Мудрый Юрист

Юридическая природа и принципы функционирования конституционных (уставных) судов субъектов РФ как правозащитных органов

Артемова Светлана Тагировна, доцент кафедры государственного и административного права Ульяновского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье приводится анализ правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в части, касающейся юридической природы конституционных (уставных) судов субъектов РФ, рассматриваются основные принципы их функционирования, а также причины, вызвавшие появление региональной конституционной юстиции.

Ключевые слова: конституционное судопроизводство; конституционные (уставные) суды субъектов РФ; юридическая природа.

The legal nature and operation of the constitutional (charter) courts as human rights bodies

S.T. Artjomova

The paper provides an analysis of legal norms of constitutional and statutory law of the Russian Federation in respect of the legal nature of the constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation, are considered the main principle of their operation, as well as the causes of the emergence of regional constitutional justice.

Key words: constitutional litigation; constitutional (charter) courts of the subjects of the Russian Federation; the legal nature.

Юридическая природа конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации определяется конституциями и уставами субъектов Федерации, а также законодательством субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах.

Конституции и уставы субъектов РФ имеют учредительное значение для конституционных и уставных судов, поскольку субъекты Федерации самостоятельно определяют свою систему органов государственной власти, куда входят конституционные и уставные суды. Следовательно, нормативно-правовым актом, учреждающим конституционный (уставный) суд субъекта Федерации, является не Конституция РФ, которая установила систему федеральных органов государственной власти, а конституция (устав) субъекта Федерации.

Общий анализ конституций и уставов субъектов РФ, учредивших конституционные (уставные) суды, показывает, что в них закрепляются полномочия, состав и порядок формирования этих судов. Конституции и уставы субъектов РФ относят конституционные (уставные) суды к органам государственной власти субъектов Федерации, к судебной ветви власти, гарантируя их самостоятельность и независимость.

Детализация полномочий, порядка образования и деятельности конституционных (уставных) судов содержится в законах субъектов Российской Федерации об этих судах, которые содержат материальные и процессуальные нормы, во многом схожие с нормами Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации", адаптированными к субъектам Федерации.

По мнению Е.Б. Абросимовой, такая адаптация указанного Федерального конституционного закона к субъекту РФ является оправданной, поскольку конституционная юстиция едина в своей основе и ориентация на модель федерального конституционного закона подчеркивает такое единство, создает предпосылки для решения вопросов конституционного судопроизводства с общих позиций и в одних формах <1>. Эту позицию следует поддержать, так как она указывает на единство форм и методов деятельности органов судебной власти, подобно тому единству, которое характерно для форм и методов деятельности органов законодательной и органов исполнительной власти.

<1> Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М., 2002. С. 501 - 502.

Следовательно, Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" стал объединяющим и ориентирующим началом для правовых норм законов субъектов РФ о конституционных (уставных) судах. При этом следует иметь в виду, что региональные законы содержат не только общие нормы, берущие свое начало в федеральном конституционном законе, но и особенные нормы, характерные только для определенной группы субъектов Федерации, и отдельные нормы, содержащиеся только в законе данного субъекта РФ и нигде более не повторяющиеся.

При всем разнообразии правовых норм региональных законов о конституционных (уставных) судах нормы, касающиеся юридической природы этих судов, являются общими для всех субъектов РФ. Они исходят из определения Конституционного Суда Российской Федерации как судебного органа конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющего судебную власть посредством конституционного судопроизводства <2>.

<2> ФКЗ от 21 июля 1994 г. "О Конституционном Суде Российской Федерации". Ст. 1.

Следует отметить, что ст. 165 Конституции РСФСР 1978 г. характеризовала Конституционный Суд РФ как высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Эта расплывчатая, чрезвычайно широкая формулировка не позволяла выявить основные характеристики юридической природы Конституционного Суда РФ и его отличие от других судов. Ведь защиту конституционного строя осуществляют и суды общей юрисдикции.

Анализируемая правовая норма прежней Конституции оказала свое влияние на определение юридической природы конституционных судов субъектов РФ в республиканском законодательстве о них, принятом до вступления в законную силу Федерального конституционного закона "О Конституционном Суде Российской Федерации". После его принятия законодательство субъектов Федерации о конституционных (уставных) судах отказалось от прежней формулировки и более точно стало отражать юридическую природу конституционных (уставных) судов. Так, например, в ст. 1 Закона Республики Башкортостан от 27 октября 1992 г. "О Конституционном Суде Республики Башкортостан" закреплено, что Конституционный Суд Республики Башкортостан является высшим судебным органом защиты конституционного строя Республики. Новая редакция этого Закона от 8 декабря 2003 г. (ст. 1) установила, что Конституционный Суд Республики Башкортостан - орган судебной власти, самостоятельно и независимо осуществляющий правосудие посредством конституционного судопроизводства.

Такая формулировка в настоящее время содержится практически во всех региональных законах о конституционных (уставных) судах.

В некоторых субъектах РФ она дополнена положениями, уточняющими юридическую природу конституционных и уставных судов субъектов РФ. Так, в Законе Республики Дагестан от 7 мая 1996 г. "О Конституционном Суде Республики Дагестан" закреплено, что Конституционный Суд Республики является судебным органом конституционного контроля, который призван обеспечить судебную защиту конституционного строя Республики Дагестан, основных прав и свобод человека и гражданина, верховенство и прямое действие Конституции Республики Дагестан на всей ее территории (ст. 1) <3>. На защиту основ конституционного строя Республики ориентирован и Закон Кабардино-Балкарской Республики (ст. 1) <4>. Такая же формулировка содержится и в Законе Республики Татарстан "О Конституционном Суде Республики Татарстан" в редакции от 21 октября 2003 г.

<3> Собрание законодательства Республики Дагестан. 1996. N 5. Ст. 219.
<4> Кабардино-Балкарская правда. 1997. 25 декабря.

На наш взгляд, рассматриваемые нормы Законов Республик являются спорными. Они содержат в себе пережитки периода "суверенизации" Республик, так как целью Конституционных Судов этих Республик является защита конституционного строя. Между тем только суверенные государства могут иметь свои основы конституционного строя, поскольку они берут свое начало в суверенитете государства. Республиканские конституции могут закреплять основы конституционного строя, установленные в Российской Федерации. При этом такое закрепление будет носить не учредительный, а производный от Конституции РФ характер, поскольку основы конституционного строя РФ едины.

Юридически верно в этом смысле поступил законодатель Калининградской области, закрепив в Областном законе положение о том, что деятельность Уставного суда направлена на защиту конституционного строя Российской Федерации, обеспечение единства государственной власти, принципа разделения властей, на содействие в создании системы законодательства Калининградской области, упрочение законности в правотворчестве и применении права (ст. 1) <5>.

<5> Закон Калининградской области от 2 октября 2000 г. "Об Уставном суде Калининградской области" // СПС "КонсультантПлюс".

Законы других субъектов РФ указывают и на иные черты юридической природы конституционных и уставных судов. Так, например, Закон Республики Саха (Якутия) содержит указание, что Конституционный Суд Республики - высший судебный орган конституционного контроля (ст. 1) <6>.

<6> Якутские ведомости. 2002. 3 июля.

Закон Свердловской области об Уставном суде устанавливает, что Уставной суд Свердловской области является органом государственной судебной власти Свердловской области как субъекта Российской Федерации, осуществляющий судебную власть посредством уставного судопроизводства (ст. 1) <7>.

<7> Областная газета. 1997. 13 мая.

Данная формулировка присутствует и в Законе Калининградской области. Здесь может вызвать возражение формулировка "уставное судопроизводство". Она нам представляется не корректной, поскольку виды судопроизводства исчерпывающим их перечнем закреплены в Конституции РФ, где употребляется термин "конституционное судопроизводство". По-видимому, региональный законодатель при введении данного термина исходил из названия учредительного акта субъекта РФ: конституция, устав. Однако нам представляется, что судопроизводство само по себе не может быть связано с названием основного закона субъекта РФ: оно либо вводится на территории субъекта РФ, либо нет. Кроме того, по своей сути уставное судопроизводство есть то же конституционное судопроизводство и ничем от него не отличается. Поэтому в законах субъектов РФ, где учредительным актом является не конституция, а устав, целесообразно применять термин не уставное, а конституционное судопроизводство. Следует отметить, что Закон Санкт-Петербурга при определении юридической природы "Уставного суда этого термина не употребляет, равно как и термина конституционное судопроизводство".

В некоторых законах субъектов РФ относительно юридической природы конституционных и уставных судов содержится указание на то, что они входят в судебную систему Российской Федерации (Тыва, Марий-Эл, Коми, Чеченская Республика).

Следовательно, законодательство субъектов РФ отразило основные черты юридической природы конституционных (уставных) судов. По правовому статусу - это судебные органы; по функциональному предназначению - это суды, осуществляющие конституционный контроль; по основным принципам деятельности - это органы, самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть; по формам деятельности - это судебные органы, осуществляющие конституционное судопроизводство.

Относительно конституционного судопроизводства следует поддержать позицию Л.В. Лазарева, согласно которой возникновение конституционных судов и их функционирование расширили понятие правосудия. И хотя конституционное правосудие - особая его разновидность, оно в принципе обладает всеми необходимыми признаками правосудия <8>.

<8> Лазарев Л.В. Правовые позиции Конституционного Суда России. М., 2003. С. 23.

Таким образом, конституционные (уставные) суды субъектов РФ есть органы государственной власти субъектов Федерации. Они являются формой судебной власти, независимой и самостоятельной. Их независимость определяется тем, что они неподотчетны каким-либо другим органам, включая парламент. Сказанное не означает, что законодательный орган не может на них влиять посредством определения или изменения их компетенции, порядка избрания судей и их персонального состава, срока полномочий. Однако такое влияние имеет свои пределы, установленные Конституцией РФ, конституциями и уставами субъектов Федерации, и ограничено принципом разделения властей, самостоятельностью и независимостью органов конституционной юстиции, взаимными "сдержками и противовесами" между различными ветвями власти. Поэтому, по нашему мнению, опасения усиления законодательной или исполнительной ветви власти за счет ущемления власти конституционных (уставных) судов лишены оснований.

Конституционный Суд Российской Федерации также относит конституционные и уставные суды субъектов РФ к органам государственной власти. Так, например, в Определении от 27 декабря 2005 г. "По запросу Санкт-Петербургского городского суда о проверке конституционности отдельных положений Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", Закона Российской Федерации "О статусе судей в Российской Федерации" и Федерального закона "Об органах судейского сообщества в Российской Федерации" <9> Конституционный Суд РФ указал, что конституционные (уставные) суды входят в систему органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом в соответствии с принципом разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации конституционный (уставный) суд субъекта Российской Федерации является самостоятельным конституционным (уставным) органом государственной власти, поскольку учреждается конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации, финансируется из бюджета субъекта Российской Федерации, а его решения, вынесенные в пределах его полномочий, в силу ч. 1 ст. 6 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", являются обязательными для всех органов публичной власти, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории субъекта РФ.

<9> Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2006. N 2.

В настоящее время наиболее точно статус подобного суда субъекта Российской Федерации определен в Законе Московской области от 26 сентября 2006 г. "Об Уставном суде Московской области" (в редакции Закона Московской области от 17 мая 2007 г., в ч. 3 ст. 1 которого указано: "Уставный суд входит в судебную систему Российской Федерации и систему органов государственной власти Московской области") <10>.

<10> Ежедневные новости. Подмосковье. 2006. N 185.

Проведенный анализ также показывает, что конституционные и уставные суды субъектов РФ относятся к органам судебной власти. Вместе с тем в юридической науке имеется и иное мнение. А.А. Ливеровский и М.В. Петров относят конституционные и уставные суды субъектов РФ к квазисудебным органам <11>. Их аргументы состоят в том, что Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" в ст. 4 "Суды в Российской Федерации" устанавливает исчерпывающий перечень федеральных судов, входящих в судебную систему Российской Федерации, и дополняет ее судами субъекта Российской Федерации: мировыми судьями и конституционными (уставными) судами субъектов Российской Федерации. Таким образом, указанный Закон включает конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации в судебную систему Российской Федерации, т.е. относит их к судебной власти, но при этом определяет, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации рассматривают отнесенные к их компетенции вопросы в порядке, устанавливаемом соответствующим законом субъекта Российской Федерации, и финансирование их происходит за счет средств бюджета соответствующего субъекта Российской Федерации.

<11> Ливеровский А.А., Петров М.В. Органы конституционного нормоконтроля как "квазисуды" // Журнал конституционного правосудия. 2010. N 3.

Конституция Российской Федерации выделяет две подсистемы судебной системы Российской Федерации: систему федеральных судов общей юрисдикции и систему федеральных арбитражных судов. Системность проявляется в том, что Конституция Российской Федерации именует Верховный Суд Российской Федерации и Высший Арбитражный Суд Российской Федерации "высшими" судебными органами, что, в свою очередь, подразумевает существование определенных институциональных учреждений (федеральных судов), находящихся в определенном функциональном подчинении по отношению к органам "высшим". То есть именно инстанционность, процессуальная взаимосвязь между судами в указанных подсистемах привносят данным совокупностям судов свойство системности.

Конституционный Суд Российской Федерации в этом смысле не является системообразующим (не возглавляет систему институциональных образований) органом в отличие от Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации не находятся в какой-либо функциональной взаимосвязи с Конституционным Судом Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о том, что данные суды (вкупе с Конституционным Судом Российской Федерации) не образуют единой властной подсистемы судебной системы Российской Федерации по указанному системообразующему признаку.

Более того, отсутствуют какие-либо функциональные связи и внутри совокупности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Вопросы институциональной организации данных органов определяются в каждом субъекте Российской Федерации собственным законом, так же, впрочем, как и вопросы судопроизводства (процессуальной формы), тоже разнящиеся в каждом субъекте Российской Федерации. Таким образом, конституционные (уставные) суды не образуют подсистемы и без Конституционного Суда Российской Федерации.

Подведомственность дел конституционным (уставным) судам столь своеобразна и обособленна, что можно ставить вопрос о существовании отдельной ветви судебной власти, ветви конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации с характерным для задач конституционного (уставного) нормоконтроля типом судопроизводства.

Конституция Российской Федерации является более "незыблемым" правовым актом, нежели конституции и уставы субъектов Российской Федерации, порядок внесения поправок в них более прост. А в некоторых случаях эта процедура является необходимым и почти рутинным юридико-техническим мероприятием. Необходимость внесения поправок в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации является обязанностью "законотворцев".

Данные суды, строго говоря, не осуществляют правосудие в общепринятом представлении этого понятия, хотя термин "конституционное правосудие" стал употребимым. Действительно, "правосудие по самой своей сути может признаваться таковым лишь при условии, что отвечает требованиям справедливости". И сложно распространять критерий справедливости на нормоконтроль, суть которого - аналитическая работа по созданию юридических конструкций, разрешающих задачи определения соответствия одних норм другим или по их толкованию. Такая позиция общепринята: в конституционном судопроизводстве отсутствуют традиционные демократические начала правосудия, нашедшие свое воплощение в уголовном, гражданском, арбитражном процессах. Не случайно в законодательных актах, регулирующих деятельность Конституционного Суда Российской Федерации, конституционное судопроизводство нигде не именуется правосудием.

Вместе с тем с такой позицией трудно согласиться, поскольку конституционные и уставные суды субъектов РФ действуют в рамках единой системы. Своеобразность их правового положения в том, что на их организацию и деятельность оказывают непосредственное влияние принципы судебного федерализма. Объединяющими началами для них служат обязательность решений этих судов для всех органов государственной власти, должностных лиц и граждан, а также то, что в основе деятельности этих судов лежит закрепленное в Конституции РФ конституционное судопроизводство.

Проведенный анализ правовых норм конституционного и уставного законодательства субъектов Российской Федерации в части, касающейся юридической природы конституционных (уставных) судов субъектов РФ, позволяет сделать вывод о том, что период организации и становления этих судов в настоящее время уже пройден.

М.А. Митюков в непродолжительной истории становления конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации выделяет четыре этапа: 1) зарождение идеи учреждения специализированных органов конституционного надзора (контроля) в российских регионах; 2) создание первых республиканских конституционных судов (1991 - 1993 гг.); 3) образование специализированных органов конституционного контроля в республиках и областях после принятия Конституции РФ (1994 - 1996 гг.); 4) возникновение конституционных (уставных) судов на основе Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" <12>.

<12> Митюков М.А. К истории региональной конституционной юстиции в России // Конституционная юстиция в Российской Федерации: Сб. статей. Екатеринбург, 2003. С. 8 - 9.

Основными причинами, вызвавшими к жизни появление региональной конституционной юстиции, стали демократизация государства и развитие реального федерализма в России. Разумеется, появление конституционных судов субъектов РФ было сопряжено с попытками суверенизации республик, повышения их конституционно-правового статуса в сравнении с тем, который был закреплен в Конституции РФ, стремлением региональных элит ускоренными темпами приобрести все атрибуты республиканской государственности. Однако это были скорее издержки данного процесса, чем его причины. Приведение конституций и уставов субъектов Федерации в соответствие с Конституцией РФ поставило формирование и развитие конституционных и уставных судов в конституционное русло.

После выхода Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации" начался современный этап конституционной юстиции в субъектах РФ. Он связан с тем, что Федеральный конституционный закон не только признал возможность создания конституционных (уставных) судов субъектов РФ, но и установил следующие принципы их функционирования:

  1. Конституционные (уставные) суды субъектов РФ входят в судебную систему Российской Федерации и относятся к судам субъектов РФ (ст. 4).
  2. Учреждение органа конституционного контроля в субъекте Федерации не является обязательным. Субъект РФ самостоятельно принимает решение об образовании такого органа (ч. 1 ст. 27).
  3. К компетенции конституционного (уставного) суда субъекта Федерации относится рассмотрение вопросов соответствия законов и иных нормативных правовых актов органов государственной власти субъекта РФ, органов местного самоуправления конституции (уставу) субъекта Федерации, а также толкование соответствующего учредительного акта субъекта РФ (ч. 1, 3 ст. 27).
  4. Финансирование конституционного (уставного) суда производится исключительно за счет средств бюджета субъекта Федерации (ч. 2 ст. 27).
  5. Процессуальный порядок деятельности конституционных (уставных) судов определяется законодательством субъекта РФ (ч. 3 ст. 27).
  6. Решение конституционного (уставного) суда субъекта РФ, принятое в пределах его компетенции, не может быть пересмотрено никаким иным судом (ч. 4 ст. 27).

Все перечисленные принципы функционирования конституционных (уставных) судов имеют существенное значение для организации и деятельности органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации. Однако особое значение для конституционных (уставных) судов имеет последний принцип, который указывает на отличие конституционных (уставных) судов от судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а именно на децентрализованный характер конституционного судопроизводства. Между Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ нет таких иерархических отношений, как между Верховным Судом РФ и нижестоящими судами общей юрисдикции, между Высшим Арбитражным Судом и нижестоящими арбитражными судами. В них отсутствуют кассационная и надзорная инстанции. Согласно § 66 Регламента Конституционного Суда РФ взаимодействие этого суда и конституционных (уставных) судов субъектов РФ происходит "в целях обмена опытом и информацией, оказания взаимной методической помощи" <13>.

<13> Брежнев О.В. Некоторые проблемы становления органов конституционной юстиции в субъектах Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2002. N 1. С. 31.

Между тем Конституционный Суд РФ и конституционные (уставные) суды субъектов РФ действуют в рамках единого правового пространства, в котором законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации находится в иерархической взаимосвязи. Поэтому конституционное судопроизводство всех органов конституционного контроля в Российской Федерации должно быть нацелено на обеспечение единой конституционной законности, под которой понимается в узком смысле соответствие и непротиворечие конституций и уставов субъектов Федерации Конституции РФ.

Такая организация конституционной юстиции имеет место в мировой практике. Так, Федеральный конституционный суд ФРГ и конституционные суды земель ФРГ не образуют единой системы и не находятся друг с другом в иерархических отношениях. Федеральный конституционный суд не является вышестоящей инстанцией по отношению к конституционным судам земель и не может пересматривать принятые ими решения. В то же время в силу ч. 2 ст. 100 Основного Закона ФРГ земельный конституционный суд не вправе отступить при толковании Основного Закона от позиции Федерального конституционного суда или конституционного суда другой земли, не запросив заключения Федерального конституционного суда <14>.

<14> Брусин А.М. "Двойное" конституционное правосудие: ненужная роскошь или насущная необходимость // Вестник Уставного суда Санкт-Петербурга. 2002. N 2. С. 136.

Следовательно, конституционная юстиция в ФРГ хотя и не представляет собой единой иерархической системы, тем не менее взаимные связи между ее уровнями здесь являются достаточно развитыми и позволяют сделать вывод о тесном взаимодействии конституционных судов друг с другом. В Российской Федерации такого уровня взаимодействия между конституционными и уставными судами, а также между ними и Конституционным Судом РФ не достигнуто. Упомянутый выше Федеральный конституционный закон в числе принципов функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации не вводит такого взаимодействия.

Только в этом случае мы можем вести речь о единой взаимодействующей конституционной системе в Российской Федерации, что само по себе было бы желательно. Тогда принцип единства конституционной системы РФ целиком накладывался бы на принцип единства конституционной законности в Российской Федерации. Отсутствие такого взаимодействия всех органов конституционной юстиции в РФ допускает принятие взаимоисключающих решений конституционными (уставными) судами в различных субъектах Федерации.