Мудрый Юрист

Организация и компетенция административных судов: опыт Украины

Брежнев О.В., доктор юридических наук, заведующий кафедрой государственного строительства и конституционного права Курского института государственной и муниципальной службы.

В статье исследуется опыт Украины, связанный с организацией и правовым регулированием системы административных судов. Данный опыт интересен тем, что он, с одной стороны, учитывает преимущества и недостатки европейских моделей административной юстиции, а с другой стороны, соотносит их со спецификой украинской правовой системы, которая во многих своих чертах близка российской.

Ключевые слова: административный суд, инстанция, судопроизводство, система, решение, юрисдикция, правосудие, дело.

This article examines the experience of Ukraine, connected with the organization and the legal regulation of administrative courts. This experience is interesting in that he, on the one hand, takes into account the advantages and disadvantages of European models of administrative justice, and on the other hand, correlates them with the specifics of Ukrainian legal system that in many of its features is close Russian.

В течение последних десяти лет в среде российских юристов - ученых и практиков - идет активная дискуссия о необходимости создания административных судов: высказываются разные точки зрения, проводятся обстоятельные научные исследования, изучаются различные аспекты проблемы <1>.

<1> См.: Анохин В.С. Административные суды: Монография. М.: Волтерс Клувер, 2011; Кряжков В.А., Старилов Ю.Н. Административные суды: какими им быть? // Российская юстиция. 2001. N 1. С. 18 - 20; Лебедев В.М. От идеи судебного нормоконтроля к административному судопроизводству // Российская юстиция. 2000. N 9. С. 2 - 4; Николаева В.С., Соловьева А.К. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный опыт и российские традиции. СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004; Радченко В.И. Компетенция административных судов нам понятна // Российская юстиция. 2001. N 6. С. 9 - 11; Старилов Ю.Н. Административные суды в России: новые аргументы "за" и "против". М.: Норма, 2004; и др.

Верховный Суд Российской Федерации неоднократно высказывался в поддержку идеи создания административных судов как подсистемы судов общей юрисдикции. Им были подготовлены и внесены в Государственную Думу проекты федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации" и Кодекса административного судопроизводства, которые на сегодняшний день так и не приняты.

Федеральный конституционный закон от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" <2> (п. 4 ч. 1 ст. 10, ч. 1 ст. 18) предусмотрел создание в структуре Верховного Суда Судебной коллегии по административным делам. Однако до сих пор в российском процессуальном законодательстве нет определения понятия "административное дело". Хотя Конституция Российской Федерации (ч. 2 ст. 118) рассматривает административное судопроизводство как самостоятельную форму судебной власти, отсутствует единый процессуальный закон, регламентирующий порядок его осуществления. Не решен вопрос и о возможных формах специализации судов, осуществляющих правосудие по данной категории дел. Исходя из этого закономерен интерес к опыту тех зарубежных стран, в которых созданы и функционируют системы административных судов. К числу таковых относится Украина, где в течение уже шести лет правосудие по административным делам осуществляется специализированными судами. Опыт Украины интересен тем, что он, с одной стороны, учитывает преимущества и недостатки европейских моделей административной юстиции, а с другой стороны, соотносит их со спецификой украинской правовой системы, которая во многих своих чертах близка российской.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. N 7. Ст. 898.

История создания административных судов в Украине. Идея учреждения органов административной юстиции стала активно обсуждаться в Украине после распада СССР. Она была отражена в Концепции судебно-правовой реформы 1992 года и Концепции административной реформы 1998 года. Принятая в 1996 году Конституция Украины (ст. 55) закрепила в качестве непреложных ценностей право каждого на обжалование в суд решений и действий, а также бездействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и должностных лиц, защиту судом прав и свобод человека и гражданина.

Однако только в начале нынешнего века идея административных судов получила окончательную поддержку высшего политического руководства Украины. Произошедшая в 2001 - 2002 гг. судебная реформа, связанная в том числе с принятием нового Закона "О судоустройстве Украины", позволила создать законодательные условия для становления органов административного правосудия. 1 октября 2002 г. Президентом Украины был принят Указ об учреждении Высшего Административного Суда, 16 ноября 2004 г. - о создании системы местных и апелляционных административных судов. Однако решающее значение для начала деятельности новых судебных органов имело принятие 6 июля 2005 г. Кодекса административного судопроизводства Украины (далее - КАС Украины), регламентировавшего полномочия административных судов, порядок обращения в них и процедуры осуществления правосудия по административным делам. С момента вступления его в силу 1 сентября 2005 г. административные суды стали принимать к рассмотрению первые обращения.

Правовые основы деятельности административных судов в Украине составляют Конституция Украины, Закон Украины от 7 июля 2010 г. N 2453-VI "О судоустройстве и статусе судей", КАС Украины и другие законы.

Конституция Украины непосредственно не упоминает об административных судах. Однако она регламентирует в гл. VIII "Правосудие" основы организации судебной системы Украины, которая достаточно специфична и существенно отличается от российской.

В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 124, ч. 1 ст. 125) в судебную систему Украины входят Конституционный Суд и суды общей юрисдикции. Последние осуществляют свою деятельность на принципах территориальности и специализации. Таким образом, все специализированные суды в Украине, кроме Конституционного Суда, входят в систему судов общей юрисдикции, образуя три подсистемы: специализированные суды по рассмотрению гражданских и уголовных дел; административные суды; хозяйственные суды. Каждая из этих подсистем включает три звена: местные суды; апелляционные суды; высшие суды. Возглавляет систему судов общей юрисдикции Верховный Суд Украины (ч. 2 ст. 125 Конституции). Верховный Суд вправе принимать окончательные решения по всем судебным делам, относящимся к подведомственности специализированных судов, кроме Конституционного Суда, - он обеспечивает единообразное толкование и применение законов этими судами.

Отметим, что украинская модель судебной системы имеет ряд неоспоримых преимуществ: она гибко сочетает идеи специализации судов и единства судебной системы, позволяет обеспечивать квалифицированность правосудия и вместе с тем - равенство граждан перед законом вне зависимости от того, в каком специализированном суде рассматривается дело. В условиях существования данной модели противоречия в истолковании закона, которые появляются в решениях различных специализированных судов, могут эффективно устраняться единой судебной инстанцией в лице Верховного Суда. Исключается возможность некоего противостояния высших специализированных судов в связи с различными подходами в их правоприменительной практике, что порой имеет место в России.

Таким образом, административные суды в Украине являются подсистемой судов общей юрисдикции и действуют на основе единого законодательства о судоустройстве.

Юрисдикция административных судов распространяется на правоотношения, возникающие в связи с осуществлением субъектом властных полномочий <3> управленческих функций, а также в связи с "публичным формированием субъекта властных полномочий путем выборов или референдума" (ст. 17 КАС Украины). Она охватывает, в частности, разрешение таких публично-правовых споров, как:

<3> В соответствии с КАС Украины (п. 7 ч. 1 ст. 3) под "субъектом властных полномочий" понимается "орган государственной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо, другой субъект при осуществлении им властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе при выполнении делегированных полномочий".
  1. споры физических или юридических лиц с субъектом властных полномочий, связанные с обжалованием его решений (нормативно-правовых актов или правовых актов индивидуального характера), действий или бездействия;
  2. споры по поводу принятия граждан на публичную службу, ее прохождения, увольнения с публичной службы;
  3. споры между субъектами властных полномочий по поводу реализации их компетенций в сфере управления, в т.ч. делегированных полномочий;
  4. споры, возникающие по поводу заключения, исполнения, прекращения, отмены или признания недействительными административных договоров;
  5. споры по обращению субъекта властных полномочий в случаях, установленных Конституцией и законами Украины;
  6. споры, касающиеся правоотношений, связанных с избирательным процессом или проведением референдума.

Не относится к ведению административных судов рассмотрение публично-правовых споров: находящихся в юрисдикции Конституционного Суда Украины; разрешаемых посредством уголовного судопроизводства; касающихся деятельности объединения граждан, если их разрешение в соответствии с законодательством относится к ведению самого объединения.

КАС Украины (п. 1 ч. 1 ст. 3) определяет понятие "административное дело" как "переданный на разрешение административного суда публично-правовой спор, в котором хотя бы одной из сторон является орган исполнительной власти, орган местного самоуправления, их должностное или служебное лицо <4> или иной субъект, осуществляющий властные управленческие функции на основе законодательства, в том числе делегированные полномочия". Данное определение позволяет дифференцировать различные категории публично-правовых споров, выделяя те из них, разрешение которых подведомственно административным судам. В то же время отметим, что к юрисдикции данных судов отнесен и ряд дел, возникающих из конституционных правоотношений (о законности решений представительных органов власти различного уровня, о ликвидации и запрете политических партий, избирательные споры и др.), в которых органы исполнительной власти не всегда принимают участие.

<4> Термин "служебное лицо" используется в КАС Украины для обозначения государственного или муниципального служащего, не являющегося в соответствии с законодательством должностным лицом.

Обращение в административный суд с целью защиты прав, свобод и интересов в публично-правовых отношениях именуется административный иск.

Статус судей административных судов базируется на положениях Конституции Украины (ст. ст. 126 - 130) и Закона "О судоустройстве и статусе судей". Первое назначение на должность судьи сроком на пять лет осуществляется Президентом Украины. В последующем судьи административных судов избираются Верховной Радой Украины без ограничения срока полномочий в порядке, установленном законом. Предельный возраст пребывания в должности судьи - 65 лет.

Система административных судов включает четыре основных звена, связанных инстанционными отношениями.

Основным звеном данной системы являются местные административные суды, к которым относятся местные общие суды, выполняющие функции административных судов, и окружные административные суды. Местные административные суды рассматривают дела, относящиеся к их подсудности, в первой инстанции.

К местным общим судам в соответствии с ч. 1 ст. 21 Закона Украины "О судоустройстве и статусе судей" относятся районные, районные в городах, городские суды. Местным общим судам как административным судам подсудны:

  1. административные дела, в которых одной из сторон является орган или должностное лицо местного самоуправления, должностное или служебное лицо органа местного самоуправления, кроме дел, подсудных окружным административным судам;
  2. все административные дела по поводу решений, действий или бездействия субъектов властных полномочий, связанных с привлечением к административной ответственности;
  3. все административные дела по спорам физических лиц с субъектами властных полномочий по поводу исчисления, назначения, перерасчета, осуществления, предоставления, получения пенсионных выплат, социальных выплат нетрудоспособным гражданам, выплат по общеобязательному государственному социальному страхованию, выплат и льгот детям войны, других социальных выплат, доплат, социальных услуг, помощи, защиты, льгот.

Местные общие суды рассматривают административные дела в составе судьи единолично, по общему правилу, по месту нахождения ответчика. Исключение составляют те случаи, когда оспаривается правовой акт, действие (бездействие), касающееся конкретного физического или юридического лица. В этом случае допускается альтернативная подсудность: по месту жительства (месту нахождения) истца или месту нахождения ответчика.

Окружные административные суды созданы во всех административно-территориальных единицах Украины: 24 областях, Автономной Республике Крым, городах Киеве и Севастополе. Юрисдикция каждого из этих 27 судов территориально совпадает с границами соответствующей области, города, автономии. Окружным административным судам подсудны административные дела, в которых одной из сторон является орган государственной власти, другой государственный орган, в т.ч. орган власти Автономной Республики Крым, областная рада, Киевская или Севастопольская городская рада, их должностное лицо, кроме случаев, предусмотренных КАС Украины, и кроме дел об обжаловании решений, действий или бездействия, связанных с административными правонарушениями, и других дел, которые подсудны местным общим судам как административным судам (ч. 2 ст. 18 КАС Украины). Дела об обжаловании действий или бездействия должностных лиц местных органов исполнительной власти рассматриваются и разрешаются местным общим судом или окружным административным судом по выбору истца.

Определенной спецификой обладает юрисдикция Окружного административного суда города Киева. В соответствии с ч. 3 ст. 19 КАС Украины ему подсудны административные дела, связанные с обжалованием нормативно-правовых актов Кабинета Министров Украины, министерства или другого центрального органа исполнительной власти, Национального банка Украины или другого органа власти, полномочия которого распространяются на всю территорию Украины, кроме случаев, предусмотренных КАС Украины, а также административные дела по поводу обжалования решений Антимонопольного комитета Украины по рассмотрению жалоб на нарушение законодательства в сфере государственных закупок, административные дела, ответчиком по которым является зарубежное дипломатическое или консульское представительство Украины, его должностное или служебное лицо, административные дела об аннулировании регистрационного свидетельства политической партии, о ее запрете (принудительном роспуске, ликвидации).

В отличие от местных общих судов, в окружных административных судах допускается рассмотрение административного дела коллегией из трех судей:

Вторым звеном в системе административных судов Украины являются апелляционные административные суды. Территория государства разделена на девять апелляционных округов, в состав которых входит от двух до пяти административно-территориальных единиц Украины. Юрисдикция апелляционного административного суда распространяется на всю территорию апелляционного округа, что усиливает независимость судов данного звена от местных властей. Девять апелляционных административных судов были поэтапно созданы в центрах соответствующих апелляционных округов (Винница, Днепропетровск, Донецк, Житомир, Киев, Львов, Одесса, Севастополь, Харьков).

Апелляционные административные суды осуществляют проверку законности и обоснованности не вступивших в законную силу решений, принятых местными административными судами, которые находятся в пределах их территориальной юрисдикции, действуя в качестве судов апелляционной инстанции. Пересмотр судебных решений по административным делам в апелляционном порядке осуществляется коллегией в составе трех судей (ч. 3 ст. 24 КАС Украины).

Киевский апелляционный административный суд наделен полномочием по рассмотрению в качестве суда первой инстанции административных дел об оспаривании решений, действий или бездействия Центральной избирательной комиссии, члена этой комиссии, кроме связанных с установлением результатов выборов или всеукраинского референдума (ч. 3 ст. 172 КАС Украины).

Третьим звеном в системе административных судов является Высший Административный Суд Украины. В его состав входят более 60 судей, образующих пять судебных палат.

Высшему Административному Суду Украины в первой инстанции подсудны дела относительно установления Центральной избирательной комиссией результатов выборов или всеукраинского референдума, дела о досрочном прекращении полномочий народного депутата Украины, а также дела об обжаловании актов, действий или бездействия Верховной Рады Украины, Президента Украины, Высшего совета юстиции, Высшей квалификационной комиссии судей (ч. 4 ст. 18 КАС Украины). Решения, принятые по данным категориям дел, не подлежат обжалованию в апелляционном и кассационном порядке.

Как суд кассационной инстанции Высший Административный Суд Украины проверяет законность и обоснованность вступивших в законную силу решений местных и апелляционных административных судов (ч. 3 ст. 20 КАС Украины).

В качестве суда апелляционной инстанции Высший Административный Суд обладает правом пересмотра решений Киевского апелляционного административного суда, принятых им в качестве суда первой инстанции, о которых шла речь выше (в кассационном порядке они обжалованию не подлежат).

Отметим, что КАС Украины допускает судебное рассмотрение в апелляционной и кассационной инстанциях "по имеющимся в деле материалам", т.е. на основе письменного производства, в т.ч. в случае "отсутствия ходатайств от всех лиц, участвующих в деле, о рассмотрении дела с их участием" (ст. ст. 197 и 222), что призвано обеспечить соблюдение сроков судебного разбирательства и способствовать процессуальной экономии.

Рассмотрение административных дел Высшим Административным Судом в первой и кассационной инстанциях осуществляется коллегией в составе не менее пяти судей.

Для решения вопросов, связанных с обеспечением единства судебной практики по административным делам, образован Пленум Высшего Административного Суда Украины в составе всех судей этого Суда. Пленум, в частности, наделен полномочиями по: обобщению судебной практики рассмотрения административных дел; заслушиванию информации о состоянии правосудия по административным делам и практике разрешения отдельных их категорий; дачи разъяснений рекомендательного характера по вопросам применения административными судами соответствующего законодательства (ч. 2 ст. 36 Закона Украины "О судоустройстве и статусе судей").

Четвертым звеном в системе административных судов является Верховный Суд Украины. Он выполняет функции надзорной инстанции в данной системе <5>. Верховный Суд вправе пересмотреть решение, принятое нижестоящими судами по административному делу, в следующих случаях:

<5> Законодательство Украины не использует термины "надзорное производство", "надзорная инстанция", "судебный надзор". Однако содержание полномочий Верховного Суда свидетельствует о том, что эти понятия, весьма привычные для российского юриста, могут использоваться для характеристики этого звена системы административных судов Украины.
  1. неодинакового применения судом (судами) кассационной инстанции одних и тех же норм материального права, повлекшее принятие различных по содержанию судебных решений в сходных правоотношениях;
  2. установления международным судебным органом, юрисдикция которого признана Украиной, нарушения ею международных обязательств при разрешении дела административным судом.

Заявление о пересмотре судебных решений по вышеуказанным основаниям может быть подано только после рассмотрения дела судом кассационной инстанции и только через Высший Административный Суд, который в коллегиальном порядке принимает решение о возбуждении соответствующего производства (ст. 240 КАС Украины). Решение Верховного Суда является обязательным для всех субъектов государственно-властных отношений и всех судов Украины, которые обязаны привести свою практику в соответствие с данным решением.

Разграничение полномочий административных судов и Конституционного Суда Украины основано на нормах Конституции и законов, регламентирующих данные полномочия. Определенные проблемы связаны с частичным совпадением предмета при рассмотрении этими судами некоторых категорий дел. В соответствии со ст. 150 Конституции Украины Конституционный Суд осуществляет проверку на соответствие Конституции законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым. В отличие от российского судебного органа конституционного контроля Конституционный Суд Украины вправе проверять конституционность не только нормативно-правовых актов высших органов власти, но и их правоприменительных актов. В то же время правовые акты вышеуказанных органов, за исключением законов Украины, могут являться предметом проверки и административных судов с точки зрения их соответствия законам и иным нормативно-правовым актам, обладающим большей юридической силой (ч. 2 и ч. 4 ст. 18, ст. 171 и ст. 171.1 КАС Украины).

Таким образом, подзаконные правовые акты Верховной Рады, Президента, Кабинета Министров Украины, Верховной Рады Автономной Республики Крым потенциально могут быть оспорены и в административных судах, и в Конституционном Суде. Разграничение полномочий этих судов основано на различии критериев проверки: КАС Украины (п. 1 ч. 1 ст. 171, п. 1 ч. 1 ст. 171.1) специально указывает, что данные акты проверяются административными судами на "законность (кроме конституционности)". Однако, как свидетельствует российский опыт, отделить "конституционность" от "законности" при судебной проверке правовых актов высших органов власти, чей статус непосредственно урегулирован Конституцией, весьма трудно. Поэтому необходимо учитывать и различие правовой природы актов Конституционного Суда и административных судов.

В соответствии с ч. 2 ст. 150 и ч. 2 ст. 152 Конституции Украины решения Конституционного Суда обладают свойством окончательности, не подлежат обжалованию, непосредственно влекут за собой утрату юридической силы тех актов, которые признаны неконституционными. Поэтому их следует рассматривать как юридически приоритетные в сфере нормоконтроля. Решения же административных судов о признании незаконными правовых актов влекут признание их недействующими и подлежат официальному опубликованию в тех изданиях, в которых были опубликованы соответствующие акты, что не исключает последующего приведения оспоренных актов в соответствие с законодательством теми органами, которые их приняли.

Решения Конституционного Суда обязательны для исполнения административными судами. Поэтому п. 5 ч. 2 ст. 245 КАС Украины рассматривает признание Конституционным Судом закона, иного правового акта, их отдельных положений, примененных в административном деле, неконституционными как основание для пересмотра соответствующего решения административного суда по вновь открывшимся обстоятельствам, если оно еще не исполнено.

Следует обратить внимание и на установленные украинским законодательством пределы самостоятельности административного суда в части оценки подлежащего применению акта как неконституционного и последствия такой оценки. Согласно ст. 9 КАС Украины "в случае несоответствия нормативно-правового акта Конституции Украины, закону Украины, международному договору, согласие на обязательность которого дано Верховной Радой Украины, или иному правовому акту, суд применяет правовой акт, который имеет большую юридическую силу. В случае возникновения у суда сомнения... в соответствии Конституции Украины закона или иного правового акта, решение вопроса о конституционности которого относится к юрисдикции Конституционного Суда Украины, суд обращается в Верховный Суд Украины для решения вопроса о внесении в Конституционный Суд Украины представления относительно конституционности закона или иного правового акта" (выделено мной. - О.Б.).

Таким образом, основание для обращения в Конституционный Суд связывается законодателем лишь с необходимостью устранения сомнений в конституционности акта, подлежащего применению в административном деле. Причем такое обращение осуществляется через Верховный Суд, наделенный правом оценки его обоснованности и принимающий решение о внесении в Конституционный Суд представления в порядке абстрактного нормоконтроля. Если же сомнений в неконституционности подлежащего применению акта у административного суда не возникает, то он вправе непосредственно исходить из смысла конституционных положений, отказывая в применении нормам, не соответствующим им. Данный подход принципиально отличается от принятого в России в соответствии с Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации от 16 июня 1998 г. N 19-П <6>.

<6> Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 25. Ст. 3004.

В заключение отметим, что за шесть лет своего существования административные суды в Украине стали полноправными участниками государственно-властных отношений, обеспечивающими законность в сфере государственного управления, защищающими права и свободы граждан, права и законные интересы юридических лиц в публично-правовой сфере от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц.