Мудрый Юрист

Экологическое просвещение граждан

Баскакова С.И., научный сотрудник НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В статье освещаются проблемы правового регулирования отношений, складывающихся в сфере экологического образования, правовые и организационные вопросы по экологическому образованию, формированию экологического сознания.

Ключевые слова: Федеральный закон "Об охране окружающей среды", прокурорский надзор, экологическое образование, воспитание, экологическая культура.

The article highlights the challenges of legal regulation of relations in the sphere of environmental education, legal and institutional issues in environmental education, development of environmental consciousness.

Фундаментальная роль права, на котором основывается государство и гражданское общество, диктует потребность формирования экологической культуры общества, повышения экологической осведомленности граждан, их готовность исполнять требования природоохранного законодательства и видеть в этом свою результативность по соблюдению требований указанного законодательства.

Напомним, что вопросы экологии занимали людей с незапамятных времен, однако лишь в двадцатом столетии пропаганда природоохранных идей приобретает практическое значение. Международное природоохранное образование и просвещение начинается после Второй мировой войны, с момента основания в 1948 г. Международного союза охраны природы и природных ресурсов (МСОП). Одной из своих задач данный Союз считал распространение знаний о природе, сохранение и восстановление ее богатств.

В 1950 г. при МСОП была создана постоянная комиссия по просвещению. Она стала осуществлять во многих странах (прежде всего промышленных) широкую просветительскую деятельность в области охраны природы. К 1970 году просветительская деятельность начинает охватывать наряду с развитыми и другие страны, тогда ЮНЕСКО и ЮНЕП учреждают международную программу по образованию в области окружающей среды.

В 1980 году идея организации всеобщего экологического образования все более проникает в сознание широких слоев населения и все шире распространяется в развивающихся странах, которые стали понимать, что для правильного реагирования населения на экологические проблемы и для формирования отношений между обществом и государством необходимо наличие соответствующей информации.

Процесс утверждения экологической культуры представляет собой переход от экологического знания к экологическому сознанию, которое мотивирует и определяет деятельность каждого человека.

Отправной точкой для развития образования в области окружающей среды в мире, в том числе и в России, в 1990-е гг. стала "Повестка дня на XXI век" принятая в 1992 г. в Рио-де-Жанейро на Конференции ООН по окружающей среде и развитию.

В целях определения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития, а также руководствуясь документами Конференции ООН по окружающей среде и развитию Указом Президента Российской Федерации от 4 февраля 1994 г. N 236 были приняты "Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития". Эта Государственная стратегия РФ предусматривает реализацию закрепленного в Конституции Российской Федерации права граждан на благоприятную окружающую среду, прав будущих поколений на пользование природно-ресурсным потенциалом. В Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечение устойчивого развития среди закрепленных основных направлений деятельности закреплено и экологическое воспитание и образование.

Особое внимание вопросам экологии уделил Президент Российской Федерации Д.А. Медведев в своем бюджетном послании на 2012 - 2014 гг., которое направлено в Правительство Российской Федерации и руководству Федерального собрания Российской Федерации <1>.

<1> Лашкевич С.Н. Бюджет: социальные расходы и налоговые доходы // Парламентская газета. 1 - 7 июля 2011 г. N 32 (2516).

Глава государства подписал Основы государственной политики Российской Федерации в сфере развития правовой грамотности и правосознания граждан. В документе, подписанном Президентом Российской Федерации, закреплено, что обучать уважению к закону россиян начнут с детского садика. Экологическое воспитание - это одно из направлений правового воспитания и образования.

Обеспечение экологического образования является проблемой общенационального значения. Разъяснение экологического законодательства необходимо осуществлять при взаимодействии с различными общественными институтами.

В Приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. N 182 "Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правового просвещения" четко определено, что в деле привития гражданам уважения к закону, преодоления правового нигилизма необходимо максимально использовать имеющийся потенциал органов прокуратуры для систематического правового воспитания. Эта работа должна проводиться в контакте с органами государственной власти и общественными объединениями, средствами массовой информации с учетом состояния законности и правопорядка.

Во исполнение этих предписаний в прокуратурах субъектов РФ принимаются правовые акты об организации правового просвещения. Этому посвящена статья "Правовое просвещение населения" в журнале "Законность" (2009. N 8. С. 22 - 25). Развитию этой темы посвящена статья "Правовое просвещение граждан" А. Жидких, заведующего отделом НИИ Академии Генеральной прокуратуры РФ, в журнале "Законность" (2010. N 8. С. 58 - 60). Прокуроры используют правовое воспитание, разъясняют законодательство, связанное с функциональной деятельностью прокуратуры.

В Приказе Генерального прокурора РФ четко изложено, что необходимо сочетать пропаганду права с деятельностью по надзору за исполнением законов, информированием законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и общественности о состоянии законности <2>.

<2> Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 10 сентября 2008 г. N 182 "Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению".

Однако в системе правового просвещения граждан необходимо особо выделить экологическое воспитание, комплексное экологическое образование. С одной стороны, профессиональную подготовку соответствующих специалистов, а с другой стороны, формирование в российском обществе культуру рационального взаимодействия с окружающей средой и бережного отношения к ней - экологической культуры.

Непременным условием эффективной реализации принципа гласности, экологического просвещения и воспитания в деятельности российской прокуратуры послужит полноценное присутствие отечественной прокуратуры в сети Интернет. С созданием в Российской Федерации системы "электронного правительства" можно ожидать еще более широкого использования прокуратурой сети Интернет, в том числе распространения интерактивного общения с населением <3>, и по вопросам исполнения требований природоохранного законодательства и экологического воспитания граждан.

<3> См.: Васильев А., Маматов М. Интернет-технология в системе отношений "прокуратура - СМИ" // Законность. 2010. N 8. С. 17 - 22.

Нельзя не отметить, что многие проблемы исполнения экологического законодательства в регионах решаются только после вмешательства органов прокуратуры.

Общая экологическая обстановка в России характеризуется существенными нарушениями природной среды, что оборачивается полной или частичной утратой естественных ресурсов, снижением продуктивности природных ландшафтов.

Проведенные Генеральной прокуратурой Российской Федерации в 2010 г. проверки исполнения природоохранного законодательства свидетельствуют о наличии в указанной сфере проблем. В центре постоянного внимания прокуроров находятся проблемы ликвидации чрезвычайных ситуаций разливов нефти и нефтепродуктов, обеспечения безопасности при эксплуатации гидротехнических сооружений. Лесные пожары по-прежнему остаются одним из наиболее опасных факторов, влияющих на состояние окружающей природной среды в целом, на жизнедеятельность человека. В 2010 г. возникло 33 тысячи лесных пожаров, охвативших 2,1 млн. га, большая часть которых пришлась на Центральный, Приволжский и Уральский федеральные округа. В связи с вызванной природными пожарами чрезвычайной ситуацией органами прокуратуры уделено внимание надзору за исполнением лесного законодательства, регламентирующего охрану лесов от пожаров. Всего прокурорами в 2010 г. выявлено свыше 34 тыс. нарушений закона в сфере лесопользования, опротестовано 964 незаконных правовых акта, внесено свыше 6 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых к дисциплинарной ответственности привлечено около 4 тыс. виновных лиц. В суды направлено 3646 тыс. заявлений, возбуждено 927 уголовных дел.

Также важным направлением работы Генеральной прокуратуры Российской Федерации оставался надзор за исполнением воздушного, водного законодательства, в сфере обращения с отходами производства и потребления. Состояние законности в сфере охраны животного мира продолжает оставаться неудовлетворительным - прокурорами выявлено в 2010 г. 20390 тыс. нарушений указанного законодательства. Примеры о выявленных прокурорами нарушениях в экологической сфере многочисленны. Без сомнения, одной из важнейших проблем современности является остро стоящая проблема экологии. Даже люди, далеко находящиеся от структур власти, уже не могут не обращать внимания на проблемы в данной отрасли права.

Ученые-исследователи разных областей науки уже бьют во все колокола, пытаясь донести до политических деятелей и людей, принимающих решения на государственном уровне, важность и необходимость неотлагательного решения экологического вопроса.

Одна из причин общего ухудшения экологической обстановки - низкий уровень экологических знаний населения, в том числе специалистов управленческих структур, работников производственной сферы различных отраслей хозяйства, связанных с природопользованием. Экологические проблемы должны предупреждаться на стадии принятия управленческих решений, в противном случае общество обречено на борьбу не с причинами, а со следствиями их возникновения.

Один из основных инструментов обеспечения устойчивого развития экономики и общества - это эффективная система экологического образования. Принципы устойчивого развития, как известно, предусматривают сохранение и передачу будущим поколениям определенных запасов экологического капитала: природного слоя почвы, растительного мира, чистого воздуха, предсказуемого климата, озонного слоя, генетического биоразнообразия.

В нашей стране базис экологической культуры закреплен законодательно в Федеральном законе от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды", который акцентирует внимание на необходимости формирования экологической культуры, на создании системы всеобщего и комплексного экологического образования.

Охрану окружающей среды невозможно обеспечить бессистемным воспитательным воздействием, запретами и требованиями. Только комплексное эколого-воспитательное воздействие на сознание личности позволит сформировать внутреннюю убежденность в недопустимости причинения вреда окружающей среде.

Отрадно то, что Федеральный закон "Об охране окружающей среды" посвятил вопросам экологического воспитания, образования и просвещения отдельную главу XIII "Основы формирования экологической культуры", где уделяется внимание всеобщности и комплексности экологического образования (ст. 71), преподаванию основ экологических знаний в образовательных учреждениях (ст. 72), подготовке руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности (ст. 73).

Повышение экологической культуры рассчитано на многие десятилетия, в этом направлении работа не может давать быстрых ощутимых результатов, но в то же время именно она призвана сплотить народы на экологических приоритетах и осуществить тот решающий сдвиг в мышлении, который обеспечит надлежащее отношение граждан к экологии.

Поскольку территория России представляет собой во многом общее экологическое, культурное, историческое, экономическое, правовое пространство, формирование экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды должно проходить прежде всего на общегосударственном, федеральном уровне, что осуществляется путем составления и преподавания федеральных, отраслевых и региональных программ эколого-правового обучения, переподготовки и повышения квалификации руководителей и специалистов.

Регионы, как и отдельные отрасли народного хозяйства, могут вносить региональный и отраслевой компонент в экологическое образование руководителей и специалистов, но действия по их подготовке и переподготовке должны быть централизованным и координироваться в Минприроды России <4>.

<4> Боголюбов С.А., Хлуденева Н.И. Комментарий к Федеральному закону от 10 января 2002 г. N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды".

Формируют экологическую культуру руководители государственных и местных органов исполнительной власти, депутаты и другие члены законодательных (представительных) органов, главы органов местного самоуправления, руководители организаций, предприятий, учреждений, учредители и члены правлений акционерных обществ, работодатели различного масштаба, главы администраций, инженеры, проектировщики, инспекторы.

Влияние этих лиц на состояние экологической безопасности является неизмеримо большим, чем влияние остальных граждан. Для этой категории присущее ей критическое мышление в области экологии должно быть направлено на себя, на определение своего места в общей системе природоохранной деятельности.

Так, в ст. 71 Федерального закона N 7-ФЗ "Всеобщность и комплексность экологического образования" четко закреплено, что в целях формирования экологической культуры и профессиональной подготовки специалистов в области охраны окружающей среды устанавливается система всеобщего и комплексного экологического образования, включающая в себя дошкольное и общее образование, среднее, профессиональное и высшее профессиональное образование, послевузовское профессиональное образование, профессиональную переподготовку и повышение квалификации специалистов, а также распространение экологических знаний, в том числе через средства массовой информации, музеи, библиотеки, учреждения культуры, природоохранные учреждения, организации спорта и туризма.

Всеобщий характер экологического образования должен обеспечивать рост экологической культуры в обществе и тем самым обеспечивать максимально бережное отношение граждан нашей страны к природе. Одновременно ее рост должен положительно влиять на принятие значимых решений в процессе осуществления хозяйственно-экономической деятельности, потенциально опасной для окружающей среды. Важным является также обеспечение максимально рационального использования всех видов природных ресурсов.

Одними из основных особенностей системы общего экологического образования являются также ее многоуровневость и необходимость разработки единых комплексных и последовательных образовательных программ для обеспечения преемственности между различными уровнями образования, был даже разработан проект федерального закона "Об экологическом образовании", но по ряду причин он не был принят <5>.

<5> Комментарий к Федеральному закону N 7-ФЗ "Об охране окружающей среды" / Отв. ред. О.Л. Дубовик.

Отсутствие специального закона об экологическом образовании, разбросанность норм, регулирующих этот процесс в национальной правовой системе, совсем не означает, что в нашем государстве недостаточно серьезно относятся к проблемам окружающей среды.

Нормы об экологическом образовании в Российской Федерации содержатся в ст. ст. 71 - 73 Федерального закона "Об охране окружающей среды", однако, несмотря на определение уровней системы всеобщего и комплексного экологического образования, на установление общих требований к преподаванию основ экологических знаний в образовательных учреждениях и подготовке руководителей организаций и специалистов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности, система непрерывного экологически-ориентированного образования в стране не сформировалась. Одна из причин такой "судьбы" экологического образования, безусловно, лежит в правовой плоскости. В частности, законодательное положение о всеобщности и комплексности экологического образования (ст. 71 Федерального закона "Об охране окружающей среды") так и осталось не подкрепленным соответствующими правовыми нормами. Кроме того, в законодательстве Российской Федерации не предусмотрен механизм контроля за соблюдением требований об экологическом образовании.

Названные проблемы правового регулирования отношений, складывающихся в сфере экологического образования, могут быть решены на законодательном уровне, в частности, внесением изменений в действующие законодательства об образовании и природоохранное законодательство.

К числу первоочередных проблем, решение которых должно положительно сказаться на формировании экологической культуры населения относится определение федерального органа исполнительной власти по реализации единой государственной экологической политики в области экологического образования, просвещения, воспитания и информирования.

Необходимо принять федеральные законы "Об экологическом образовании", "Об общественном экологическом контроле".

В целях развития экологического образования населения страны Правительством Российской Федерации было принято Постановление от 3 ноября 1994 г. N 1208 "О мерах по улучшению экологического образования населения" (у/с от 26 июля 2004 N 380), которым было принято решение о создании Межведомственной комиссии по экологическому образованию населения для координации деятельности в этой сфере федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также заинтересованных организаций. Необходимо восстановить Межведомственную комиссию по экологическому образованию населения.

Разработать механизмы государственной поддержки системы экологического образования, просвещения, воспитания и информирования населения, а также государственной поддержки общественных экологических организаций.

Активизировать правопросветительскую работу общества "Знание" по повышению уровня экологической культуры граждан.

Задача формирования экологической культуры населения может быть решена только путем создания в обществе и государстве обстановки востребованности носителей экологической культуры на основе творческого использования государством всех имеющихся в его распоряжении средств и методов, привлечения самих граждан и их общественных объединений к решению по сохранению природы.

Определенный вклад в повышение правового просвещения, в том числе по экологическому воспитанию, вносят органы прокуратуры, которые активно взаимодействуют с органами государственной власти по восстановлению нарушенных норм экологического законодательства, с общественными объединениями путем оказания им содействия в защите экологических прав граждан.