Мудрый Юрист

Право законодательной инициативы конституционного суда Российской Федерации

Омаров С.М., ведущий консультант Комитета Государственной Думы по конституционному законодательству и государственному строительству.

Статья посвящена праву законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации.

Ключевые слова: Конституционный Суд РФ, законодательная инициатива.

The article is devoted right of legislative initiative of the Constitutional Court of the Russian Federation.

Конституция Российской Федерации в ст. 104 содержит исчерпывающий перечень субъектов права законодательной инициативы, согласно которому данное право принадлежит помимо иных субъектов также и Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду Российской Федерации. Однако в отличие от иных субъектов права законодательной инициативы высшим судебным органам Российской Федерации это право предоставлено только лишь по вопросам их ведения.

При этом следует отметить, что право законодательной инициативы высшим судебным органам предоставлено Конституцией только на федеральном уровне, без распространения его на уровне субъектов Российской Федерации, что является не вполне логичным, так как высшие судебные органы применяют не только федеральное законодательство, но и законодательство субъектов Российской Федерации.

Важно отметить, что Закон РСФСР "О Конституционном Суде РСФСР" 1991 г. <1> в ст. 9 закреплял положение, согласно которому в случае, если Конституционный Суд обнаруживает, что соблюдению положений Конституции препятствует отсутствие соответствующего закона, он должен воспользоваться принадлежащим ему правом законодательной инициативы. Таким образом, право законодательной инициативы Конституционного Суда по ранее действующему законодательству не имело границ, т.е. не было ограничено предметом своего ведения.

<1> Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N 19. Ст. 621.

В научной литературе по сей день не утихают споры по вопросу необходимости предоставления права законодательной инициативы Конституционному Суду Российской Федерации, а также по его объекту (предмету). По данному вопросу высказываются различные мнения: от полного отрицания до предоставления права законодательной инициативы, но с указанием его пределов.

Одним из противников предоставления права законодательной инициативы Конституционному Суду является И.А. Дубов. По его мнению, "представляется противоречащим основам конституционного строя и принципу разделения властей закрепление за одним из высших органов судебной власти, на который возлагаются обязанности по защите конституционного строя, права законодательной инициативы. Основная задача Конституционного Суда - выступать хранителем Конституции государства, обеспечивать соответствие законов и иных нормативных актов Основному Закону, не вмешиваться непосредственно в законотворческую деятельность" <2>.

<2> Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. N 10. С. 28.

Можно согласиться с И.А. Дубовым, что задача Конституционного Суда - выступать хранителем Конституции Российской Федерации. Об этом прямо сказано в ст. 3 Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", где указано, что Конституционный Суд разрешает дела о соответствии Конституции в целях защиты основ конституционного строя, основных прав и свобод человека и гражданина, обеспечения верховенства и прямого действия Конституции на всей территории Российской Федерации. Но вряд ли можно согласиться с тем, что само право законодательной инициативы противоречит принципу разделения властей. Если так, то можно предположить, что право законодательной инициативы других субъектов, а именно Правительства Российской Федерации, Президента Российской Федерации и т.д., тоже можно расценивать как нарушение принципа разделения властей и вмешательство в законотворческую деятельность.

Принцип разделения властей не может предполагать полную независимость "ветвей" власти. Это механизм, позволяющий органам законодательной, исполнительной и судебной власти осуществлять взаимное и, надо сказать, положительное влияние друг на друга. Нам представляется, что право законодательной инициативы, в частности, Конституционного Суда и есть механизм влияния на законодательную ветвь власти, что является вполне допустимым.

При этом необходимо учитывать, что законодательный процесс предполагает политическое участие его субъектов. Например, Государственная Дума состоит из фракций, члены которых являются депутатами от политических партий. Соответственно, тот или иной законопроект может быть внесен в целях реализации программы какой-либо партии, притом, что в пояснительной записке к законопроекту могут называться иные цели его внесения, не связанные с истинными намерениями субъекта законодательной инициативы.

В связи с этим в научной литературе одним из аргументов против участия Конституционного Суда в законотворческом процессе является то, что Конституционный Суд тем самым вовлекается в политический процесс, что противоречит его сущности и назначению. Подобное в истории нашего государства мы уже наблюдали а именно в начале 90-х годов, когда Конституционный Суд выступил на стороне власти законодательной в противовес власти президентской, что вызвало недовольство многих участников политического процесса того времени.

Одним из условий независимости Конституционного Суда является его политическая нейтральность. Как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян, "Конституционный Суд Российской Федерации решает исключительно вопросы права, т.е. он стоит вне политики, не является и не может быть ни участником политических процессов, ни арбитром в политических спорах. Надо понимать, что многие вопросы, по которым компетентные органы и лица обращаются в Конституционный Суд, имеют политическую подоплеку. Но Конституционный Суд выделяет в каждом деле только правовую составляющую, дает оценку лишь нормам права. Конечно, решения Конституционного Суда могут вызвать политический резонанс, иметь политические последствия. Но это обусловлено переплетением политических и конституционно-правовых моментов в принятых кем-то решениях, ставших предметом внимания Суда" <3>. Следует согласиться с Т.Я. Хабриевой в том, что "отступление от правовых начал грозит конституционному правосудию кризисом и потерей доверия" <4>.

<3> Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс: Учеб. пособие. 4-е изд., перераб. и доп. В 2-х т. М.: Норма: ИНФРА-М, 2010. Т 2. С. 754.
<4> Хабриева Т.Я. Развитие правового потенциала Конституции и деятельность Конституционного Суда Российской Федерации по ее толкованию // Российский конституционализм: проблемы и решения (материалы международной конференции). М., 1999. С. 193.

Подобного подхода придерживается заместитель Председателя Верховного Суда Российской Федерации В.М. Жуйков, однако с некоторым уточнением. Он отмечает: "Конституционный контроль является специфической деятельностью, не ограничивающейся осуществлением чисто судебных функций в привычном их понимании. Конституционное правосудие включает некоторые политические функции, и Конституционному Суду в своих решениях приходится затрагивать так называемые "политические вопросы". Надо признать, что он делает это успешно" <5>.

<5> Конституционный Суд РФ выполняет историческую роль: Выступление заместителя Председателя Верховного Суда РФ, доктора юридических наук, профессора В. Жуйкова // Российская юстиция. 2002. N 10.

В комментарии к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" судьи Конституционного Суда Н.В. Витрук и Б.С. Эбзеев отмечают, что наделение Конституционного Суда правом законодательной инициативы "в принципе не соответствует юридической природе органа конституционного контроля. В мировой практике чрезвычайно редко таким органам предоставляется подобное право" <6>.

<6> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий / Под ред. Н.В. Витрука, В.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. М., 1996. С. 45.

Другим, не менее важным аргументом против предоставления Конституционному Суду права законодательной инициативы является возможное наличие такой ситуации, при которой Конституционному Суду придется разрешать дело о соответствии Конституции Российской Федерации федерального закона, принятого по инициативе самого Конституционного Суда. По мнению И.А. Дубова, "представляется, что если Конституционный Суд выступит с законодательной инициативой, которая завершится принятием закона, а затем последует обращение в Конституционный Суд по поводу конституционности принятого акта, то при рассмотрении подобного ходатайства высший орган судебной власти не сможет рассматривать дело беспристрастно" <7>.

<7> Дубов И.А. Законодательная инициатива: проблемы и пути совершенствования // Государство и право. 1993. N 10. С. 28.

Действительно, сомнение И.А. Дубова относительно беспристрастности Конституционного Суда в рассмотрении дела о соответствии Конституции федерального закона, принятого по его инициативе, имеет право на существование. Если посмотреть на данную ситуацию глазами Конституционного Суда, то вряд ли ему будет "столь приятно" признать закон или его положение, принятое по его инициативе, неконституционным.

Однако при этом не стоит забывать, что в законодательном процессе участвуют несколько субъектов власти, вернее сказать, "ветвей" власти. Конституционный Суд Российской Федерации лишь инициирует проект федерального закона, который рассматривается в трех чтениях в Государственной Думе, а после подлежит одобрению Советом Федерации и подписанию Президентом. На стадии второго чтения на проект федерального закона могут поступать поправки от всех субъектов права законодательной инициативы, которые подлежат рассмотрению и в конечном итоге отклонению либо принятию. На этой стадии возможно принятие неконституционного положения, которое впоследствии признает таковым Конституционный Суд.

Важно отметить, что Конституционный Суд, который инициировал проект федерального закона, после поступления его в Государственную Думу не имеет рычагов влияния на законотворческий процесс. Он обладает теми же полномочиями, что и иные субъекты. Вместе с тем не следует не учитывать того факта, что Конституционный Суд может принимать участие в работе соответствующего Комитета Государственной Думы, ведущего законопроект, в котором он может отстаивать принятие либо отклонение той или иной нормы проекта федерального закона.

Таким образом, в данной ситуации возложить вину в полном объеме на Конституционный Суд мы считаем не достаточно обоснованным. Ответственность, на наш взгляд, в данном случае лежит на всех участниках законодательного процесса: от Конституционного Суда до Президента Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации, как уже было сказано выше, закрепила за высшими судами, в том числе Конституционным Судом право законодательной инициативы, носящее ограниченный характер, - по вопросам своего ведения. Таким образом, Конституция Российской Федерации разделила субъектов права законодательной инициативы на группы: с неограниченным правом законодательной инициативы, когда субъект свободен в выборе тематики своего законопроекта и с ограниченным - по вопросам ведения. При этом Конституция Российской Федерации не раскрывает содержания понятия "по вопросам их ведения", что вызывает неоднозначные трактовки в теории конституционного права.

Авторы вышеупомянутого комментария к Федеральному конституционному закону "О Конституционном Суде Российской Федерации" Н.В. Витрук, В.В. Лазарев, Б.С. Эбзеев считают, что Конституционный Суд может выступать с законодательной инициативой по вопросам конституционной и законодательной регламентации полномочий и деятельности Конституционного Суда, его взаимоотношений с другими органами <8>.

<8> Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации": Комментарий / Под ред. Н.В. Витрука, В.В. Лазарева, Б.С. Эбзеева. М., 1996. С. 45.

Подобного подхода придерживается кандидат юридических наук И. Котелевская. Она трактует понятие "по вопросам их ведения" достаточно расширительно. Конституционный Суд может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения законопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения компетенции между различными федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов. Кроме того, Конституционный Суд вправе вносить в Государственную Думу законопроекты об изменении действующего законодательства в связи с предполагаемым вступлением в силу международного договора" <9>.

<9> Котелевская И. Взаимодействие властей в законотворчестве: разногласия и поиски компромисса // Проблемы парламентского права России / Под ред. Л. Иванова. М., 1996. С. 68 - 69.

Кандидат юридических наук Н.А. Тузов считает, что объект права судебной законодательной инициативы по своему содержанию имеет определенные пределы, ограничен кругом вопросов ведения судебных органов. Так, по его мнению, "объектом (предметом) права судебной законодательной инициативы являются правоотношения, отнесенные к ведению высших и иных судебных органов, которые выражены в их компетенции, включающей в себя подведомственность и подсудность им дел и задачи соответствующих видов судопроизводства. При этом у каждого высшего и иного органа судебной власти имеется свой объект права законодательной инициативы, охватывающий отраслевые вопросы как материального, так и процессуального права, относящиеся к предмету ведения соответствующего суда" <10>.

<10> Тузов Н.А. Судебная законодательная инициатива: субъекты, основания, объект и проблемы // Российской правосудие. 2006. N 8. С. 11.

Таким образом, если исходить из того расширительного толкования, предлагаемого И. Котелевской и Н. Тузовым, то можно сделать вывод, что под "вопросы своего ведения" для высших судов подпадают все дела, которые подведомственны им по закону. Однако если для Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда круг данных дел будет более ограничен, то для Конституционного Суда он явно не имеет границ, так как ему согласно Конституции подведомственны дела о соответствии Конституции Российской Федерации всех нормативных актов, включая федеральные законы, нормативные актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства, а также конституций республик (уставы), договора между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, не вступившие в силу международные договора Российской Федерации.

Исходя из изложенного, на наш взгляд, вряд ли законодатель при установлении формулировки для высших судов "по вопросам их ведения" предполагал такое "безграничное ограничение", что противоречит цели и смыслу данной формулировки.

Другая группа авторов полагает, что понятие "по вопросам их ведения" следует толковать более узко. Так, например, профессор В.В. Лазарев отмечает, что предметом законодательной инициативы Конституционного Суда являются вопросы регламентации полномочий деятельности Суда, его взаимоотношений с другими органами <11>. По мнению А.И. Абрамовой, "высшим судам право законодательной инициативы предоставлено только по вопросам их ведения". Однако у нее понятие "по вопросам их ведения" истолковано более широко: "Это означает, что суды в силу специфики своей деятельности должны контролировать действие применяемых законов, выявлять их недостатки, определять пути улучшения и на этой основе вносить предложения по совершенствованию законодательства" <12>.

<11> Лазарев В.В. Некоторые спорные вопросы теории и практики конституционного правосудия // Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. N 3. С. 20.
<12> Абрамова А.И. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000. С. 349.

Подобного подхода придерживается профессор Н.В. Витрук, который считает, что "Конституционный Суд Российской Федерации мог бы занять более активную позицию при формулировании резолютивных частей своих постановлений. Желательно, чтобы Конституционный Суд одновременно с вынесением решения о неконституционности правовой нормы в случае образования пробела вносил бы в Государственную Думу проект уточненной по содержанию новой правовой нормы закона, то есть реализовывал бы право законодательной инициативы "по предмету своего ведения" <13>.

<13> Витрук Н.В. Материалы "круглого стола" на тему: Современное состояние российского законодательства и его систематизация. Тула, 1998.

Таким образом, А.И. Абрамова и Н.В. Витрук трактуют понятие "по вопросам их ведения" широко и включают в него не только вопросы регламентации полномочий деятельности Суда и его взаимоотношений с другими органами, но и те случаи, когда Конституционный Суд обнаружит пробел в законодательстве, - в этом случае, по их мнению, он обязан выступить с законодательной инициативой.

Однако данный подход представляется весьма уязвимым. Деятельность Конституционного Суда, его практика не связаны с выявлением пробелов в праве. Эта прерогатива к Федерального Собрания, так как именно этот орган наделен полномочиями издавать акт, в котором обнаружился пробел. Решение Конституционного Суда Российской Федерации действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. Акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Таким образом, Конституционный Суд уже своим решением отменяет неконституционные акты. В связи с этим возникает вопрос: а зачем Конституционному Суду в таком случае выступать с законодательной инициативой?

Противоположным подходу А.И. Абрамовой и Н.В. Витрука, можно считать подход к праву законодательной инициативы Конституционного Суда профессора В.В. Лазарева. По его мнению, "было бы неприемлемо, чтобы Конституционный Суд входил в Государственную Думу со своим законопроектом, призванным преодолеть зафиксированную Судом неконституционность какого-то регулирования, тем более, призванного восполнить пробел в законодательстве. Это было бы соединение функций и в конечном счете подрывало бы возможность рассмотрения запросов о конституционности принятого по инициативе Конституционного Суда акта. Конституционный Суд не может втягиваться в законодательные процедуры, как бы он ни переживал по поводу исполнения собственных решений".

Также В.В. Лазарев справедливо отмечает, что ни один суд, даже такой авторитетный, как Конституционный Суд, не может вставать на место законодателя, не может рушить ту основу, на которой зиждется демократический строй правового государства (имеется в виду принцип разделения властей и полновластия представительного органа, избираемого народом). Констатировать соответствующий факт в рамках своей компетенции - это приемлемо всегда. Отменить неконституционное положение или признать определенные действия неконституционными - конституционное право и обязанность Конституционного Суда. Обратиться в Государственную Думу с законодательной инициативой - право строго определенных конституционными законами субъектов. Вменить Государственной Думе в обязанность принять закон не имеет права никто <14>.

<14> В.В. Лазарев. Учет решений Конституционного Суда Российской Федерации в законодательной деятельности // Проблемы исполнения федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ в решениях КС РФ и конституционных (уставных) судов РФ: Материалы Всероссийского совещания. М.: Формула права, 2001. С. 98 - 100.

Рассуждения профессора В.В. Лазарева, несмотря на то, что в данном случае он говорит о праве законодательной инициативы Конституционного Суда через призму проблемы исполнения решений Конституционного Суда, когда Конституционный Суд "обязывает", в форме рекомендации, Федеральное Собрание принять ту или иную норму, являются, на наш взгляд, вполне обоснованными. Иначе Конституционному Суду не следует сетовать на то, что его решения не исполняются Федеральным Собранием. Воспользовавшись своим конституционным правом законодательной инициативы, Конституционный Суд вступает на путь исполнения собственного решения, по крайней мере, запускается законотворческий механизм, в котором непосредственно участвует и Федеральное Собрание.

Функция Конституционного Суда состоит не в исполнении собственных решений, пусть и путем предоставленного ему Конституцией права законодательной инициативы, а в констатации на основании соответствующего запроса факта неконституционности норм закона. Эта позиция подтверждается Определением Конституционного Суда от 8 января 1998 г. N 3-О "Об отказе в принятии к рассмотрению запроса Государственного Совета Республики Коми о проверке конституционности статей 37 и 39 Закона СССР "О статусе народных депутатов в СССР" <15>, в котором Конституционный Суд отметил, что "в настоящее время федеральный закон, который бы устанавливал неприкосновенность депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, особые условия привлечения их к уголовной и административной ответственности, отсутствует. Восполнение этого пробела в федеральном законодательстве - компетенция Федерального Собрания, а не Конституционного Суда Российской Федерации".

<15> Вестник КС РФ. 1998. N 2.

Интересным и заслуживающим внимания, на наш взгляд, представляется мнение профессоров М.А. Митюкова и Н.В. Витрука по вопросу пределов права законодательной инициативы Конституционного Суда и других высших судов. Так, профессор М.А. Митюков считает, что подтверждением того, что предметом права законодательной инициативы Конституционного Суда Российской Федерации являются вопросы регламентации полномочий деятельности Суда, его взаимоотношений с другими органами, можно считать практику реализации Конституционным Судом данного полномочия <16>. Аналогичный подход и у профессора Н.В. Витрука, который отмечает, что формулировка права законодательной инициативы недостаточно ясна, а потому объем ее содержания должен определять сам суд <17>.

<16> Митюков М.А. Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. М., 1998. С. 135.
<17> Витрук Н.В. Материалы "круглого стола" на тему: "Современное состояние российского законодательства и его систематизация". Тула, 1998.

На сегодняшний день Конституционный Суд всего лишь раз реализовал свое конституционное право законодательной инициативы. Он обратился с законодательной инициативой в Государственную Думу - с проектом федерального конституционного Закона "О Конституционном Суде Российской Федерации", т.е. сам о себе. Следует отметить, что данный проект закона в итоге был принят. В качестве примера активности Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации приведем данные с внутреннего сайта Интернет Государственной Думы <18>. Так, за весь период работы Государственной Думы с первого созыва по сей день Верховным Судом Российской Федерации внесено в Государственную Думу всего 79 законопроектов, из них 55 законопроектов направлены на изменение нормативных актов по вопросам своей организации и деятельности, в то же время Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации внесено всего 24 законопроекта, относящиеся также к вопросам своей организации и деятельности.

<18> http://asozd2.duma.gov.ru/

Анализ законопроектной работы высших судов показывает, что самым активным из них является Верховный Суд Российской Федерации. Однако, несмотря на то, что судебная практика и тем более деятельность Пленумов Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации имеют огромный информационный материал о дефектах действующего законодательства, названные суды в большей части ограничиваются законопроектами об организации своей деятельности (о судоустройстве, о финансовых и иных основаниях деятельности судебной системы). Следует согласиться с С.В. Бошно, которая полагает, что "трудно оспорить тот факт, что направление совершенствования процедуры своей собственной деятельности очевиднее всего. О своей работе пишется проще, с одной стороны, но есть и другая сторона: такое правотворчество выступает залогом наиболее точного отражения корпоративных интересов. Такая некоторая келейность правотворчества не всегда встретит полное одобрение в гражданском обществе" <19>.

<19> Бошно С.В. Формы российского права. М.: Право и закон, 2004. С. 228 - 229.

По мнению советника заместителя Председателя Конституционного Суда С.В. Голубицкой, деятельность Конституционного Суда Российской Федерации показывает, что Суд достаточно активно использует предоставленное ему право законодательной инициативы. В качестве примера активности Конституционного Суда отмечается, что на основании рекомендаций Конституционного Суда приняты такие Федеральные законы, как "О порядке разрешения коллективных трудовых споров"; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О реабилитации жертв политических репрессий"; "Об обороне"; "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации, вследствие аварии в 1957 году на производственном объединении "Маяк" и сбросов радиоактивных отходов в реку Теча"; "О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации"; "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации"; "О выплате пенсий гражданам, выезжающим на постоянное жительство за пределы Российской Федерации" <20>.

<20> Голубицкая С.В. Правотворчество в деятельности Конституционного Суда Российской Федерации // Право: теория и практика. 2002. N 7. С. 14.

Однако подход, высказанный С.В. Голубицкой, не выдерживает никакой критики. Не следует отождествлять право законодательной инициативы с рекомендациями Конституционного Суда, выраженными в решениях Конституционного Суда: определениях либо постановлениях. Данные рекомендации носят учетный (рекомендательный), а никак не обязательный характер. Праву законодательной инициативы отдельного субъекта, в частности Конституционного Суда, соответствует обязанность Государственной Думы принять к рассмотрению проект федерального закона, в то время как рекомендации не несут никакой юридической обязанности в отношении Государственной Думы либо Совета Федерации. Однако тот факт, что Федеральному Собранию необходимо учитывать рекомендации Конституционного Суда, не вызывает никаких сомнений.

Описанные выше неоднозначные подходы в научной литературе, ее изучение, а также практика Конституционного Суда, Верховного и Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации в части реализации права законодательной инициативы позволяет нам сделать вывод, что право законодательной инициативы в ее конституционном истолковании следует понимать более узко, а именно как внесение проектов по вопросам своей организации и деятельности. Однако данное предложение ни в коей мере нельзя понимать как запрет на осуществление права законодательной инициативы Конституционным Судом и тем более Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом Российской Федерации.