Мудрый Юрист

Исторические аспекты финансового управления в российском государстве *

<*> Petrovskaya O.N. Historical aspects of financial administration in the Russian state.

Петровская Ольга Викторовна, заместитель декана юридического факультета Финансового университета при Правительстве Российской Федерации.

В статье рассматривается юридическое оформление финансового управления как аппарата государственного управления и контроля и формулируется вывод о финансовой реформе петровского правления.

Ключевые слова: Сенат, финансовое управление, налоги, финансовые коллегии, камер-коллегия, штатс-контор-коллегия, ревизион-коллегия.

The article considers juridical formalization of financial administration as a mechanism of state management and control and formulates conclusion on financial reform of Rule of Peter the Great.

Key words: Senate, financial administration, taxes, financial colleges, camer-college, state-contor-college, revision-college.

Первая четверть XVIII в. для России в основном характеризуется историками как период начала формирования абсолютной монархии. Основные усилия власти направляются на укрепление в стране государственного начала. Но чтобы осуществить эту задачу, необходимо было систематическое и возможно полное финансирование государственных структур - армии, флота, управленческого аппарата. Особенности XVIII в. потребовали приспособления финансовой системы к новым принципам и потребностям государственной власти.

Петр I в первой трети XVIII в. в корне реформировал финансовую систему России, которая ознаменовалась созданием Правительствующего Сената, учрежденного 22 февраля 1711 г.

Как писал русский историк Н.И. Костомаров, "учреждение Сената явилось самою важною мерою, с целью привести в порядок государственное управление и правильно получать доходы" <1>.

<1> Костомаров Н.И. Русская история в жизнеописаниях ее главнейших деятелей: В 2 т. Т. 2. С. 318.

Первоначально Сенат состоял из восьми человек и являлся высшим коллегиальным административно-правительственным органом. Он сосредоточивал в своих руках большую власть, состоявшую в управлении центральными и местными учреждениями. В его обязанность входило "заботиться о правосудии, собирании и поступлении государственных доходов, покрытии расходов". Сенат должен был "смотреть во всем государстве расходов и ненужныя, а особливо напрасныя отставить. Денег, как возможно сбирать, понеже деньги суть артерия войны" <2>. Сенат издавал указы общегосударственного характера от своего имени, разрабатывал законопроекты, участвовал в их обсуждении, контролировал деятельность государственных учреждений. Здесь сосредоточивалась государственная отчетность.

<2> О поручении Правительствующему Сенату попечения о правосудии, об устройстве государственных доходов, торговли и других отраслей государственного хозяйства от 2 марта 1711 года // Полное собрание узаконений. Т. 4. N 2330.

Отметим, что никакие налоги и сборы не вводились без согласия Сената. В отсутствие императора к Сенату переходила высшая государственная власть. Нормативные акты, исходившие от Сената, были обязательны для всех. Неисполнение их могло повлечь за собой жестокое наказание. Сенат контролировал деятельность отраслевых органов управления, в т.ч. и коллегий. "Случалось, коллегии по тем или иным причинам выходили из пределов своей компетенции, и тогда Сенату приходилось напоминать им о законе и вводить их снова в определенные границы" <3>.

<3> История Правительствующего Сената за двести лет. СПб., 1911. С. 323.

Изучение деятельности Сената позволяет назвать его высшим судебно-военно-финансовым учреждением, "имеющим верховный надзор за ходом государственного управления". Поучительны данные о том, что наиболее важные вопросы обсуждались Общим собранием Сената. Для принятия решения требовалось 2/3 голосов. Сенат подразделялся на департаменты, ведающие отраслевым управлением. Для окончательного разрешения вопроса в департаменте требовалось единогласие. В противном случае дело переносилось в Общее собрание. Кроме департаментов, структуру Сената составляли специальные отделения - "повытья с подьячими", которые надзирали за деятельностью губернаторов, также учрежденных Петром. Сами губернаторы напрямую подчинялись Сенату. Наконец, в состав Сената входили столы: секретный, разрядный, приказный.

В Сенате существовал институт представителей губерний - комиссары. Они должны были постоянно находиться в канцелярии Сената "для принимания царских указов, следуемых в губернии; они вели сношения со своими губернаторами через почту или нарочным".

После смерти Петра I Сенат потерял былое значение и сохранялся чисто формально, т.к. реальная власть перешла к Тайному Совету.

Исторически роль Сената при Петре I обусловливалась процессами коренной ломки уклада государства и, следовательно, необходимостью повышенной активности в законодательной и исполнительной сферах. При переходе России в более спокойное русло государственной жизни нужда в подобном органе отпадала. Поэтому потеря полномочий по государственному управлению была вполне закономерна. Принципы, на которых строилась деятельность Сената, противоречили основным направлениям политики абсолютизма. "Сенат, пользуясь дискреционной властью, посягал на достоинство и прерогативы короны. Перед монархией стояла определенная задача. Она сводилась к тому, чтобы ослабить и сузить роль Сената" <4>. Однако само по себе значение Сената в системе государственных органов оставалось велико. Постепенно он становился высшей судебной инстанцией, что окончательно оформилось с образованием министерств. Исполняя функции высшего судебного органа, Сенат осуществлял надзор за государственными органами и должностными лицами. С 1864 г. Сенат стал высшей кассационной инстанцией.

<4> Подробно характеристику русского абсолютизма см.: Лютш А. Российский абсолютизм XVIII в. // Итоги XVIII в. в России. Введение в русскую историю XIX в. М., 1910.

Возвращаясь к жизни Петра I, необходимо также отметить, что в 1717 - 1718 гг. вместо приказов были учреждены коллегии - государственные органы отраслевого управления, за которыми закреплялись более или менее определенные полномочия. Среди них: коллегия иностранных дел, камер-коллегия, юстиц-коллегия, ревизион-коллегия, штатс-контор-коллегия, берг-коллегия, мануфактур-коллегия, коммерц-коллегия, военная и адмиралтейская коллегии. Сама идея коллегий была заимствована из Швеции, но организация и деятельность их приспосабливались к российской действительности.

Три коллегии являлись финансовыми. Камер-коллегия представляла собой главный орган финансового управления. Она занималась вопросами государственных доходов: получала сведения о сборах налогов в губерниях, утверждала новые статьи приходов, разрабатывала проекты по налогообложению, подлежавшие последующему утверждению Сенатом, могла самостоятельно вводить новые городские и земские пошлины. То есть в ведении камер-коллегии находилась доходная часть бюджета, и она отвечала за ее формирование. Естественно, характер полномочий камер-коллегии обусловливал тесную связь с другими коллегиями, ведающими финансами. В соответствии с "Регламентом камер-коллегии" штатс-контора должна была ежегодно присылать в камер-коллегию данные "обо всех годовых окладных расходах, дабы, когда нужда позовет, она могла чрезвычайные налоги наложить и нужное число денег заранее приготовить". Коммерц-коллегия сообщала камер-коллегии о производимых ею расходах по линии таможенной службы. Через камер-коллегию шло рассмотрение и удовлетворение всех претензий по государственным займам, платежи за аренду транспортных кораблей, платежи за поставку товаров, необходимых для военных нужд. Первым президентом камер-коллегии стал князь Д.М. Голицын. Основным видом деятельности камер-коллегии являлось пополнение государственного бюджета и, следовательно, налогообложение. При введении новых налогов камер-коллегия "должна была принимать во внимание цену полевых трудов, разные текущие обстоятельства и соблюдать равенство между богатыми и бедными, чтоб никто не был ни отягощен, ни уволен более других, в противном случае убогие станут разбегаться и вопль бедных привлечет гнев Божий на государство". Камер-коллегия занималась также государственными подрядами, соляными промыслами, монетным делом, содержанием городских дорог, снабжением населения хлебом во время неурожаев.

Вопросами расходных статей бюджета ведала штатс-контор-коллегия, или просто штатс-контора. Она определяла основные направления расходов, составляла расходную смету или расходную часть бюджета, главными статьями которой являлись двор, армия, флот. Штатс-контора, так же как и камер-коллегия, взаимодействовала с широкой сетью государственных учреждений. Все эти учреждения, а также территориальные единицы составляли свои сметы расходов, которые присылали в штатс-контору. При этом в смете в обязательном порядке указывались источники, за счет которых эти расходы производились, что позволяло контролировать соответствие доходов и расходов. Особенно тесно штатс-контора сотрудничала с камер-коллегией, т.к. состав и количество расходов напрямую зависели от количества доходов. Работу по определению расходов штатс-контора проводила совместно с камер-коллегией.

Ведая государственными расходами, штатс-контора не касалась наличных денег. Она давала распоряжения особому должностному лицу - казначею о выдаче денежных средств на те или иные нужды. Каждый год штатс-контора составляла расходную смету и представляла ее на утверждение императору. Коллегия могла оценивать необходимость и правильность предстоящих расходов и, как писал Н.И. Костомаров, "если находила какую-нибудь статью ненужной, представляла Сенату или Государю. О выдаче суммы, выходящей из пределов утвержденной годовой росписи, предварительно докладывала только самому Государю" <5>.

<5> Чечулин Н.Д. Очерки по истории русских финансов в царствование Екатерины II. Очерк I // Журнал Министерства народного просвещения. 1904. N 1. С. 9.

Функции финансового контроля возлагались на ревизион-коллегию. Она осуществляла надзор за расходованием денежных средств всеми государственными учреждениями, производила сверку расходной и приходной частей бюджета. В конце года все государственные учреждения представляли ей финансовые отчеты о приходе и расходе, она же контролировала законность и обоснованность производимых расходов и таким образом предупреждала причинение убытков казне. Выявляя финансовые нарушения, ревизион-коллегия докладывала об этом в Сенат и лично императору. Наконец, в круг полномочий этой коллегии входило взыскание денежных средств по начетам за правонарушения.

В 1722 г. ревизион-коллегия была преобразована в ревизион-контору при Сенате. Она следила за соответствием закону финансовых операций государственных учреждений, составляла выписки из приходно-расходных книг этих учреждений. Государственные органы в обязательном порядке представляли ей отчет о своей финансовой деятельности, срок представления которого составлял не больше 3 месяцев по окончании отчетного года.

Вообще, дело ревизии в России не являлось предметом особого внимания со стороны правительства, а потому оно не отличалось особенными успехами. В 1728 г. ревизион-контора вновь преобразуется в ревизион-коллегию и переходит в ведение Верховного тайного совета. В 1733 г. был издан "Регламент или Инструкция ревизион-коллегии" <6>, в соответствии с которой она принимала отчеты от государственных учреждений, налагала штрафы за нарушение срока их представления. Также образовалась Генеральная счетная комиссия, которая, впрочем, особого вклада в контрольно-ревизионное дело не внесла и вскоре была закрыта.

<6> Государственный контроль 1811 - 1911. СПб., 1911. С.Х.

Следует отметить, что другие, неспециализированные коллегии также выполняли некоторые функции по финансовому управлению. Например, берг-коллегия и мануфактур-коллегия производили сбор налогов с некоторых заводов и фабрик; юстиц-коллегия принимала судебные пошлины, ямская контора собирала плату за пересылку по почте и за почтовых лошадей, в коллегии иностранных дел сосредоточивались доходы за оформление заграничных паспортов.

Камер-коллегия и ревизион-коллегия состояли из президента, который являлся председателем коллегии, вице-президента, четырех советников, четырех асессоров, секретаря, нотария, актуария, регистратора, переводчика, старших, средних, младших подьячих <7>. В штат штатс-контор коллегии входили: президент, два штатс-комиссара, два секретаря, два камерира, рент-мейстер или казначей. Казначей являлся хранителем наличных денег и ценностей, без права, однако, распоряжения ими. Рентмейстер назначался императором. В помощь ему выделялись бухгалтер и писарь.

<7> О штате коллегий и о времени открытия оных от 11 декабря 1717 года // Полное собрание узаконений. Т. 5. N 3129; Характеристика вышеуказанных должностей содержится в Табели о рангах // Там же. Т. 6. N 3890.

Управление, судя уже по названию государственных органов, основывалось на принципе коллегиальности. "Дела должны были решаться по совещанию всех советников, асессоров, президента и вице-президента. Тут каждый имел свой голос, и тот, кто вносил в обсуждение дела больше знаний, кто преследовал ясно определенные цели и проводил обоснованный и определенный взгляд - тот имел много случаев и дать торжество своему мнению и лично выделиться и приобрести внимание... "

Кадровый состав коллегий с течением времени количественно изменялся. При их учреждении в коллегиях работало не более 15 человек, а в штатс-конторе и того менее. К 1755 г., т.е. к середине XVIII в., в камер-коллегии числился 51 человек, в ревизион-коллегии - 31, а в штатс-конторе - 24.

Следует заметить, что в этих учреждениях работали лица в подавляющем большинстве случаев дворянского происхождения. Если при Петре I можно было добиться значительной должности благодаря личным качествам, то впоследствии даже невысокие должности в коллегиях занимали лица, имеющие старшее офицерское звание. "Выходцы из других сословий, - писал С.М. Троицкий, - допускались правительством лишь на должности канцеляристов, копиистов, рассыльщиков" <8>.

<8> Троицкий С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в XVIII в. М., 1966. С. 25.

Трудно сказать, почему Петр I посчитал необходимым разделить финансовое управление между тремя органами. Возможно, он руководствовался образцами некоторых стран Западной Европы, скорее всего Швеции, пытался таким образом избежать злоупотреблений и не хотел сосредоточивать все финансовое управление в одних руках. Не исключено и то, что выполнение функций финансового управления одним органом грозило громоздким делопроизводством, обилием бумаг, что помешало бы разбираться в существе дела.

Еще в период правления Петра I коллегии подвергались критике за недостатки в их структуре. Первый и главный недостаток состоял в отсутствии четкого распределения полномочий между коллегиями, работавшими в практически однородной сфере деятельности. Раздробленность финансового управления порождала несогласованность тех или иных действий коллегий. На согласование же, учитывая коллегиальный характер работы, уходило бы много времени. Кроме того, исследователь финансов XVIII столетия Н.Д. Чечулин к отрицательным сторонам коллегий относит еще два факта. Во-первых, "масса работников состояла из деятелей прежних приказов или, во всяком случае, из людей, выросших под их влиянием", второй отрицательный момент состоял в специфике отношений между Москвой и Санкт-Петербургом. Некоторое время в Москве размещались конторы - структурные подразделения правительственных учреждений. Еще Петру I подавались проекты об изменениях регламента камер-коллегии. В частности, в 1723 г. один из советников камер-коллегии представил записку, где критиковал структуру камер-коллегии и регламент ее работы.

Тем не менее, значение камер-коллегии было по-прежнему велико, т.к. за ней остались полномочия по составлению проекта бюджета.

Характеризуя в целом состояние финансового управления первой четверти XVIII в., следует отметить, что это было время создания и становления всей системы государственного управления России, которое получило дальнейшее развитие и совершенствование в последующий период. При этом следует отметить, что, по мнению ряда ученых-историков, петровская реформа не имела значения коренного перелома. Реформы Петра в области центрального и местного управления...уцелели только в той мере, в какой соответствовали требованиям развития <9>. Все же остальное, в чем Петр I, "в увлечении мнимою силою своих повелений, вышел за пределы дозволенного ходом развития, все это было или прямо отменено Меншиковым через год после его смерти, или же под новою скорлупою сохранило старое ядро" <10>.

<9> Петровская О.В. Финансовые полномочия государственных и местных органов власти в России в XVIII - XIX вв. // Государство и право: теория и практика: Сб. научных трудов. СПб.: Лема, 2009. Вып. 5.
<10> Павлов-Сильванский Н.П. Феодализм в России. М., 1988. С. 145; См. также: Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. М., 1892.