Мудрый Юрист

Взаимоотношения парламента с главой государства

Кивле Гаер Андерс, магистр политологии, Школа Бамбле (Шиен, Норвегия).

Сомов Михаил Дмитриевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права МГЮА имени О.Е. Кутафина (филиал в Вологде), кандидат юридических наук.

В статье рассмотрены основные линии соприкосновения парламента с главой государства в Норвегии и России. Система этих отношений помогает раскрыть практическую ценность, эффективность государственной власти, соотношение полновластия народа и суверенитета государства. Сформулированы предложения по оптимизации взаимосвязей в государственном аппарате.

Ключевые слова: парламент; глава государства; конституционные взаимосвязи; основы; парламентская тактика; кодекс.

Mutual relations of parliament with the head of the state

G.A. Kivle, M.D. Somov

The basic lines of contact of parliament with the head of the state in Norway and Russia are considered in the article. The system of these relations helps to open practical value, efficiency of the government, and also a parity of sovereignty of the people and the state sovereignty. Offers on optimization of interrelations in machinery of state are formulated in the article.

Key words: parliament; the head of the state; the constitutional interrelations; bases; parliamentary tactics; the code.

Повседневные конституционно-правовые связи органов государственной власти регулярно воздействуют на обстановку в любой стране, сказываются на работе государственного механизма, общественных учреждений, распространяются по всем вертикальным, горизонтальным, диагональным направлениям. В федеративных государствах масштабы этих отношений отличаются насыщенностью, значительным разнообразием и сложностью в силу того, что предмет конституционного регулирования в союзных странах объемнее, чем в унитарных. Постоянно меняющиеся внутренние социально-экономические, демографические показатели, международная обстановка требуют непрерывной коррекции, систематического наблюдения за состоянием дел в различных областях жизнедеятельности общества, обмена информацией между властными учреждениями. Взаимоотношения парламента с главой государства, исполнительной, судебной властью помогают раскрыть основные черты народного представительства.

Отправные пункты соприкосновения парламента с главой государства обозначены в конституциях, законах, иных нормативных правовых актах демократических стран. Представительные органы с широким диапазоном полномочий организуют работу с учетом коллегиальных начал деятельности, положительно влияют на организацию и функционирование государственного механизма. В республиках с ограниченным парламентаризмом вокруг единоличного органа нагромождаются и без конца реорганизуются вспомогательные структуры. Они снижают эффективность не только единоличной, но и всей государственной власти, препятствуют развитию общественной самодеятельности, тяжелым бременем ложатся на население. Так, в Киргизии президентские группировки разорили некогда благоустроенную страну. Народ Молдовы бойкотировал 5 сентября 2010 г. президентский референдум, что должно было стать конституционным фактором развития новых внутригосударственных отношений в этой бывшей союзной Республике. На примере этих и ряда других подобных государств видно, что бессистемное президентство несовместимо с демократией, социальным прогрессом.

Сосредоточенным благоразумием отличаются конституционные контакты парламентов с главами государств в Скандинавских странах. Среди них норвежский Стортинг демонстрирует классический образец таких взаимоотношений, начало которых восходит к Kielertraktaten от 14 января 1814 г. о договорной передаче Данией Норвегии в "полную собственность" Швеции. Стортингу после многолетней борьбы удалось закрепить свое влияние в обществе.

Исходным пунктом нового взгляда на конституционное соотношение полновластия народа, полномочий Стортинга и королевской власти стал принципиальный подход органа народного представительства Норвегии к пониманию Конституции как основополагающей законодательной парадигмы, которой непосредственно призван руководствоваться парламент, чтобы при осуществлении законодательной и других функций следовать воле народа. Этот вывод стал основой парламентской тактики, последовательного включения в сферу представительного учреждения вопросов экономики, политики, культуры, войны и мира. Почти сразу после принятия 17 мая 1814 г. Конституции Стортинг при поддержке норвежцев повел твердую линию на усиление ответственности перед ним высших должностных лиц, назначенных королем, который выступал ригористичным контрагентом по отношению к Стортингу, что было присуще и другим странам, боровшимся с "просвещенным" абсолютизмом.

Гегель, разбирая отчеты сословного собрания королевства Вюртемберг, остановился на объявлении королем завершения создания Вюртембергского государства и даровании народу конституции; проанализировал реакцию сословного собрания на положения конституции об избрании депутатами лиц, находящихся на службе монарха. Сословное собрание ссылалось на Тюбингенский договор 1514 г. и прецеденты 1520 г., когда при выборах имперских комиссаров сословные представители добились исключения должностных лиц из состава депутатов и в 1815 г. вновь высказались против избрания депутатами ставленников короля. "Основной довод против избрания депутатами должностных лиц сводился к тому, что они, служа правителю страны, неминуемо будут действовать в его интересах. При этом подразумевается, что интересы монарха противоречат интересам народа и государства". Ученый считал такой подход помехой стремлениям немецкой университетской молодежи, проливавшей кровь за "свободный конституционный строй", нарушением ее права "заседать в палате в качестве народных депутатов" <1>. Король, учитывая остроту момента, уведомил представителей сословий о том, что он передал на рассмотрение тайного совета проект конституции и созданный в ходе его обсуждения другой проект. Перенес заседание на 15 января 1817 г. Затем собрание было распущено.

<1> Гегель Г.В.Ф. Работы разных лет: В 2 т. М.: Мысль, 1972. Т. 1. С. 444.

В тот период Норвегия тоже оставалась под сильным влиянием монарха. На высшие государственные должности выдвигались люди, преданные королю и выполнявшие его волю. Несмотря на то что конституционная монархия функционировала в рамках закона, король доминировал при принятии государственных решений, хотя и не распоряжался казной, находившейся согласно Конституции в ведении Стортинга. Материальное ограничение единоличной власти вынуждало короля идти навстречу Стортингу при решении политических и социально-экономических задач. Король мог воздействовать на парламент через самостоятельно назначаемое им правительство и посредством членов Стортинга, которые находились у него на службе и одновременно были выбраны в парламент.

Депутаты активно боролись против власти короля, прецедентно увеличивая срок, количество, интенсивность заседаний. Например, в период 1814 - 1884 гг. продолжительность заседаний выросла с трех до шести месяцев, заседания стали ежегодными, тогда как поначалу Стортинг собирался через год.

В этот период между правительством и королем, с одной стороны, и Стортингом - с другой, случались конфликты. Один из них, имевший важные конституционные результаты для наращивания потенциала законодательной власти, заключался в следующем: король и правительство с целью умножения политических дивидендов и ослабления влияния парламента на дела страны горели желанием присутствовать на заседаниях Стортинга. Правительство состояло из людей, верных королю и им же назначенных. Поэтому становилось ясным, что таким образом король рассчитывал оказать максимальное давление на народных избранников. Тактика парламентариев к этому времени уже приобрела устойчивую тенденцию наращивания представительного законодательного потенциала. Королевский и правительственный прием улучшить свои позиции не удался. С этого конфликта парламентская тактика в развитии взаимосвязей с высшими учреждениями стала тверже и организованней. Полезными оказались прецеденты, позволившие Стортингу усилить влияние в обществе и государстве, упрочить представительство и через него законодательную функцию - пролог к законодательной власти.

В итоге расширилось правовое регулирование социально-экономической и внешней политики государства, умножилась роль парламента в международных отношениях. Стортинг получил значительную власть и, утверждая собственные прерогативы, обязал присутствовать на своих заседаниях правительство. Оно отказалось, так как понимало, что Стортинг продолжает тактику наращивания полномочий, еще в большей степени пытается ограничить власть короля. Изменения в соотношении потенциала власти стали заметнее в связи с экономическим ростом и началом индустриализации (1850-е годы), когда акценты в обществе стали расставляться по-новому. Парламентская печать, связь депутатов с избирателями, значительные тиражи газет пробуждали сознание народа, меняли расстановку сил в обществе. Тем не менее в течение 70-х годов противостояние парламента с главой государства обострилось до крайности. Замедлилось развитие парламентского правления, поскольку монарх с окружением не исчерпал еще своих возможностей, а парламент не имел достаточных сил для нейтрализации короны. Ситуация коренным образом изменилась после выборов в 1882 г. Противники короля завоевали большинство в парламенте. Тактически это означало, что в случае, если парламент будет вести судебное дело (Riksrettssak) против членов правительства, он его выиграет. По Конституции 1814 г. у парламента всегда было право судить высших должностных лиц, назначаемых королем (этот орган называется Riksrettsdom), но, когда большинство в парламенте составляли сторонники короля, Стортинг не мог рассчитывать на успех дела.

1884 год стал поворотным в отношениях парламента с королем и исполнительной властью. Парламент выразил недоверие правительству, а Riksrettsdom, в свою очередь, постановил, что члены правительства не выполняют в должной степени свои функции, поэтому должны уйти в отставку. Король лишался права единолично назначать членов правительства. Отныне правительство назначалось по усмотрению парламента, а не короля, как было до 1884 г. Данный прецедент, по мнению норвежских ученых, привел к парламентаризму и многопартийной системе - коренному началу демократического правления, как и в Англии. В 1884 г. возникли две политические партии: Venstre и Hoyre. Первая представляла городских радикалов и мелких крестьян. Вторая - королевских чиновников. Потом легализовались и другие партии.

Принятие Стортингом в 1898 г. Закона о всеобщем для мужчин избирательном праве, а в 1913 г. и для женщин усилило представительные начала парламента, законодательную функцию.

Особенность развития системы представительства в Норвегии в 1814 - 1905 гг. осложнялась навязанной ей унией со Швецией и единым для обеих стран королем Швеции. Норвегия решала самостоятельно внутренние вопросы. Внешнеполитические вопросы находились в ведении шведского короля и его правительства. Поэтому острое противостояние Стортинга и монарха сопровождалось борьбой за независимость Норвегии. Конфликт усугублялся противоположными международными интересами: Швеция традиционно смотрела в сторону Германии и других континентальных держав, в то время как Норвегия исторически была больше связана с Великобританией и США (норвежцы причисляют или пытаются причислить себя к англосаксам).

В этот период у шведского короля было три правительства: одно - шведское - в Стокгольме и два норвежских: одно в Осло, другое в Стокгольме. Норвежское правительство в Стокгольме было создано для того, чтобы королю было легче вести норвежские дела у себя в столице.

Борьбе потомкам викингов за демократию и парламентаризм помогли социал-демократы шведского парламента. К 1905 г., когда Норвегия и Швеция были на грани войны, король не получил поддержки риксдага, отказался от военных планов. В это время Норвегия переживала подъем народного самосознания. Развивалась национальная культура: язык, литература, музыка, живопись. Норвегия являлась морской державой, владела торговым флотом, имела право на самобытное развитие. Намеревалась создать свои норвежские консульства в других странах. В то же время внешняя политика по-прежнему оставалась в руках Швеции.

Стортинг предложил на рассмотрение проект закона о норвежских консульствах. Общий для Швеции и Норвегии король не признал этот законопроект. Решение короля по Конституции должно было быть, в свою очередь, подписано правительством. Правительство отказалось подписать вердикт короля, запрещающий Норвегии иметь свои консульства. Таким образом, решение короля оказалось недействительным. Одновременно правительство подало в отставку. Отставка была не принята королем, потому что для него было невозможно в тот момент собрать новое правительство. Государственный министр в Осло Кристиан Микельсен незамедлительно сообщил Стортингу, что король не в состоянии собрать новое правительство. Тогда Стортинг совместно с правительством принял акт, известный как "Решение 7 июня", который гласил: "Поскольку члены правительства подали в отставку, а Его величество король признал, что не в состоянии созвать новое правительство, и, таким образом, король не может действовать согласно Конституции, Стортинг уполномочивает правительство продолжить свою работу и принять на себя в дополнение полномочия, которыми доныне был наделен король. Полномочия даются правительству в соответствии с основным законом Норвегии и другими законами, поскольку король не в состоянии больше функционировать в качестве короля Норвегии, и союз со Швецией прекращает свое существование" <2>.

<2> Johs. Andenjs og Arne Fliflet. Statsforfatningen i Norge. 10 utgave. Oslo: Universitetsforlaget, 2006. 2 oplag. 2008. S. 77.

Последующие действия Стортинга обусловлены выбором новой формы правления, развиваются в первую очередь с правительством, чему способствуют более 300 поправок, внесенных в Конституцию к 2010 г. Осенью 1905 г. вновь избранный Стортинг рассматривал вопрос о форме правления и склонился в пользу конституционной монархии, хотя ряд парламентариев выступали за республику. Стортинг сначала предложил норвежскую корону шведскому принцу. Он отказался. Стортинг был уверен в отказе, и этот маневр был, скорее, политическим жестом по отношению к Швеции. Норвежским королем было суждено стать датскому принцу Карлу. В Норвегии он взял имя Хокон VII. Этот выбор имел внешнеполитическую подоплеку: его жена была дочерью короля Англии Эдварда VII. Определенную роль в данном случае имело стремление норвежцев "породниться" с англосаксами. Парламентский способ выбора заведомо ставил короля в зависимое от представительного органа положение. Стортинг наделял властью и оценивал деятельность короля, мог и лишить его этой власти. До 1905 г. король обладал политической властью - его подпись должна была стоять на документах, принимаемых парламентом. Вправе был отказаться ставить свою подпись, если был не согласен. После 1905 г. король должен был подписывать решения, принятые парламентом. Роль короля в государственном управлении приобрела новое толкование: его власть превратилась в символ. Это стало возможным благодаря тактическим приемам парламента, опиравшегося на демократические традиции народа. Хокон VII формально оставался королем для всей Норвегии. "Я король даже для коммунистов", - говорил он. Был важной фигурой в освободительном движении Норвегии в 1940 - 1945 гг., когда страну оккупировали немцы. В тот период он жил в Англии, олицетворял национальную государственность в сознании норвежцев.

В России несколько веков династические интересы определяли соотношение воли самодержца и подданных, отчетливо выраженное в царской формуле накануне отмены крепостного права: "Лучше освободить крестьян сверху, чем ждать, когда они освободятся снизу". Этот тезис заимствован из "нравственно-политического отчета" Третьего отделения за 1839 г. В нем сообщалось о крестьянских волнениях, о том, что дух народа направлен к одной цели - освобождению. Рекомендовалось "реформы начать постепенно, осторожно, нежели дожидаться, пока начнется снизу от народа... Но что это необходимо и что крестьянское сословие есть пороховая мина, в этом все согласны" <3>. Разумное требование народа о полном раскрепощении, необходимом для последующего развития, не учитывалось самодержавием. После 19 февраля 1861 г. усилилась борьба низов, вынудивших верхи к началу XX в. создать Государственную Думу, обновить Государственный совет, что фактически не изменило основные величины имперской власти. Всем стало ясно, что проблему нормирования государственных прерогатив надо решать исходя из чаяний народа.

<3> Крестьянское движение 1827 - 1869. Вып. 1. М., 1931. С. 32.

Всеобщее отрицание существовавшего строя привело в 1917 г. к демократическому соотношению полновластия народа и суверенитета государства, рациональному осуществлению законодательных, исполнительно-распорядительных, судебных полномочий.

Изменения и дополнения, внесенные в 1990 - 1992 гг. в Основной Закон Российской Федерации 1978 г., усложнили взаимосвязи органов государственной власти, повлекли внеконституционное расширение единоличных преимуществ, послуживших Конституционному совещанию критерием для реорганизации прежних властеотношений.

Конституция 1993 г. в статьях 1 - 10 установила методологические основы функционирования публичных структур на базе трехмерного разделения власти, отвечающего требованиям построения компактного, эффективного государственного механизма. Статья 11 (ч. 1) отдает приоритет при осуществлении государственной власти монооргану, меняет вытекающий из предыдущих положений конституционного строя организационно-функциональный статус и официальное место тяготеющих к единству и самостоятельности законодателей, исполнителей, судей. Определяет в статьях 78, 80, других положениях глав 4 - 7 особые черты президентства. Оно "как бы не входит ни в одну из трех властей" <4>. В таком случае президентство действует вне рамок мирового организационно-функционального закона Локка - Монтескье, что отмечает не специфику, а нарушение симметрии в конструкции власти.

<4> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 1997. С. 131.

Логически связанным статьям 1 - 10 призвана соответствовать статья 11 (ч. 1). Выделенное в ней президентство в действительности получилось надвластным относительно представительных, исполнительных органов, судов. При разработке своего конституционного замысла президентская администрация была не заинтересована в классическом разделении властных полномочий. Разночтения могли быть устранены в ходе беспристрастного всенародного обсуждения проекта Основного Закона, что также не входило в расчеты главы исполнительной власти, как, впрочем, и поправки к Конституции, внесенные в декабре 2008 г., тогда как законопроект о полиции освещался разными способами в конце лета и большую часть осени 2010 г. У Конституционного совещания имелось несколько вариантов рационального применения доктрины Локка - Монтескье. Один из них - объединить эти статьи, второй - разместить президентство в одной строке с Правительством. Третий - сформулировать часть 1 статьи 11 следующим образом: "Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Федеральное Собрание (Совет Федерации, Государственная Дума и Президент), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации". Такие мысли в ноябре 1993 г. высказывались сотнями, но не могли дойти до цели, так как демократическая инициатива от народа перешла к президентским офисам. Высказываемые формулировки укрепили бы парламент, полнее отвечали бы реализации разделения власти и федерализма, раскрытию потенциала, результативности, удешевлению, совершенствованию связей внутри и вне государственного аппарата. Приведение в соответствие статей 1 - 10 и ч. 1 статьи 11 понуждало изменить компоновку и содержание глав 4 - 7, на что проектировщики Основного Закона также пойти не могли.

Статья 11 разграничивает предметы ведения и полномочия органов государственной власти России и органов государственной власти субъектов в соответствии с Конституцией, Федеративным и иными договорами. В пункте 1 абзаца 4 Заключительных и переходных положений уточнено верховенство Конституции относительно Федеративного и других договоров. Подобная конкретизация, с учетом конституционной ценности дуализма разделения и федерализации власти, была бы уместнее в статье 11, поскольку основы конституционного строя более значимы, чем раздел второй Конституции, куда заглядывают лишь дотошные люди. Тогда стали бы излишни вердикты органа конституционного контроля по ряду федеративных отношений, сопряженных с разделением власти и разграничением полномочий.

Магистральные линии отношений в государственном аппарате включены в главу 2, которая в определенной мере подчеркивает фактологичность Основного Закона. Она (особенно статьи 18, 19, 46, 64) обозначает конституционную разработанность методологических точек соприкосновения и побуждает публичные структуры к активным действиям. Среди них статья 18, детализируя статью 2, фиксирует общегосударственные гарантии, их конечную фазу - правосудие, подчеркивает специфичность судебной защиты человеческих и гражданских прав. Поэтому во всех актах органов власти, касающихся защиты индивида, необходимы на них ссылки, поскольку они предваряют большинство основных положений, в том числе статьи 78, 80. Это необходимо делать еще и потому, что проведение в жизнь статей 2 и 18 прогнозирует конституционные факты, раскрывающие объективную и субъективную стороны отношений личности с государством, его органами. Кроме того, эти статьи надо стремиться довести до всех участников общественных отношений.

Интерес вызывают положения Конституции, конкретизирующие отношения палат Федерального Собрания с главой государства по схеме: Президент назначает выборы Государственной Думы (п. "а" ст. 84), она выдвигает обвинение для отрешения его от должности (п. "з" ст. 103), Совет Федерации назначает выборы Президента, отрешает его от должности (п. "д", "е" ст. 102). Эти конституционные установления корректируют Федеральные законы: от 12 июня 2002 г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" (ст. 10); от 18 мая 2005 г. "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" (ст. 6) и от 10 января 2003 г. "О выборах Президента Российской Федерации" (ст. 5). Они содержат подстраховывающие нормы: если Президент или Совет Федерации не назначат выборы, то их назначает Центральная избирательная комиссия. Тем самым гаранту Конституции и Совету Федерации заведомо ставится в вину ее игнорирование. Простодушно думать, что глава государства, решившись по своим соображениям не назначать выборы, не найдет средств нейтрализовать ЦИК. Во втором случае возможен сговор Президента с Советом Федерации, перед которым ЦИК окажется еще беспомощнее. Поскольку в законодательстве фиксируются такие странные, безусловно, противоречащие Конституции альтернативы, целесообразно заменить их иными дилеммами в названных Федеральных законах: "Если Президент не назначает выборы депутатов Государственной Думы в установленный срок, Государственная Дума в соответствии со ст. 105 Конституции принимает федеральный закон о дате выборов палаты. Если Совет Федерации не назначает в установленный срок выборы Президента, Государственная Дума принимает федеральный закон о дате выборов Президента". Когда и Государственная Дума устранится от выборов, то в этом процессе возможно участие судебной власти, что следует закрепить в Федеральном конституционном законе о судебной системе и предусмотреть иные способы, что уже будет походить на бесконечный карнавал. Конституцию надо соблюдать. Возможное назначение выборов не упомянутой в Основном Законе ЦИК, не являющейся органом государственной власти (хотя и государственным органом), тоже похоже на маскарад, способный нарушить прямую реализацию основных норм, привести к хаосу во взаимосвязях федеральных органов государственной власти.

Глава государства в соответствии со статьями 78, 80, иными основными положениями сосредоточивает организационные, законотворческие, федеративные, бюджетно-финансовые, иные начала соприкосновения с Федеральным Собранием и его палатами, проектируемыми под его эгидой федеральными конституционными, федеральными законами, единоличными актами. Администрация главы государства, внутреннее устройство представительного органа позволяют поддерживать между ними всесторонние связи. Например, в президентском Послании от 12 ноября 2009 г. парламенту намечены модернизация экономики, повышение эффективности социальной политики, развитие политической системы. А в январе 2010 г. в Совете Федерации состоялось заседание Совета законодателей, обсудившее узловые вопросы выполнения этих предначертаний. Новые направления в развитии экономики и социальной сферы вытекают из ст. 7 и главы 2 Конституции и предполагают продолжение реформирования народного хозяйства. Попытке удвоить ВВП к 2010 г. помешал кризис. Поэтому предстоящая модернизация оправданна, если она, говоря словами Дэн Сяопина, ведет к росту производства, качества жизни, упрочению материальной основы народовластия и суверенитета государства. В текущий момент центром преобразований объявлено подмосковное Сколково. Ощутимые результаты от этой российской кремниевой долины обнаружатся лишь через десятилетия. Затем должно последовать переоснащение технико-экономической базы, укрепление позиций государственного сектора с одновременной рационализацией рыночных структур. Особого внимания требует развитие энергетики, остающейся без движения весь период российской реформации. Сокращается число успешно развивающихся субъектов Федерации. "Экономическую стабильность сохраняют лишь Москва, Санкт-Петербург, Тюменская область, Ямало-Ненецкий автономный округ, Ненецкий автономный округ, Чукотский автономный округ (за счет уплаты Абрамовичем налогов)" <5>. Решение большого круга вопросов улучшения дел в топливно-энергетическом, агропромышленном комплексах, других отраслях потребует определенного оживления взаимосвязей органов государственной власти.

<5> Российская Федерация сегодня. 2010. N 11. С. 8.

Первые шаги в этом направлении в 2010 г., в том числе и парламентско-президентские контакты по оздоровлению страны, сопровождались экстремальными обстоятельствами. Особенно тяжелой стала трагедия в Междуреченске на крупнейшей и достаточно техничной шахте страны "Распадская" 9 мая 2010 г. Летом и в начале осени 2010 г. лесные пожары в центре и некоторых других регионах страны нанесли большой имущественный и моральный урон, выявили погрешности законодательства. Их преодоление вызвало немало встреч Президента и парламентариев.

В условиях, когда парламент и глава государства отвлекаются на решение текущих задач, в том числе вызванных недостатками функционирования государственного аппарата, неизбежен вопрос: необходимо ли обновление Основного Закона? Президент РФ задавался вопросом "Нужна ли нам принципиальная модернизация Конституции?", но отложил его далеко в сторону. Но все же развитие политической системы так или иначе требует реконструкций конституционного порядка в стране.