Мудрый Юрист

Организационно-правовые основы единого казначейского счета федерального бюджета

Панкратова Виктория Игоревна, преподаватель кафедры финансового права Национального исследовательского университета "Высшая школа экономики".

В статье исследованы отношения, возникающие между Федеральным казначейством и участниками бюджетного процесса при использовании единого счета федерального бюджета. На основе анализа механизма функционирования единого счета определена его правовая природа.

Ключевые слова: Федеральное казначейство, кассовое обслуживание исполнения бюджета, единый счет федерального бюджета, управление государственными финансами.

Organizational and legal framework of the treasury single account of the federal budget

V.I. Pankratova

This article investigates the relations arising between the participants in the budget process and the Federal Treasury when using the treasury single account of the federal budget. Its legal nature was derived from the analysis of the functioning mechanism of a treasury single account.

Key words: Federal Treasury, budget settlement services, the treasury single account of the federal budget, public finance management.

Процедура исполнения федерального бюджета представляет собой процесс, затрагивающий важные интересы субъектов бюджетных правоотношений. Основным нормативным правовым актом, регулирующим исполнение бюджета, является Бюджетный кодекс РФ <1>. Ведомственные акты, регламентирующие порядок осуществления бюджетных процедур, также имеют огромное значение в бюджетном процессе. Несомненно, ведущее место в исполнении бюджета принадлежит Министерству финансов РФ и Федеральному казначейству. Возникающие в процессе кассового обслуживания исполнения бюджета отношения представляют интерес для научного исследования, а именно отношения, складывающиеся между казначейством и участниками бюджетного процесса при использовании единого казначейского счета федерального бюджета. Они возникают между Казначейством России и Министерством финансов РФ, Казначейством и банком России, Казначейством и администраторами бюджетных средств.

<1> Собрание законодательства РФ. 1998. N 31. Ст. 3823.

Руководствуясь принципом единства бюджетной системы, государство обеспечивает указанное единство посредством принятия единой правовой базы, бюджетной классификации, принципов бюджетного процесса в Российской Федерации, единством порядка финансирования расходов бюджетов всех уровней бюджетной системы и иных параметров <2>. Конструкция единого счета бюджета, функционируя как единый механизм, отражает указанное единство.

<2> Нестеренко Т.Г., Душмин Е.В. Технология единого счета бюджета: необходимость и преимущество // Бюджет. 2004. N 6. С. 7 - 10.

Единый казначейский счет федерального бюджета открывается Федеральному казначейству в банке России на балансовом счете 40105 "Средства федерального бюджета". Данный счет фактически не является единственным, как счета бюджета, открываемые на уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, поскольку счета 40105 открываются также управлениям Федерального казначейства (далее - УФК) для осуществления операций со средствами федерального бюджета и имеют транзитный характер. Это проявляется в механизме их функционирования. В течение дня на указанных счетах осуществляются кассовые операции. Перечисление средств с единого казначейского счета, открытого в центральном аппарате Федерального казначейства, производится на основании кассовых заявок, представляемых УФК. Затем перечисленные средства федерального бюджета распределяются получателям бюджетных средств. В конце дня суммы, находящиеся на счетах 40105 УФК, подлежат перечислению на единый казначейский счет центрального аппарата Федерального казначейства. Таким образом, транзитные счета не имеют переходящего остатка, и средства федерального бюджета аккумулируются на едином счете федерального бюджета. Подобный характер счетов 40105 УФК позволяет консолидировать бюджетные ресурсы и обладать актуальной информацией об их состоянии.

Являясь динамически развивающимся органом исполнительной власти, Казначейство России при актуализации и модернизации существующих механизмов учитывает направления государственной политики и тенденции развития бюджетного процесса. Одним из мероприятий по усовершенствованию процедур бюджетного процесса стало вступление в систему банковских срочных платежей. Применение данного механизма позволило сократить время осуществления операций со средствами федерального бюджета, проводимыми между счетом, открытым центральному аппарату, и счетами УФК <3>.

<3> Артюхин Р.Е. Казначейство России: стратегическое управление и информационные технологии // Финансы. 2010. N 3. С. 3.

Итак, применение существующих банковских механизмов при функционировании единого казначейского счета бюджета, позволяет сокращать операционные издержки, способствуют улучшению сервиса и качества услуг, выполняемых при осуществлении операций с государственными средствами.

Как отмечалось, единый счет федерального бюджета открывается в банке России. Основанием открытия счета является договор, заключенный между банком России и Федеральным казначейством. Договор обслуживания единого казначейского счета заключается в письменной форме и гарантирует возможность беспрепятственного распоряжения средствами.

Основой договора обслуживания единого счета бюджета является конструкция гражданско-правового договора банковского счета. Сущность данного договора и правовое регулирование характеризуются рядом особенностей, обусловленных природой бюджетных средств и направлениями их расходования.

Анализ договора единого счета федерального бюджета позволяет сделать следующие выводы. Предметом указанного договора является открытие и ведение единого казначейского счета уполномоченным органом исполнительной власти. Объектом выступает непосредственно счет, на котором аккумулируются государственные ресурсы. Данный договор предоставляет возможность четкого закрепления прав и обязанностей сторон в соответствии с бюджетным и банковским законодательством при осуществлении кассовых операций с бюджетными средствами, а также управлении средствами на едином счете бюджета.

Исследуя правовую природу отношений единого казначейского счета, необходимо обратить внимание на ряд особенностей. Прежде всего, законодательное закрепление правила открытия счетов в банке России. Если для субъектов Федерации и муниципальных образований предусмотрено исключение - возможность обслуживания счетов бюджетов в кредитных организациях при невозможности обслуживания в учреждениях банка России, отраженное в нормах бюджетного законодательства, то для единого счета федерального бюджета такого исключения не предусмотрено. Выбор данной организации для осуществления обслуживания и открытия бюджетных счетов обусловлено публичной природой средств бюджета <4>.

<4> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 года N 12-П "По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 238 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского краевого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия" // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2803.

Полномочие банка России по обслуживанию бюджетных счетов закреплено в п. 2 ст. 155 Бюджетного кодекса РФ, а также в ежегодном законе о федеральном бюджете, статьи которого устанавливают обслуживание счетов бюджетов бюджетной системы без взимания платы и предоставление банком России информации по обслуживаемым бюджетным счетам <5>. Положение о безвозмездном обслуживании счетов является проекцией норм профильного Федерального закона от 10 июля 2002 года N 86-ФЗ "О Центральном банке Российской Федерации (банке России)" <6>.

<5> Статья 22 Федерального закона от 13 декабря 2010 года N 357-ФЗ "О федеральном бюджете на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 годов" // Собрание законодательства РФ. 2010. N 51. Ст. 6809.
<6> Собрание законодательства РФ. 2002. N 28. Ст. 2790.

Банк России обслуживает только единый казначейский счет, а лицевые счета участников бюджетного процесса на едином счете открываются в Казначействе России для учета бюджетных ассигнований и лимитов бюджетных обязательств. На лицевых счетах отражаются лимиты бюджетных обязательств в соответствии со сводной бюджетной росписью после доведения Федеральным казначейством показателей до администраторов бюджетных средств. С указанных счетов проводятся кассовые выплаты на основании представленных получателями Федеральному казначейству платежных документов. Каждому администратору бюджетных средств открывается лишь один лицевой счет. Осуществление расчетов производится в пределах отраженных лимитов бюджетных обязательств. Невозможность открытия одновременно нескольких лицевых счетов одного вида участникам бюджетного процесса также является характерной особенностью отношений, складывающихся при кассовом исполнении бюджета.

Анализ правоотношений, возникающих при использовании единого счета федерального бюджета, невозможен без рассмотрения взаимодействия финансового органа и Казначейства России.

Реализуя возложенные полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в бюджетной сфере, Министерство финансов РФ устанавливает основные положения, касающиеся исполнения бюджета. Данные нормативные правовые акты затрагивают функционирование и единого казначейского счета бюджета. Указанный государственный орган исполнительной власти осуществляет организацию исполнения федерального бюджета, составляет сводную бюджетную роспись, утверждает лимиты бюджетных обязательств, передает показатели сводной бюджетной росписи Федеральному казначейству для учета показателей на лицевых счетах главных распорядителей, разрабатывает нормативное регулирование и т.д.

Казначейство России доводит лимиты бюджетных обязательств, учитывает их на лицевых счетах администраторов бюджетных средств, составляет и представляет в Минфин России информацию и отчет о кассовом исполнении федерального бюджета и отчет об исполнении консолидированного бюджета Российской Федерации. Казначейство наделено полномочиями по санкционированию платежей <7>. В рамках данного полномочия проводится не только формальная проверка документов, но и соответствие указанных в расчетных документах требований утвержденным лимитам. Данные мероприятия составляют предварительный контроль расходования бюджетных средств.

<7> Приказ Министерства финансов РФ от 1 сентября 2008 года N 87н "О Порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета" // Российская газета. 2008. N 198.

Полномочия по приостановлению операций по лицевым счетам <8> по своей сути, безусловно, обладает природой санкции, применяемой при нарушении установленных бюджетным законодательством процедур. Но реализуется данное полномочие не напрямую, а опосредованно, в том числе по решению главного распорядителя в случае неисполнения получателем бюджетных средств в пятидневный срок предписания Федерального казначейства об устранении нарушений.

<8> Постановление Правительства РФ от 5 июня 2003 года N 328 "Об утверждении Правил приостановления операций по лицевым счетам главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета, открытым в органах" // Собрание законодательства РФ. 2003. N 23. Ст. 2241.

Казначейство России осуществляет кассовое обслуживание исполнения бюджета и проводит кассовые выплаты путем списания средств с единого счета бюджета <9>, на основании платежных документов получателей бюджетных средств, составленных в соответствии с предъявляемыми требованиями. Списание средств с единого казначейского счета осуществляется в течение операционного дня. Срок зачисления средств на единый счет также составляет один операционный день. Расчеты бюджетными средствами осуществляются платежными поручениями, что закреплено в пп. "б" п. 3.2 Положения о безналичных расчетах в Российской Федерации от 3 октября 2002 года N 2-П <10>.

<9> Приказ Федерального казначейства от 14 сентября 2009 года N 210 "Об утверждении порядка управления операциями со средствами на едином счете федерального бюджета" // Документ опубликован не был. Доступ к тексту СПС "КонсультантПлюс".
<10> Вестник банка России. 2002. N 74.

Отметим, что банк России, не вправе осуществлять контроль направлений расходования средств. Федеральное казначейство и администраторы бюджетных средств осуществляют лишь текущий и предварительный контроль использования бюджетных средств в части проверки документов и контроля за непревышением лимитов обязательств.

Таким образом, правоотношения единого счета федерального бюджета, возникающие между субъектами (главными распорядителями (распорядителями) бюджетных средств и Федеральным казначейством) заключаются в доведении и отражении Федеральным казначейством лимитов бюджетных обязательств и приостановлении по решению главного распорядителя операций по счетам подотчетных получателей.

Правоотношения между Федеральным казначейством и получателями бюджетных средств состоят в открытии и ведении лицевых счетов получателей.

Касательно процесса зачисления доходов на единый казначейский счет бюджета, необходимо отметить, что данный процесс предусматривает открытие счета на уровне управлений Федерального казначейства - 40101 "Налоги, распределяемые органами Федерального казначейства". Функционирование данного счета регулируется нормами статьи 40 Бюджетного кодекса РФ и предусматривает зачисление доходов и дальнейшее их распределение органами Федерального казначейства между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации. Существование данного счета помогает в значительной степени облегчить процесс поступления доходов в бюджет. Преимущества использования отдельного счета для аккумулирования доходов публично-правовых образований с последующим их распределением заключаются прежде всего для плательщиков в удобстве указания реквизитов, что устраняет возможность ошибочного зачисления средств на иные счета и процедуры последующего возврата. Положительные аспекты существуют и для органов Казначейства России и администраторов поступлений - удобства осуществления распределения поступивших платежей с одного счета и наличие актуальной информации о поступивших платежах.

В процессе зачисления доходов при исполнении доходной части бюджета возникают правоотношения между Казначейством России и органом, администрирующим доходы бюджета, суть которых заключается в следующем. Казначейство России обладает оперативной и достоверной информацией о поступивших денежных средствах по видам дохода. Администратор поступлений получает выписку из свободного реестра поступлений и выбытий, в которой содержится информация по администрируемым поступлениям. При поступлении письменного запроса от главного администратора доходов бюджета (администратора доходов бюджета с полномочиями главного администратора доходов бюджета) ему направляются сводные сведения по данным лицевых счетов подведомственных администраторов доходов бюджета главного администратора (администратора с полномочиями главного администратора) доходов бюджета. В свою очередь администраторы поступлений в бюджет предоставляют в органы Федерального казначейства документы, установленные для проведения операций по учету поступлений в бюджет.

На основании вышеизложенного отметим, что отношения Казначейства России и администраторов бюджетных средств, являются горизонтальными, возникающими между равными по процессуальному положению участниками бюджетного процесса. Это проявляется в невозможности применения властных предписаний.

Исключение составляют правоотношения с Минфином России, осуществляющим координацию и контроль деятельности Федерального казначейства. Данные отношения можно отнести к вертикальным, содержащим элементы властно-подчинительного характера.

Исследуя правоотношения единого счета федерального бюджета, следует отметить особенность функционирования данной конструкции - возможность управления ликвидностью, включающая комплекс мероприятий, в частности: размещение бюджетных средств на банковских депозитах и привлечение свободных средств со счетов учета средств от приносящей доход деятельности на покрытие дефицита государственного бюджета.

Размещение бюджетных средств на банковских депозитах <11> предусмотрено бюджетным законодательством для средств федерального бюджета и недотационных субъектов Российской Федерации. Реализуя положения статьи 236 Бюджетного кодекса РФ, Минфин России, Федеральное казначейство получили возможность размещать средства федерального бюджета на депозитах в коммерческих банках. Данный механизм реализовывается путем заключения депозитных договоров с отобранными в соответствии с установленными критериями и на основании конкурсного отбора кредитными организациями <12>.

<11> Постановление Правительства РФ от 29 марта 2008 года N 227 "О порядке размещения средств федерального бюджета на Данковских депозитах" // Собрание законодательства РФ. 2008. N 14. Ст. 1419; Приказ Министерства финансов РФ от 9 апреля 2008 года N 41н "Об утверждении Порядка отбора заявок кредитных организаций на заключение с Федеральным казначейством договоров банковского депозита" // Российская газета. 2008. N 80.
<12> Прокофьев С.Е., Саранцев Н.В. Единый казначейский счет: состояние и перспективы // Финансы и кредит. 2010. N 11. С. 4.

При реализации данного механизма Минфин России организует размещение средств на банковских депозитах совместно с Федеральным казначейством, разрабатывая нормативную базу, устанавливает основные показатели, учитываемые при отборе заявок кредитных организаций, желающих разместить бюджетные средства, а также утверждает и одобряет реестры участвующих кредитных организаций. Федеральное казначейство, в свою очередь, осуществляет исполнение механизма размещения путем отбора кредитных организаций, заключения с одобренными кредитными организациями генеральных соглашений, рассчитывает лимиты возможных размещений по каждой кредитной организации, осуществляет отбор заявок и заключает договоры банковского депозита. Договор банковского депозита считается заключенным после поступления бюджетных средств на счета кредитной организации.

Второй возможный вариант управления ликвидностью - привлечение свободных средств на единый казначейский счет с целью обеспечения оплаты принятых государством обязательств. Привлечение средств осуществляется со счетов 40503 "Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Некоммерческие организации", 40302 "Средства, поступающие во временное распоряжение бюджетных учреждений", 40501 "Счета организаций, находящихся в федеральной собственности. Финансовые организации" и способствует покрытию возможных кассовых разрывов, образующихся во время финансового года.

Правовая природа привлечения средств с указанных счетов на единый счет федерального бюджета уникальна по своей сути. Возможность использования средств, находящихся на указанных счетах, обусловлена положением Российской Федерации как единого собственника государственного имущества.

Отношения, возникающие в процессе привлечения свободных средств на единый счет федерального бюджета, являются публичными, объектом данных правоотношений являются публичные финансы. Данные правоотношения следует классифицировать как внутренние, административные, поскольку дни возникают между Российской Федерацией и организациями, учредителем которых является государство. Это объясняет и отсутствие необходимости предварительного уведомления или же санкционирования государственными организациями привлечения свободных средств на единый счет федерального бюджета.

Анализируя данный механизм управления ликвидностью, необходимо отметить, что при его реализации не происходит ущемление прав участников бюджетного процесса, поскольку не затрагивается и не нарушается их прав на финансовое обеспечение. В случае необходимости осуществления расходов и обеспечения кассовых выплат Федеральное казначейство перечисляет необходимые средства с единого счета федерального бюджета.

Исследуя природу единого казначейского счета федерального бюджета, становится очевидным, что государство, преследуя в качестве одной из задач единого счета бюджета консолидацию бюджетных ресурсов, тем самым предоставляет возможность рационального и эффективного использования государственных средств.

Размещение свободных бюджетных средств позволяет государству получать дополнительную прибыль для осуществления финансовых операций государства. Рост объема доходов, полученных за несколько лет с начала использования данного механизма, свидетельствует об эффективном функционировании процедур управления государственными финансами при их размещении на банковских депозитах в кредитных организациях. Так, анализируя показатели по итогам 2008 года доходы составили 16224,6 млн. рублей, а по прошествии трех лет с фактического начала применения данного механизма по состоянию на начало июля 2011 года объем доходов составлял 11239,1 млн. рублей. Очевидно, что показатели 2011 года, приведенные на середину бюджетного года, практически равны годовым показателям 2008 года <13>.

<13> Информация об исполнении федерального бюджета. Официальный сайт Федерального казначейства http://www.roskazna.ru/p/fbtext.html.

Следует отметить, что реализация данного механизма была бы невозможна без единого счета федерального бюджета, осуществляющего централизацию государственных финансов, позволяющую обладать актуальной информацией о состоянии бюджетных средств и, исходя из этого, осуществлять рациональное планирование использования бюджетных средств, что, в свою очередь, предоставляет возможность своевременного осуществления платежей по обязательствам государства.

Привлечение свободных средств с внебюджетных счетов на единый счет федерального бюджета предоставляет государству возможность покрывать кассовые разрывы, образующиеся в течение года и осуществлять запланированные ранее расходы. Мобилизация внутренних ресурсов государства необходима для своевременного осуществления финансовых операций, оперативного реагирования на экономически неблагоприятные события. В 2010 году Федеральное казначейство привлекло с последующим возвратом 582883,79 млн. рублей, в 2011 году, по состоянию на июль, было привлечено 638052,70 млн. рублей, возвращено - 439682,74. Таким образом, на едином счете федерального бюджета с возможностью использования для осуществления платежей оставалось 198369,97 млн. рублей <14>.

<14> Информация об исполнении федерального бюджета. Официальный сайт Федерального казначейства http://www.roskazna.ru/p/fb_text.html.

Процесс управления ликвидностью единого счета совершенствуется исходя из нововведений в бюджетном процессе. Следует отметить, что реформирование порядка предоставления целевых средств позволяет осуществлять краткосрочное кредитование субъектов Федерации. Таким образом, планируемым мероприятием в части применения новых механизмов управления ликвидностью является предоставление органами Федерального казначейства краткосрочных бюджетных кредитов на пополнение остатков средств на счетах бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Процентная ставка по данным кредитам должна устанавливаться федеральным законодателем <15>.

<15> Артюхин Р.Е. Задачи и направления развития казначейской системы России // Финансы. 2011. N 3. С. 9.

Итак, развитие и совершенствование механизма единого казначейского счета бюджета предоставляет возможность рационального использования государственных финансов.

Изложенное выше позволяет сделать вывод, что единый счет федерального бюджета является конструкцией, отвечающей актуальным тенденциям и требованиям развития бюджетного процесса, позволяющей применять новые, современные механизмы.

В заключение отметим, что анализ правоотношений, возникающих при использовании единого казначейского счета федерального бюджета, позволяет сделать вывод о наличии механизмов, основанных на диспозитивном регулировании, например, взаимоотношения Федерального казначейства и кредитных организаций, осуществляющих размещение бюджетных средств на депозитах. Тем не менее, следует отметить преобладание императивных начал, проявляющихся в четком регулировании государством бюджетных отношений. Это проявляется, в частности, в ряде правил, касающихся открытия, ведения и обслуживания счета федерального бюджета, а также возможности привлекать свободные средства с внебюджетных счетов.

Распоряжение Правительства РФ от 30 июня 2010 года N 1101-р "Об утверждении Программы Правительства Российской Федерации по повышению эффективности бюджетных расходов на период до 2012 года" <16> предусматривает ряд мероприятий по реформированию бюджетного процесса, в том числе в вопросах кассового обслуживания исполнения бюджета. Перевод счетов в Федеральное казначейство с открытием одного счета бюджета в банке России предполагает повышение эффективности и оптимизации исполнения бюджета. Осуществление указанных реформ неизбежно приведет к изменению природы и сущности правоотношений единого казначейского счета федерального бюджета.

<16> Собрание законодательства РФ. N 28. 2010. Ст. 3720.