений и их публикации в министерских Бюллетенях. Составной частью Общего регламента являются служебные инструкции, имеющие обязательную силу для всех министерств.

Перечень ведомств очень широк, однако если учитывать только высшие федеральные ведомства и непосредственно подчиненные им федеральные ведомства верхнего звена, осуществляющие непосредственное федеральное управление, можно представить следующую структуру федерального управления <4>:

<4> Данный перечень составлен на основании сайтов www.bund.de и www.deutschland.de. В перечне указаны высшие федеральные ведомства (помечены жирным шрифтом) и федеральные ведомства верхнего звена, непосредственно подчиненные высшим федеральным ведомствам. Иные ведомства в данном перечне не указаны. По отношению к некоторым ведомствам, сфера компетенции которых не ясна из их наименования, в скобках указаны пояснения по их компетенции.

Федеральное правительство во главе с федеральным канцлером:

Ведомство Федерального канцлера:

Служба прессы и информации федерального канцлера;

Уполномоченный Федерального правительства по культуре и средствам массовой информации:

Ведомство Федерального президента:

Служба иностранных дел (данное ведомство выполняет функции министерства иностранных дел, ему подчинены представительства Германии за границей, по своему правовому статусу оно является федеральным министерством, возглавляется Федеральным министром, входящим в состав Федерального правительства).

Федеральное министерство внутренних дел:

Федеральное министерство здравоохранения:

Федеральное министерство по делам семьи, престарелых, женщин и молодежи:

Федеральное министерство по науке и технологиям:

Федеральное министерство по образованию и исследованиям;

Федеральное министерство по окружающей среде, охране природы и обеспечению безопасности реакторов:

Федеральное министерство транспорта, строительства и городского развития:

Федеральное министерство по труду и социальным вопросам:

Федеральное министерство по экономическому сотрудничеству и развитию (оказывает помощь беднейшим странам, осуществляет проведение зарубежных экономических программ Германии).

Федеральное министерство обороны:

Федеральное министерство по продовольствию, сельскому хозяйству и защите прав потребителей:

Федеральное министерство финансов:

Федеральное министерство юстиции:

Федеральная Счетная палата.

Немецкий Федеральный банк.

Правовой статус федеральных министерств и федеральных министров. Федеральные министерства создаются в целях управления, нормативно-правового регулировании и реализации политики федерального канцлера в отдельных сферах государственного управления. Число министерств, определение сферы их деятельности и разграничение компетенции между ними определяются Федеральным канцлером - посредством издания организационного указа (Organisationserlass).

Министерства представляют собой подчиненные соответствующим министрам высшие государственные органы. Согласно Основному Закону Федеральное правительство состоит из Федерального канцлера и федеральных министров. В пределах и в соответствии с издаваемыми Федеральным канцлером основными направлениями политики каждый министр под личную ответственность осуществляет руководство вверенной ему сферой управления. К сфере управления министра относятся соответствующее министерство, а также нижестоящие верховные органы и приравненные к ним по статусу учреждения, органы среднего и низшего звена.

Кандидатуры на должности министров отбираются Федеральным канцлером как главой Федерального правительства (как правило, из числа депутатов нижней палаты парламента - представителей возглавляемой им партии, а в случае коалиционного правительства - также членов иных входящих в коалицию партий) и назначаются Федеральным президентом. При вступлении в должность федеральные министры приносят перед Бундестагом присягу, предусмотренную Основным Законом.

Формально Бундестаг не имеет непосредственных правовых возможностей повлиять на назначение министра или освобождение его от должности, однако поскольку Федеральное правительство нуждается в поддержке Парламента, решение по кандидатурам принимается в результате согласования с представителями различных политических сил.

Срок пребывания федеральных министров в должности прямо не установлен Основным Законом, однако вытекает из ряда его положений, в соответствии с которыми срок обычно совпадает со сроком созыва законодательного органа. В случае досрочного роспуска Бундестага или преждевременного окончания срока пребывания в должности прекращаются полномочия Федерального канцлера и, соответственно, федеральных министров. Федеральный министр может быть в любое время отправлен в отставку Федеральным канцлером и сам может потребовать отставки в любое время.

Число министров Основным Законом не определяется, однако в нем упомянуты некоторые федеральные министерства: министерство иностранных дел, министерства внутренних дел, юстиции, финансов и обороны. Названные министерства должны существовать в силу положений Основного Закона.

В остальном круг и области деятельности министерств определяются Федеральным канцлером. При этом не запрещено назначение министров без соответствующего ведомства или министров для выполнения особых задач, хотя на практике такие должности создаются редко.

В отличие от иных чиновников министерств министры не являются государственными служащими (чиновниками), а состоят в публично-правовых должностных отношениях. Они не могут быть подвергнуты дисциплинарным взысканиям, однако подлежат парламентской ответственности. В случае если министры являются членами Бундестага, дни обладают депутатским индемнитетом и иммунитетом.

Для членов Федерального правительства действует запрет совмещения профессий и должностей: дни не могут занимать какую-либо другую оплачиваемую должность, осуществлять коммерческую либо профессиональную деятельность или входить в состав руководства, а без согласия Бундестага - и в состав наблюдательного совета предприятия, имеющего целью извлечение прибыли. Кроме того, дни не могут одновременно являться членами правительств земель.

В рамках основных направлений политики министры самостоятельно и под свою ответственность ведут дела своей отрасли.

Отрасль - это сфера деятельности, за которую отвечает соответствующий министр. В рамках отраслевой компетенции можно различать две группы полномочий. К первой относится, в частности, право издавать постановления (абз. 1 ст. 80 Основного Закона) и право контрассигнации (совместно с Федеральным канцлером) законов, а также указов и распоряжений Федерального президента (ст. 58 Основного Закона).

Ко второй группе относятся внутриминистерские организационно-, кадрово- и бюджетно-правовые решения. Министр уполномочен создавать в своем министерстве отделы, подотделы и сектора, а также изменять и упразднять их. Он ведает назначением и увольнением своих служащих, если это не входит в компетенцию Федерального президента или не поручено нижестоящим инстанциям; он может также в рамках государственного бюджета проводить бюджетно-правовые мероприятия.

Кроме того, министры обладают рядом полномочий по взаимодействию с Бундестагом и Бундесратом: они имеют право, а по требованию и обязаны принимать участие в заседаниях палат и их комитетов; они должны быть выслушаны в любое время. Министрам также вменяется в обязанность представление соответствующих проектов законов в Бундестаге и Бундесрате.

В Основном Законе особо определены отдельные полномочия некоторых министров ввиду важности данных полномочий. В частности, особыми правами обладают министры финансов, юстиции, внутренних дел и обороны.

Так, Федеральный министр финансов в рамках отчетности в соответствии с абз. 1 ст. 114 Основного Закона должен представлять в Бундестаг сведения о доходах и расходах. Право Федерального министра финансов одобрять сверхбюджетные и внеплановые расходы (ст. 112) дает ему возможность осуществлять фискальный контроль за другими отраслями и Федеральным правительством в целом, если намечается превышение запланированных бюджетных смет. Кроме того, согласно абз. 1 § 26 Регламента Федерального правительства Федеральный министр финансов может заявить протест против многих решений Федерального правительства, касающихся финансовых вопросов.

Федеральный министр юстиции вместе с Комитетом по выборам судей, состоящим на паритетных основах из отраслевых министров земель и такого же числа членов Комитета, издираемых Бундестагом, решает вопрос о назначении судей Федеральной судебной палаты как высшей судебной инстанции ФРГ (абз. 2 ст. 95). В сферу деятельности Федерального министра юстиции входят также военно-уголовные суды Вооруженных сил с правом осуществлять уголовную юрисдикцию в условиях состояния обороны, а также в отношении военнослужащих, направленных за рубеж или находящихся на борту военных кораблей (абз. 2 ст. 96). Кроме того, Федеральный министр юстиции и Федеральный министр внутренних дел обладают правом вето, которым могут воспользоваться в случае сомнений в законности того или иного решения Федерального правительства (абз. 2 § 26 Регламента Федерального правительства).

Федеральный министр обороны в мирное время уполномочен командовать Вооруженными силами (ст. 65a), то есть сухопутными войсками, военно-воздушными силами, военно-морским флотом и войсками медико-санитарной службы. Из предписания Основного Закона о несовместимости должностей (ст. 66) вытекает, что Федеральный министр обороны не может быть кадровым военным.

Поскольку федеральные министры отвечают за сферы деятельности своих отраслей, им не могут даваться указания, когда они представляют какой-либо проект в законодательный орган, но они все же зависимы от позиции Федерального правительства (абз. 1 - 2 § 28 Регламента Федерального правительства). Однако министрам ничто не мешает обратиться за советом к другим государственным органам или общественным организациям, в частности к научным советам (например, в Экспертный совет при Федеральном министре экономики). Кроме того, отраслевые министры могут воспользоваться помощью и других учреждений (абз. 1 ст. 35 и § 4 - 8 Закона о порядке рассмотрения дел об административных нарушениях). Поскольку в этом случае речь идет о нижестоящих инстанциях, то применяются не предписания о помощи, а всякого рода указания. Право давать их действует как внутри самого министерства, так и по отношению к другим федеральным органам, относящимся к той же отрасли. В этой связи министр уполномочен разрешать споры о подведомственности между подчиненными ему учреждениями. Отраслевые министры не обладают правом вмешательства в дела других отраслей.

Двойственность правового статуса министров предопределяет специфику их ответственности. В рамках парламентской ответственности Бундестаг не может применять какие-либо санкции по отношению к федеральным министрам, поскольку им не может быть выражен "вотум недоверия", однако возможны "вотумы неодобрения" и даже голосования, требующие увольнения - они имеют лишь политические последствия.

Ответственность министров перед Федеральным канцлером проявляется в том, что они должны соблюдать намеченные им основные направления политики; ответственность перед Федеральным правительством - в том, что на его обсуждение и решение выносятся все проекты распоряжений, имеющих особое политическое значение (абз. 1c § 15 Регламента Федерального правительства), разногласия между министрами (абз. 1 § 15 того же Регламента), а также предложения о назначении и зачислении на должность чиновников и служащих и отнесении их к определенному разряду (§ 15 Регламента).

В отношении федеральных министров может быть возбуждено дело перед Федеральным конституционным судом в случае их спора с каким-либо другим конституционным органом власти.

Кроме того, поскольку федеральные министры осуществляют руководящую деятельность, существует их административно-правовая и административно-процессуальная ответственность.

Помощь в управлении министерством министру оказывают статс-секретари и парламентские статс-секретари <5>. Основным нормативным правовым актом, регулирующим деятельность парламентских статс-секретарей, является Закон о правоотношениях парламентских статс-секретарей от 24 июля 1974 года. Парламентские статс-секретари федеральных министерств должны быть членами Бундестага (что следует из самого названия их должности). Они назначаются на должность и освобождаются от должности Федеральным президентом по представлению Федерального канцлера и соответствующего федерального министра. Основной функцией парламентских статс-секретарей является оказание помощи соответствующему министру в осуществлении его полномочий как члена правительства, в частности обнародование политики и планов министра в выступлениях в Бундестаге, Федеральном правительстве и других органах.

<5> В Службе иностранных дел имеется также должность статс-министра, выполняющего обязанности помощи и замещения Федерального министра иностранных дел.

Основной функцией статс-секретарей является представительство министра внутри министерства, организация работы министерства по различным направлениям деятельности. С этой целью статс-секретари курируют работу соответствующих отделов, подотделов и секторов министерства. Статс-секретари, в отличие от парламентских статс-секретарей, не должны быть членами Бундестага.

Каждое министерство имеет внутреннюю организацию и состоит из отделов, которые, в свою очередь, могут быть подразделены на подотделы и сектора. Образование конкретных структурных единиц зависит от направлений деятельности министерства, но в каждом министерстве, как правило, имеется отдел Z (Z-Abteilung), который занимается вопросами кадрового, финансового и хозяйственного обеспечения. Низшей единицей структурного деления министерства является должность (Amt).

Иные федеральные ведомства. Иные ведомства создаются, как правило, в сфере компетенции какого-либо федерального министерства и действуют под его надзором. Среди иных ведомств наиболее распространены федеральные службы <6>. Федеральная служба - ведомство, создаваемое для осуществления правоприменительных (выдача разрешений, согласований и иных индивидуальных актов) и надзорных полномочий или для помощи в осуществлении вышестоящим федеральным министерством его функций. Кроме федеральной службы можно отметить следующие ведомства:

<6> В российской литературе названия практически всех не являющихся министерствами органов переводятся как "ведомство". Представляется, что перевод "федеральная служба", "немецкая служба", "служба" более целесообразен в связи с осуществлением функций, сходных с функциями федеральных служб в России.

Федеральное агентство - ведомство, создаваемое прежде всего для обеспечения деятельности федерального министерства, в ведении которого оно находится, а также других ведомств путем оказания им услуг и сбора для них информации.

Институт - ведомство, занимающееся научно-исследовательской деятельностью и имеющее некоторые властные полномочия, связанные с соответствующим направлением деятельности.

Непосредственное федеральное учреждение - ведомство, создаваемое для организации от имени государства какой-либо деятельности по выполнению работ или оказанию услуг в публичном интересе.

Также федеральными ведомствами с особым правовым статусом являются Федеральная Счетная палата и Немецкий Федеральный банк.

Ведомства возглавляются руководителями (президентами), имеющими заместителей (вице-президентов). Данные лица являются федеральными чиновниками и назначаются путем вручения Федеральным президентом или уполномоченным им лицом документа о назначении. Внутренняя структура ведомств схожа с внутренней структурой министерств и также включает в себя отделы, подотделы и сектора.

Акты министерств и ведомств. Статья 80 Основного Закона предусматривает возможность предоставления законом федеральному министру полномочий по изданию постановлений нормативного характера (Rechtsverordnungen) - подзаконных нормативных актов, содержащих нормы права. При этом данным законом должны быть определены содержание, цель и объем предоставленного полномочия. В постановлении должно указываться его правовое основание, то есть ссылка на соответствующий закон. Законом может быть предусмотрено право федерального министра на передачу полномочия по изданию постановления другому ведомству. Передача полномочия осуществляется путем издания постановления.

Некоторые постановления нуждаются в одобрении Бундесрата - верхней палаты немецкого парламента, состоящей из представителей земель. Это постановления по вопросам, указанным в абзаце 2 ст. 80 Основного Закона (о принципах и тарифах при использовании почты и телекоммуникаций, об основных положениях об оплате за пользование железными дорогами Федерации и др.). Постановления, которые нуждаются или не нуждаются в одобрении Бундесрата, могут быть определены также федеральными законами.

Постановления нормативного характера нуждаются в официальном опубликовании в изданиях, предусмотренных Законом об опубликовании постановлений нормативного характера от 30 января 1950 года. В соответствии с данным законом постановления подлежат опубликованию в Бюллетене федеральных законов (Bundesgesetzblatt) или в Федеральном вестнике (Bundesanzeiger). Железнодорожные тарифы могут быть опубликованы также в Тарифном и транспортном вестнике железных дорог, а иные акты Федерального министерства транспорта, строительства и городского развития - в Транспортном бюллетене. Постановление вступает в силу на четырнадцатый день после официального опубликования, если в нем не определен иной день вступления в силу.

От постановлений нормативного характера следует отличать административные предписания, локальные акты и административные акты. Административные предписания (Verwaltungsvorschriften) представляют собой общие меры регулирования, направленные на обеспечение единства правоприменения в соответствующей отрасли управления. Они призваны обеспечить внутрислужебное функционирование органа, который является носителем функций управления, и относятся только к подчиненным службам, органам либо их служащим. Лицо, находящееся вне этой системы отношений (например, гражданин), не может выдвигать непосредственные правовые притязания, опираясь на административные предписания. Тем не менее поскольку административные предписания обязательны к применению нижестоящими органами, они фактически имеют правовое значение для третьих лиц (в особенности это имеет значение для правовых предписаний, конкретизирующих положения соответствующих законов и (или) правительственных постановлений - подобные предписания подлежат обязательному официальному опубликованию).

Административные предписания могут приниматься в форме технических инструкций, должностных (служебных) инструкций, ведомственных распоряжений, директив, приказов.

Локальные акты (Satzungen) - правовые нормы, издаваемые юридическими лицами публичного права (корпорациями, учреждениями и фондами публичного права) в установленной сфере компетенции в отношении своих членов, пользователей или иных подчиненных им лиц.

Понятие административного акта (Verwaltungsakt) дано в § 35 Закона от 25 мая 1976 года "Об административных процедурах" - под административным актом понимается распоряжение, решение или иная публично-властная мера, принимаемая ведомством для регулирования отдельного случая в сфере публичного права и направленная на непосредственное внешнеправовое воздействие. Таким образом, под административным актом в немецком праве понимается индивидуально-правовой акт. Если издание постановлений нормативного характера относится прежде всего к компетенции Федерального правительства и федеральных министерств, то издание административных актов как правоприменительная форма деятельности дольше свойственна иным ведомствам, прежде всего федеральным службам. Административные акты как решения ведомств могут иметь различные наименования, некоторые из которых указаны в абзаце 1 § 75 Закона об административных процедурах: разрешения, согласования, лицензии, предоставления, одобрения, решения об утверждении планов. В ряде случаев для административных актов также требуется официальное опубликование, например, в официальной административной процедуре, в которой участвуют более 50 лиц. Официальное опубликование состоит в том, что административный акт публикуется в ведомственном печатном издании соответствующего органа и дополнительно в местных ежедневных газетах, распространяемых на территории, на которой решение, предположительно, скажется.

Персонал министерств и ведомств. В 2004 году в Германии в сфере публичного управления было занято около 4,7 млн. человек или 11% работающего населения страны. Работающие в сфере публичного управления лица могут быть разделены на две большие группы: чиновники (Beamte), с одной стороны, и служащие (Angestellte) или работники на публичной службе (Arbeiter), с другой стороны. Кроме того, некоторые должностные лица не являются ни чиновниками, ни служащими, и в силу закона имеют особый правовой статус по отношению к государству, например, федеральные министры.

Чиновники в соответствии с абзацами 4 и 5 ст. 33 Основного Закона имеют особый связанный с принесением присяги публично-правовой статус по отношению к государству, земле, общине или юридическому лицу публичного права, что подтверждается выдачей соответствующего документа. Служащие и работники осуществляют свою деятельность на основании частноправового договора. За свою деятельность чиновники получают вознаграждение, устанавливаемое в соответствии с Законом о денежном содержании от 23 мая 1975 года и зависящее от выполняемых функций и категории, к которой относится чиновник. Служащие получают заработную плату, а работники (например, водители, уборщики) работают, как правило, по почасовой системе оплаты труда.

В зависимости от направления деятельности ведомств чиновники и служащие традиционно подразделяются в Германии на несколько групп:

  1. Чиновники и служащие, выполняющие функции по обеспечению государственной безопасности и правопорядка (полицейская, таможенная служба, обеспечение функционирования финансовой системы государства);
  2. Чиновники и служащие, осуществляющие оказание от имени государства публичных услуг, например, по обучению, социальной помощи, перевозке транспортом общего пользования, вывозу мусора;
  3. Чиновники и служащие, осуществляющие функции по планированию (например, градостроительное планирование, планирование прокладки магистралей) и имеющие полномочия по проверке подготовленных планов на предмет их безопасности для окружающей среды, жизни и здоровья людей.

Правовой статус чиновников определяется прежде всего Рамочным законом об унификации чиновного права от 1 июля 1957 года, Законом о федеральных чиновниках от 14 июля 1953 года и законами земель. Чиновники по тому признаку, является ли их нанимателем непосредственно государство либо корпорация, учреждение или институт публичного права, считаются либо непосредственными, либо опосредованными чиновниками. Присвоение статуса чиновника допускается только для осуществления публично-властных полномочий или иных полномочий, которые для безопасности государства или для обеспечения важных публичных интересов не могут быть переданы лицам, состоящим с государственными ведомствами в частноправовых трудовых отношениях. Чиновники назначаются на должность, как правило, на неопределенный срок (на срок всей жизни - auf Lebenszeit), за исключением случая назначения на испытательный срок для последующего переназначения на неопределенный срок или иных предусмотренных законодательством случаев. Также чиновник может быть назначен на срок до отзыва, например, в случае совмещения или временного занятия должности. Назначение на должность осуществляется путем вручения документа о назначении, в котором должен быть указан вид назначения. Чиновник считается назначенным со дня вручения данного документа, если в самом документе не указан другой срок. Назначение осуществляется президентом, если законом не предусмотрено иное или если президент не передал полномочие по назначению другому ведомству.

Чиновником может быть назначено лицо, являющееся гражданином Германии (для некоторых должностей - другого государства Европейского союза), принявшее присягу обеспечивать установленный Основным Законом свободный демократический порядок, имеющее требуемое общее или профессиональное образование, удовлетворяющее установленным требованиям к стажу публичной службы или иной трудовой деятельности, достигшее определенного возраста. Для назначения на неопределенный срок требуется достижение возраста 27 лет, а также прохождение практики и сдача специального экзамена или прохождение испытательного срока.

Чиновник обязан исполнять свои обязанности нейтрально по отношению к каким-либо партиям и политическим силам. В Законе о федеральных чиновниках особо подчеркивается, что чиновник должен быть предан своей службе, служить самоотверженно и с чистой совестью, стремясь поддерживать то высокое доверие, которое соответствует его профессии. Чиновник не вправе принимать решения в отношении себя лично и в отношении своих родственников, информировать третьих лиц о деятельности ведомства, если это не входит в его обязанности, без разрешения надзорного ведомства давать показания в качестве свидетеля в суде или другом органе. Также для чиновников установлен запрет на забастовку.

Публично-правовые отношения чиновника прекращаются в связи со смертью, увольнением, утратой права на занятие должности в соответствии с приговором суда, отстранением от службы в соответствии с дисциплинарным законодательством или в связи с выходом на пенсию.

В отличие от чиновников правовой статус служащих и работников регулируется трудовым правом, в котором важную роль играют тарифные соглашения. Служащие в своей деятельности руководствуются Законом о тарифных соглашениях от 9 апреля 1949 года, Тарифным соглашением для публичной службы от 13 сентября 2005 года, Тарифным соглашением для публичной службы в землях от 12 октября 2006 года. Правовой статус служащих и работников отличается от правового статуса чиновников. Так, для служащих и работников тарифные соглашения не предусматривают обязательного наличия немецкого гражданства или гражданства государства-члена Европейского союза, служащие или работники в предусмотренных законом случаях имеют право на забастовку. При этом для служащих не исключается наличие государственно-властных полномочий, в особенности в сфере оказания публичных услуг и в сфере планирования.

Библиография:

  1. Административное право зарубежных стран: Учебник / Под ред. А.Н. Козырина, М.А. Штатиной. М., 2003.
  2. Административно-процессуальное право Германии (пер. с нем.). М.: Волтерс Клувер, 2007.
  3. Государственное право Германии (пер. с нем.). / Отв. ред. Д.Н. Топорнин. Т. 1, 2. М., 1994.
  4. Ильинский И.П. Система органов власти и управления ФРГ. М., 1977.
  5. Культура государственной службы Германии и России: Материалы российско-германского семинара. Волгоград, 2004.
  6. Справочник по нормотворческой технике (пер. с нем). М., 2002.
  7. Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты (пер. с нем.). М., 1991.
  8. Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981.
  9. Урьяс Ю.П. Механизм государственной власти ФРГ. М., 1988.
  10. Allgemeines Verwaltungsrecht / Herausgegeben von Hans-Uwe Erichsen und Dirk Ehlers. 13. Aufl. Berlin: De Gruyter Recht, 2005.
  11. Allgemeines Verwaltungsrecht. von Dr. H. Maurer. 13. Aufl. Munchen C.H. Beck, 2000.
  12. Das Bundes-Organisationsgesetz / Roman Loeser. 1. Aufl. Baden-Baden: Nomos Verl. Ges., 1988
  13. Lehmann P. Allgemeines Verwaltungsrecht. Reihe R; Band 4. Munchen, Bonn: Bayerisher Verwal-tungsschule, Bundesakademie fur Offentliche Verwaltung im Bundesministerium des Inneren, 2000.
  14. Nachfolge im / fentlichen Recht: staatsund verwaltungsgeschichtliche Grundlagen / von Johannes Dietlein: Berlin: Dunckler und Humboldt, 1999
  15. Summer R., Puhler K.-P. Recht des Offentlichen Dienstes in der Bundesrepublik Deutschland. Munchen, Bonn: Bayerisher Verwaltungsschule, Bundesakademie fur Offentliche Verwaltung im Bundesministerium des Inneren, 2001.
  16. Staats-und Verwaltungsorganisation in Deutchland. Reihe R., Band 6 / Ueberarb. von F. Hoefer. 2 Aufl. Munchen, Bonn: Bayerisher Verwaltungsschule, Bundesakademie fur Offentliche Verwaltung im Bundesministerium des Inneren, 1994.
  17. Verwaltungsverfahrensgesetz. Kommentar von F.O Kopp und U. Ramsauer. 9. Auflage, Verlag C.H. Beck Munchen. 2005.
  18. Busse, Volker. Bundeskanzleramt und Bundesregierung: Aufgaben, Organisation, Arbeitsweise. 3 neu bearb. Aufl. Heidelberg. 2001.
  19. Bundesregierung: Funktion und Verfassung srechtliche Grundlagen // http://www.bundesregierung.de/Bundesregierung/Regierung-und-Verfassung,12552/Aufbau-und-Aufgaben.htm.
  20. Katz, Alfred. Staatsrecht: Grundkurs im 'ffentlichen Recht. 15, neu bearb. Aufl. Heidelberg: Mhller, 2002.
  21. Maunz, Teodor. Deutsches Staatsrecht. Vollig neubearb. Von Reinold Zippelius. 30 Aufl. Munchen: Beck, 1998.
  22. Mhnch, Ingo von. Staatsrecht I. Einfhhrung, Deutschland: Teilung und Vereinigung, Staatsform, Staatsorgane, Deutschland in der Europ@ischen Gemeinschaft. - 6, neubearb.Aufl. - Stuttgart: Kohlhammer, 2000.
  23. Traumann, Dodo. Die Organisationsgewalt im Bereich der bundeseigenen Verwaltung. 1 Aufl. - Baden-Baden: Nomos Verl.-Ges, 1998.
  24. Закон ФРГ от 27 июля 1971 года о правовом статусе членов федерального правительства, ред. от 15 декабря 2004 года (BGBl. I S. 1166) // http://www.rechtliches.de/info BMinG.html.
  25. Регламент правительства от 11 мая 1951 года (GMBl. S. 137) // http:// www.bundesregierung.de/ PureHtml/ ,12560.430051/ dokument.htm.