Мудрый Юрист

Модернизация модели местного самоуправления в РФ в контексте муниципальной реформы

Холопов В.А., кандидат экономических наук, кандидат политических наук, заместитель Председателя Рязанской городской Думы.

Статья посвящена модернизации модели местного самоуправления в Российской Федерации.

Ключевые слова: муниципальное право, местное самоуправление.

The article is devoted to the modernization model of local government in the Russian Federation.

Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.

Становление местного самоуправления в России проходит в условиях широкомасштабного реформирования политической и социально-экономической жизни общества и в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Ключевой вопрос местного самоуправления - объединение усилий местного населения по решению местных вопросов, которые, в конечном счете, обеспечивают демократизм, стабильность и целостность российского государства.

Период, прошедший с момента конституционного учреждения в России местного самоуправления, достаточен для того, чтобы судить о результатах.

Сегодня уже можно оценить практику реализации нового Федерального закона N 131-ФЗ, учитывая, что в 46 субъектах Российской Федерации он реализуется с 1 января 2006 г., а отдельные его положения действуют еще с октября 2003 г., диагностировать достоинства и недостатки сложившейся модели местного самоуправления, понять перспективы развития российской муниципальной системы, выработать пакет мер по совершенствованию существующей муниципальной практики.

Среди актуальных проблем развития современной России особое место занимает внедрение инновационных методов управления в систему местного самоуправления. Россия - не первое и не последнее государство в мире, ведущее поиск форм и методов разумного соединения интересов государства и его территориальных сообществ. За рубежом накоплен значительный опыт реформирования и внедрения инновационных технологий управления в рамках местного самоуправления, и при корректном подходе его уроки можно использовать в отечественной практике.

Общая направленность проведенной в 2003 - 2008 гг. муниципальной реформы в РФ заключалась в отходе от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления <1>.

<1> Акмалова А.А. Особенности организации местного самоуправления как проблема муниципальной теории // Право и государство: теория и практика. 2005. N 4. С. 29 - 37.

Отход от этой модели предполагал внедрение европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. Заложенная в Федеральном законе N 131-ФЗ европейская модель местного самоуправления, столкнувшись с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей.

Компаративный анализ моделей муниципального управления в России и за рубежом позволяет проследить непоследовательность российского законодателя в правовой регламентации данного института. Следует согласиться с некоторыми учеными, указывающими на противоречие, когда Конституция РФ устанавливает англосаксонскую модель, а законодательство субъектов Федерации - смешанную или континентальную. В России фактически сложилась гибридная модель муниципального управления, что подтверждается большим количеством общих черт с коммунальным самоуправлением Германии. Тем не менее сходство российской муниципальной системы с той или иной моделью, как и их отличие, должно в обязательном порядке предполагать всесторонний разумный учет положительного опыта муниципального управления за рубежом <2>.

<2> Ежевский Д.О., Еремян В.В. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ). М.: Академический проект, 2006. С. 124.

Серьезное влияние, создавшее дополнительные проблемы для реализации реформы, оказала сложившаяся культура местного самоуправления, которая во многом была сформирована советской политической традицией.

Учитывая обозначенные выше проблемы и тенденции, необходимыми представляются следующие решения и направления действий.

  1. Пройдя муниципальную реформу, сегодня необходимо четко определить основные векторы развития местного самоуправления в среднесрочной и долгосрочной перспективе. В настоящее время уже утверждена в целом Концепция долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 г., подготовлена Концепция совершенствования региональной политики в Российской Федерации. Целенаправленное движение вперед вызывает потребность в разработке и нормативном закреплении также и концепции новой российской муниципальной политики. На муниципальном уровне должна быть выработана устойчивая традиция стратегического менеджмента.
  2. Важнейшим фактором развития местного самоуправления становится максимальное включение в процесс управления территорией непосредственно населения муниципальных образований. Поэтому одним из приоритетов должно стать развитие территориального общественного самоуправления (ТОС), а также развитие электронного доступа к муниципальным услугам для населения.
  3. Именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям. В связи с этим важным является развитие инновационного кадрового муниципального менеджмента.
  4. Необходим качественно иной подход к развитию межмуниципального сотрудничества, который создаст условия для взаимовыгодного сотрудничества муниципальных образований.

Следует отметить, что внедрение инновационных методов в муниципальное управление России на основе учета компаративного анализа результатов в данной области за рубежом будет являться основой для эффективного функционирования модернизируемой в контексте муниципальной реформы модели местного самоуправления в РФ.