Мудрый Юрист

Конституционное полномочие президента Российской Федерации по осуществлению помилования: проблемы правового регулирования

Брежнев Олег Викторович, заведующий кафедрой государственного строительства и конституционного права Курской академии государственной и муниципальной службы, доктор юридических наук.

В статье исследуются правовая природа и порядок реализации конституционного полномочия Президента Российской Федерации по осуществлению помилования. Отмечены пробелы и противоречия нормативной регламентации данного полномочия, обосновываются предложения по их устранению.

Ключевые слова: помилование; полномочие; приговор; ходатайство; рассмотрение; указ; освобождение; наказание.

Constitutional power of the President of the Russian Federation with regard to effectuation of free pardon: problems of legal regulation

O.V. Brezhnev

The article studies legal nature and procedure of realization of constitutional power of the President of the Russian Federation with regard to effectuation of free pardon. The author notes lacunas and controversies of normative regulation of this power, substantiates the proposals with regard to elimination thereof.

Key words: free pardon; power; verdict; motion; consideration; decree; release; punishment.

В соответствии с ч. 3 ст. 50 Конституции Российской Федерации каждый осужденный за преступление имеет право просить о помиловании или смягчении наказания <1>. С данным конституционным правом корреспондирует полномочие Президента Российской Федерации осуществлять помилование (п. "в" ст. 89 Конституции). Согласно ч. 2 ст. 85 Уголовного кодекса Российской Федерации глава государства, реализуя это полномочие, вправе принимать решения:

<1> В Международном пакте о гражданских и политических правах установлено (ч. 4 ст. 6), что "каждый, кто приговорен к смертной казни, имеет право просить о помиловании или о смягчении приговора. Амнистия, помилование или замена смертного приговора могут быть дарованы во всех случаях".
  1. об освобождении конкретного лица от дальнейшего отбывания уголовного наказания;
  2. о сокращении срока назначенного приговором суда наказания;
  3. о замене уголовного наказания более мягким видом наказания;
  4. о снятии судимости с лица, отбывшего наказание.

Более детализированное регулирование процедуры подачи и рассмотрения обращений осужденных с просьбами о помиловании содержится в ст. 176 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации и Положении о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, утвержденном Указом Президента от 28 декабря 2001 г. N 1500 "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации" <2>.

<2> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 53 (ч. 2). Ст. 5149; 2007. N 12. Ст. 1376; 2009. N 21. Ст. 2548.

Полномочие Президента Российской Федерации по осуществлению помилования имеет особую конституционно-правовую природу. В сущностном плане его можно рассматривать как проявление гуманности верховной власти государства по отношению к гражданам, осужденным за совершение преступлений. Специфика данного полномочия обусловлена также следующими обстоятельствами.

Во-первых, помилование осуществляется всегда в отношении индивидуально-определенного физического лица (ч. 1 ст. 85 Уголовного кодекса Российской Федерации). В этом заключается его отличие от принадлежащего Государственной Думе полномочия по объявлению амнистии (п. "е" ч. 1 ст. 103 Конституции).

Во-вторых, помилование является конституционно-правовым институтом. Его нельзя отождествлять с осуществлением правосудия по уголовным делам, что является исключительной прерогативой судов общей юрисдикции (ч. 1 и 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации). Реализуя данное полномочие, Президент не отменяет вступившие в законную силу приговоры судов по конкретным уголовным делам, не вносит в них изменения. Он не ставит под сомнение судебную квалификацию соответствующих преступных деяний, равно как и выводы о виновности лиц, их совершивших, что принципиально отличает помилование от предусмотренной уголовно-процессуальным законодательством процедуры реабилитации лица, незаконно или необоснованно подвергнутого уголовному преследованию. Однако, осуществляя сокращение срока назначенного судом наказания или его замену более мягким видом, Президент исходит из предусмотренной уголовным законодательством системы наказаний, предполагающей многообразие их мер, дифференцированных по степени тяжести, а также учитывает их минимальную и максимальную продолжительность. Но при этом сокращение срока наказания или его замена другим, более мягким видом в порядке помилования не являются "назначением наказания" в том смысле, в каком это понятие используется в уголовном законодательстве. Соответственно предусмотренный Уголовным кодексом (гл. 10) порядок назначения наказаний не распространяется на полномочие Президента Российской Федерации, связанное с осуществлением помилования.

Как свидетельствует судебная практика, правовая природа института помилования не всегда правильно понимается осужденными и их адвокатами.

В 2010 - 2011 гг. в Верховный Суд Российской Федерации обратились ряд граждан, осужденных в середине 1990-х годов к исключительной мере наказания - смертной казни, которым впоследствии это наказание в порядке помилования было заменено Президентом Российской Федерации на пожизненное лишение свободы или лишение свободы сроком на двадцать пять лет. Данные лица оспаривали законность соответствующих указов главы государства о помиловании, ссылаясь на то, что они противоречат нормам ч. 1 ст. 9 Уголовного кодекса, согласно которой преступность и наказуемость деяния определяются уголовным законом, действовавшим во время совершения этого деяния, а также ч. 1 ст. 7 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, в соответствии с которой "не может назначаться более тяжкое наказание, чем то, которое подлежало применению в момент совершения уголовного преступления". В обоснование своих требований заявители ссылались на то, что уголовное законодательство, действовавшее на момент совершения ими преступлений, не предусматривало возможность назначения наказания в виде лишения свободы пожизненно или сроком на двадцать пять лет. Президент же, "назначив" им данные наказания, вопреки требованию ч. 1 ст. 54 Конституции, придал соответствующим уголовно-правовым нормам обратную силу.

Верховный Суд Российской Федерации, оставляя данные требования без удовлетворения, в ряде своих решений сформулировал правовые позиции о том, что, "будучи институтом конституционного права, помилование входит в сферу исключительной компетенции Президента Российской Федерации и не связано с вопросами привлечения к ответственности и применения наказания, относящимися к ведению судебной власти. Процедура помилования не реализуется уголовно-процессуальным законодательством и осуществляется за пределами правосудия. Акт о помиловании является актом гуманизма и милосердия и не может расцениваться как назначение наказания за совершенное преступление" (выделено мной. - О.Б.). Таким образом, реализуя свое конституционное полномочие по осуществлению помилования, Президент Российской Федерации руководствуется законодательством, действующим на момент издания соответствующего указа, а не тем, которое применялось в момент совершения преступления осужденным лицом. Еще ранее аналогичная правовая позиция была выражена Конституционным Судом Российской Федерации. В соответствии с ней "помилование как акт милосердия в силу самой своей природы не может приводить к последствиям, более тяжким для осужденного, чем закрепленные в уголовном законе, предусматривающем ответственность за инкриминированное ему деяние, и постановленные приговором суда по конкретному делу" <3>.

<3> См.: Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 11 января 2002 г. N 61-О // Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления. Определения. 2002 / Сост. и отв. ред. В.Г. Стрекозов. М.: Юристъ, 2003. С. 283 - 285.

Не являясь формой ревизии вступившего в законную силу приговора суда по уголовному делу, акт Президента Российской Федерации о помиловании оказывает влияние лишь на порядок исполнения соответствующего приговора. Исходя из этого, в частности, замена смертной казни в порядке помилования длительным лишением свободы не является отступлением от требований ч. 2 ст. 22 Конституции, в соответствии с которой лишение свободы в любой форме на срок более 48 часов допустимо лишь по судебному решению. Поэтому лицо, которое помиловано, не утрачивает права в установленных уголовно-процессуальным законом формах добиваться отмены соответствующего обвинительного приговора суда.

В соответствии с п. "о" ст. 71 Конституции вопросы помилования находятся в исключительном ведении Российской Федерации. До 2002 г. ходатайства о помиловании осужденных поступали в Управление Президента Российской Федерации по вопросам помилования, которое готовило необходимую документацию для решения вопроса по существу. Эти материалы направлялись затем в Комиссию по вопросам помилования при Президенте Российской Федерации и с ее рекомендациями поступали на утверждение главе государства. Произошедшая в 2001 г. реформа процедуры рассмотрения ходатайств о помиловании в известной мере придала ей децентрализованный характер, что не вполне соответствует федеральному статусу этого института. Согласно Положению о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации основными этапами данной процедуры являются:

Отметим, что в случаях, предусмотренных законом (ч. 3 и 4 ст. 184 Уголовно-исполнительного кодекса Российской Федерации), помилование может осуществляться Президентом и без ходатайства осужденного, на основании заключений Верховного Суда и Генеральной прокуратуры.

Анализ Положения о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации и практики его применения позволяет указать на ряд проблем.

Во-первых, как уже отмечалось, Конституция гарантирует каждому осужденному право просить о помиловании. При этом в вышеуказанном Положении содержится ряд норм ограничительного характера: устанавливающих, например, те категории осужденных, в отношении которых помилование, "как правило", не допускается: злостные нарушители режима, лица, которые ранее освобождались от отбывания наказания условно-досрочно, вследствие акта об амнистии или помилования и др. (п. 2 Положения), или запрещающих повторное рассмотрение обращения осужденного ранее чем через год после отклонения Президентом его предыдущего ходатайства о помиловании, "за исключением случаев возникновения новых обстоятельств, имеющих существенное значение для применения акта помилования" (п. 16 Положения). Признавая обоснованность этих норм, следует отметить, что, хотя формально они сами по себе не препятствуют осужденному "просить" о помиловании, все же, исходя из ч. 1 ст. 19 Конституции Российской Федерации, предпочтительно, чтобы они содержались в федеральном законе, а не в нормативном акте Президента.

Во-вторых, Положение о порядке рассмотрения ходатайств о помиловании в Российской Федерации, четко регламентируя сроки рассмотрения обращения осужденного администрацией исправительного учреждения, территориальным органом уголовно-исполнительной системы, комиссией по вопросам помилования и высшим должностным лицом субъекта Федерации, не устанавливает срок, в течение которого Президентом должно быть принято решение о помиловании либо об отклонении ходатайства о помиловании. Как неоднократно отмечалось Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, на практике это приводит к тому, что ходатайства осужденных рассматриваются в Администрации Президента иногда годами, в результате чего многие из заявителей условно-досрочно освобождаются из мест лишения свободы, так и не дождавшись решения главы государства по поданному ходатайству <4>. Подобное положение дел нередко объясняют тем, что помилование является исключительной прерогативой Президента, и поэтому только он может решить, к кому и в какие сроки его применить. Не соглашаясь с подобной точкой зрения, следует отметить, что конституционное право осужденного просить о помиловании, несомненно, предполагает и его право на рассмотрение соответствующего ходатайства в разумный срок, который должен быть нормативно установлен.

<4> См.: Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2005 год // Российская газета. 2006. 15 июня; 21 июня; 29 июня.

В заключение следует отметить, что порядок реализации Президентом Российской Федерации полномочия по осуществлению помилования должен получить более детализированное законодательное регулирование. Не является оправданным "включение" соответствующих норм в систему уголовного и уголовно-исполнительного законодательства. Это неизбежно ведет к ошибкам в правоприменительной практике и не способствует пониманию роли помилования как института конституционного права. Требуется разработка и принятие отдельного федерального закона, который регламентировал бы порядок реализации конституционного права осужденного на обращение с ходатайством о помиловании, определял бы компетенцию органов, уполномоченных участвовать в рассмотрении данных вопросов, четко устанавливал бы сроки их процессуальных действий.