Мудрый Юрист

Общественные отношения в муниципальном образовании: правовые аспекты 1

<1> Публикация подготовлена при финансовой поддержке РГНФ в рамках научно-исследовательского проекта РГНФ "Муниципальное образование как политико-юридическая организация местного сообщества", проект N 11-03-00348а, а также при информационной поддержке СПС "КонсультантПлюс".

Сергеев Д.Б., старший научный сотрудник кафедры государственного права Института истории и права Хакасского государственного университета им. Н.Ф. Катанова.

В статье исследуются субъекты, между которыми в муниципальном образовании возникают общественные отношения, и качественные характеристики этих отношений, их классификация. Общественные отношения в муниципальном образовании подразделяются на вертикальные и горизонтальные, информационные (прескриптивные и дескриптивные), генетические, связи строения, развития и управления.

Ключевые слова: местное самоуправление, муниципальное образование, общественные отношения, классификация общественных отношений.

In article examines subjects, between which in municipal entity arise social relations and qualitative characteristics of these relations and their classification. Social relations in municipal entity divided into vertical and horizontal, information (prescriptive and descriptive), genetic, communications of structure, development and management.

В науке муниципального права традиционно анализируется система, структура и правовой статус органов местного самоуправления. При этом "за кадром" остается тот факт, что данные органы функционируют в рамках муниципального образования, структура которого включает также и общественные отношения, возникающие между соответствующими органами местного самоуправления. Общественные отношения в муниципальном образовании регулируются правовыми нормами и соответственно должны изучаться учеными-правоведами, но, как правило, выпадают из сферы их научных интересов.

При исследовании правовых отношений в муниципальном образовании необходимо определиться с кругом их субъектов. Федеральный закон от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в ред. Федерального закона от 25 июля 2011 г. N 263-ФЗ) (далее - Федеральный закон от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ) предусматривает обязательное создание в муниципальном образовании таких органов, как представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования) <2>. Необязательно существование контрольного органа муниципального образования, избирательной комиссии муниципального образования и прочих органов местного самоуправления (пп. 1 и 2 ст. 34, ст. 39).

<2> Российская газета. 08.10.2003; 27.07.2011.

Избирательная комиссия муниципального образования не входит в структуру органов местного самоуправления (п. 2 ст. 39 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ), но фактически представляет собой часть структуры муниципального образования, организующую подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования (п. 1 ст. 39 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ). В качестве примеров "прочих" органов местного самоуправления, наименование которых не указано в ст. 34 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ, приводят научно-технический совет в наукограде <3>, руководителя муниципальной милиции как единоличного органа местного самоуправления <4>. Однако, несмотря на то, что существование муниципальной милиции предусмотрено Федеральным законом от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ, она до сих пор не создана. Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. N 3-ФЗ "О полиции" (в ред. Федерального закона от 19 июля 2011 г. N 247-ФЗ) ничего не говорит о муниципальной полиции или милиции <5>.

<3> Солонин А.Ю. Система органов местного самоуправления (конституционно-правовой анализ): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2006. С. 24.
<4> Муниципальное право: Учебник для высших учебных заведений / Под ред. Ю.А. Дмитриева. 3-е изд., перераб., доп. М., 2005. С. 587.
<5> Российская газета. 08.02.2011; 10.02.2011; 21.07.2011.

Все вышеперечисленные учреждения фактически являются органами муниципального образования, будучи частью его структуры. Также в структуру муниципального образования входит осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования сход граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек (ч. 3 ст. 35 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ).

Должностные лица местного самоуправления и депутаты представительного органа муниципального образования также входят в структуру муниципального образования, но либо одновременно являются единоличным органом местного самоуправления как глава муниципального образования, либо входят в структуру соответствующего органа местного самоуправления. Органы местного самоуправления, включая главу муниципального образования, сход граждан, осуществляющий полномочия представительного органа муниципального образования, и избирательная комиссия муниципального образования являются частью структуры муниципального образования первого уровня. Должностные лица местного самоуправления, за исключением главы муниципального образования, и депутаты представительного органа муниципального образования являются элементами данной структуры второго уровня. К составным частям третьего уровня относятся подразделения органов местного самоуправления, структуры, обеспечивающие их деятельность.

В науке муниципального права правоотношения между частями структуры муниципального образования анализируются, как правило, в форме пересказа содержания Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ или при помощи схем "сильный мэр - слабый совет", "слабый мэр - сильный совет" и т.д. <6>. Также была пытка заложить в качестве базиса для изучения основ взаимоотношений между представительным органом муниципального образования и местной администрацией положения ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которыми советы или собрания, состоящие из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования, могут иметь подотчетные им исполнительные органы <7>.

<6> Герасимова М.А. Модели местного самоуправления и Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. N 5. С. 39; Тихалева Е.Ю. О роли представительных органов в системе органов местного самоуправления муниципального образования // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2010. N 1. С. 3.
<7> Карабасов С.Ю. Организационные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2009. С. 158.

Если в условиях неразработанности в муниципальном праве теоретических вопросов, связанных с правоотношениями внутри муниципального образования, взять за основу научный инструментарий административного права, как наиболее близкой к муниципальному праву части правовой науки, то можно сделать вывод, что было бы упрощением, если все правоотношения в муниципальном образовании характеризовались как вертикальные. В административном праве их рассматривают как общественные отношения, в которых обнаруживается приоритет воли (власть) управляющего над управляемым в процессе осуществления им непосредственного управляющего воздействия <8>. Под горизонтальными отношениями в этой отрасли науки понимают общественные отношения, стороны которых наделены равным объемом взаимных прав и обязанностей, имеющих целью подготовку и принятие научно обоснованного управленческого решения или удовлетворения прав и законных интересов государственных и общественных организаций, а также отдельных граждан <9>.

<8> Черепанов Ю.Г. Горизонтальные административно-правовые отношения: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1984. С. 79.
<9> Там же. С. 48.

Подотчетность исполнительных органов местного самоуправления представительному органу соответствующего муниципального образования не означает, что между ними возникают исключительно вертикальные отношения. Законодатель ограничил свободу действий представительного органа муниципального образования, предоставив следующие возможности местной администрации муниципального образования:

  1. представительный орган муниципального образования может рассматривать проект местного бюджета, разработанный исключительно местной администрацией соответствующего муниципального образования (ч. 2 ст. 169 Бюджетного кодекса Российской Федерации от 31 июля 1998 г. N 145-ФЗ (в ред. Федерального закона от 27 июня 2011 г. N 162-ФЗ <10>) и п. 2 ч. 10 ст. 35 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ);
<10> Российская газета. 12.08.1998; 30.06.2011.
  1. нормативные правовые акты представительного органа муниципального образования, предусматривающие установление, изменение и отмену местных налогов и сборов, осуществление расходов из средств местного бюджета, могут быть внесены на рассмотрение представительного органа муниципального образования только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации (ч. 12 ст. 35 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ);
  2. управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов (абз. 2 ч. 15 ст. 35 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ), т.е. данные полномочия могут осуществляться только исполнительным органом муниципального образования, уполномоченным на это в соответствии с законодательством;
  3. глава муниципального образования, исполняющий полномочия главы местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования. Если при повторном рассмотрении указанный нормативный правовой акт будет одобрен в ранее принятой редакции большинством (не менее двух третей от установленной численности) депутатов представительного органа муниципального образования, он подлежит подписанию главой муниципального образования в течение семи дней и обнародованию (ч. 13 ст. 35 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ).

Подотчетность местной администрации представительному органу муниципального образования в Федеральном законе от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ в большей части формальна, если глава местной администрации не назначается по контракту. В соответствии с ч. 11.1 ст. 35 этого акта представительный орган муниципального образования заслушивает ежегодные отчеты главы местной администрации о результатах его деятельности, деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования, согласно ч. 8 ст. 37 этого Закона структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации, но в п. 3 ч. 2 и ч. 8 ст. 74.1 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ установлено, что решение представительного органа муниципального образования об удалении главы муниципального образования в отставку в связи с признанием два раза подряд деятельности главы муниципального образования неудовлетворительной по результатам его ежегодного отчета перед представительным органом муниципального образования считается принятым, если за него проголосовали не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования. То есть удаление главы муниципального образования - главы местной администрации - это сверхординарное событие, которое может произойти не ранее чем через год после первого отчета, которым не были удовлетворены не менее двух третей от установленной численности депутатов представительного органа муниципального образования (не обычное, а квалифицированное большинство), что также подчеркивает сверхординарность данного события.

Намного более подотчетен представительному органу муниципального образования глава местной администрации, осуществляющий свои полномочия на основе контракта. Во-первых, он назначается на должность представительным органом муниципального образования из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса (ч. 6 ст. 37 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ). Во-вторых, не требуется квалифицированного большинства голосов депутатов представительного органа муниципального образования для принятия этим органом заявления о расторжении в судебном порядке контракта с главой местной администрации в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, или в связи с другими обстоятельствами, установленными законом (п. 1 ч. 11 ст. 37 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ).

Очевидно существование и вертикальных отношений внутри муниципального образования, в частности между главой местной администрации и этим органом: в соответствии с абз. 2 ч. 1 ст. 37 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

Основываясь на доктринально-методологических подходах к изучению федеративных отношений <11>, вертикальные связи можно охарактеризовать как информационные и выделить здесь определенное движение двух видов информации: прескриптивной и дескриптивной, а помимо деления отношений в муниципальном образовании на горизонтальные и вертикальные эти связи можно классифицировать так: генетические, связи строения, развития и управления.

<11> Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. Хабаровск, 2001. С. 63; Гончаров А.А. Горизонтальный уровень федеративных отношений: вопросы правового регулирования отношений между субъектами Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2002. С. 21 - 27.

Прескриптивная (предписывающая, властная) информация движется сверху вниз, от вышестоящих органов к нижестоящим, которые должны ее реализовывать. Эти потоки информации мы наблюдаем от представительного органа муниципального образования к иным структурам муниципального образования в форме нормативных правовых актов, принимаемых в рамках компетенции этого органа, от главы муниципального образования - главы местной администрации - к подразделениям местной администрации, от избирательной комиссии муниципального образования - к исполнительным органам местного самоуправления, поскольку эта избирательная комиссия в соответствии с п. 5 ст. 20 Федерального закона от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. Федерального закона от 25 июля 2011 г. N 263-ФЗ) "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" вправе обращаться с представлениями о проведении соответствующих проверок и пресечении нарушений закона в органы исполнительной власти <12>. Дескриптивная (описывающая) информация направляется снизу вверх, отображая состояние управляемых, в данном случае - подчиненных органов. Дескриптивные отношения возникают как результат прескриптивных. Например, исполнительный орган местного самоуправления реагирует на предписание избирательной комиссии муниципального образования, предпринимая соответствующие действия и направляя комиссии письменный документ.

<12> Собрание законодательства РФ. 2002. N 2. Ст. 2253; 2011. N 31. Ст. 4703.

Генетические отношения, "связи порождения" наблюдаются в момент создания органа местного самоуправления, в юридическом аспекте - это принятие соответствующего правового акта, учреждающего орган местного самоуправления, и вступление данного акта в силу. Субъектом всех генетических отношений в муниципальном образовании является соответствующий представительный орган муниципального образования (сход граждан в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, не более 100 человек), наделенный правом принимать устав муниципального образования, поскольку в этом акте устанавливается система органов местного самоуправления соответствующего муниципального образования (ч. 3 ст. 44 и ч. ч. 1 и 3 ст. 34 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ). Исключение распространяется на создание вновь организованного муниципального образования на межселенных территориях или преобразование существующего муниципального образования, в этом случае структура органов местного самоуправления может приниматься на местном референдуме (ч. 5 ст. 34 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ). Также представительный орган муниципального образования утверждает структуру местной администрации (ч. 8 ст. 37 Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ).

Через связи строения (в литературе их нередко называют структурными) происходит установление и преобразование как всей организационной структуры, так и ее подсистем, отдельных их элементов <13>. В юридическом смысле в структуре муниципального образования - это правоотношения, связанные с реализацией положений соответствующего устава муниципального образования и других актов, принимаемых в муниципальном образовании на основе устава. Благодаря широкому охвату круга общественных отношений, регламентируемых актами, принимаемыми в муниципальном образовании, их структурной упорядоченности и презюмируемой непротиворечивости содержания этих актов можно сказать, что все соответствующие правоотношения являются связями строения. Таким образом, с юридической точки зрения, муниципальное образование как структура упорядочено не только как совокупность органов местного самоуправления и форм народовластия, выполняющих их функции, но и как правоотношения, структурно упорядоченные благодаря системности правовых актов, их регулирующих. Правоотношения, регулируемые уставом муниципального образования, занимают более высокое место в иерархии правоотношений, чем правоотношения, регулируемые иными правовыми актами.

<13> Гончаров А.А. Указ. соч. С. 25.

Функциональные связи в муниципальном образовании возникают в рамках реализации одного направления деятельности разными частями структуры муниципального образования. В качестве примера можно привести деятельность местной администрации или ее подразделения, реализующего положения акта представительного органа муниципального образования, регулирующего вопросы местного значения в рамках одной функции. Как уже отмечалось в настоящем исследовании, все вопросы местного значения имеют отношение к какой-либо функции местного самоуправления, поэтому выделять в качестве примера одну из функций или один из вопросов местного значения не обязательно.

Основное содержание процесса развития составляют существенные изменения в строении объекта и формах его жизни <14>. Такие значимые коррекции в связях развития в муниципальном образовании возможны только при изменении законодательства, регламентирующего структуру муниципального образования. Одним из наиболее серьезных изменений правового регулирования в этой сфере было принятие и вступление в силу Федерального закона от 6 сентября 2003 г. N 131-ФЗ. Все это говорит о том, что отношения развития в муниципальном образовании непосредственно связаны с юриспруденцией, но нельзя сказать, что муниципально-правовая наука уделяет большое внимание данным вопросам. Как правило, изучается развитие отдельных аспектов муниципального законодательства, но не всей структуры муниципального образования.

<14> Там же. С. 26.

***

Изучение правовых аспектов общественных отношений в муниципальном образовании с применением предложенного в настоящем исследовании инструментария позволит значительно приумножить муниципально-правовое знание и улучшить качество муниципального законодательства. Понимание того, что законодатель не только определяет правовой статус структур муниципального образования, но и характер отношений между ними, а последние имеют непосредственное отношение к юриспруденции, обогатит науку муниципального права, придав большую теоретическую глубину муниципально-правовым исследованиям, которые сосредоточились на системе и структуре органов местного самоуправления, игнорируя тот факт, что последняя существует в рамках муниципального образования.