Мудрый Юрист

Порядок обращения в суд с иском о судебном контроле за действиями и решениями органов публичной администрации по законодательству великобритании

Устюжанинова Екатерина Александровна, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Кировского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации.

В статье рассматриваются процессуальные вопросы обращения в суд с иском о судебном контроле в соответствии с ч. 54 Правил гражданского судопроизводства 1998 г. и с учетом принципов, на которых основываются судебные решения по делам данной категории. Исследуются две стадии данной процедуры, а также обращается внимание на предварительные меры, которые могут снизить вероятность судебного процесса.

Ключевые слова: иск о судебном контроле, разрешительная стадия, стадия слушания дела в порядке судебного контроля, достаточная заинтересованность, допроцессуальный протокол, предысковое письмо, отзыв, вручение искового заявления, признание о вручении, предельный срок, необоснованная задержка, средство судебной защиты.

The procedure of applying to the court for judicial review of actions and decisions of public bodies under the legislation of Great Britain

E.A. Ustyuzhaninova

The article is dealing with the questions of procedure for making a claim for judicial review under the Civil Procedure Rules Part 54 and subject to the principles on which judicial review cases are based. It is considered two stages of this procedure and attention is grown also to the pre-claim steps which can reduce the possibility of litigation.

Key words: claim for judicial review, permission stage, hearing of the judicial review, sufficient interest, pre-action protocol, letter before claim, letter of response, service of claim form, acknowledgement of service, time limit, undue delay, remedy.

Исследователи в области английского гражданского права, указывая на отсутствие кодификации как неотъемлемый признак правовой системы общего права, отмечали ранее, что "работа по кодификации права в Англии практически не имела успеха и вообще утратила какую-либо перспективу" <1> и что "отсутствие в Англии кодекса или какого-либо единого акта о гражданском судопроизводстве в целом мешает установить с исчерпывающей точностью систему гражданского процессуального права, а равно количество и границы стадий процесса" <2>.

<1> Матвеев Ю.Г. Англо-американское деликтное право. М.: Юридическая литература, 1973. С. 11.
<2> Пучинский В.К. Английский гражданский процесс. М.: УДН, 1974. Цит. по: Гражданский процесс зарубежных стран / Под ред. В.В. Безбаха. М.: Зерцало, 2008. С. 100 - 102.

В настоящее время ситуация изменилась. В связи с принятием Правил гражданского судопроизводства (далее - ПГС) 1998 г. (Civil Procedure Rules 1998) <3>, дальнейшей их разработкой в последующие годы, а также благодаря тому обстоятельству, что многие главы ПГС сопровождаются Практическими указаниями, отдельные стадии судебного процесса четко прописаны. Это же касается и ч. 54 ПГС (с Практическими указаниями 54A, 54C, 54D), посвященной непосредственно процедуре судебного контроля.

<3> URL: http:// www.legislation.gov.uk/ uksi/ 1998/ 3132/ contents/ made // См. также: Правила гражданского судопроизводства 1998 г. и Практические указания к ним в редакции с учетом последних изменений // URL: http:// www.legislation.gov.uk/ uksi/ 1998/ 3132/ contents/ made.

Согласно ст. 54.1(2)(a) ПГС, исковое заявление о судебном контроле (claim for judicial review) означает требование проверки законности (i) нормативного акта или (ii) решения, действия или бездействия в связи с осуществлением публичной функции. Чаще всего суд считает, что прибегнуть к процедуре судебного контроля возможно, только если исчерпаны все иные альтернативные средства правовой защиты (alternative remedies), поскольку процедура судебного контроля трактуется как последнее средство (last resort). Согласно п. 2 Допроцессуального протокола в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля (Preaction Protocol for Judicial Review) <4>, судебный контроль может использоваться, если нет права обжалования или если все средства обжалования исчерпаны. Например, если закон предусматривает возможность апелляционного обжалования административных решений, необходимы исключительные обстоятельства, чтобы суд принял к рассмотрению иск о судебном контроле по делу, апелляционный порядок обжалования которого не был соблюден <5>.

<4> URL: http:// www.justice.gov.uk/ guidance/ courts- and- tribu- nals/ courts/ procedure-rules/ civil/ contents/ protocols/ protjrv.htm.
<5> Harley Development Inc v Commissioner of Inland Revenue [1996] 1WLR727, 736C; R (Sivasubramaniam) v Wandsworth County Court [2002] EWCA Civ 1738 [2003] 1 WLR 475 at [48]; R (Lim) v Secretary of State for the Home Department [2006] EWHC 3004 (Admin) at [43]; etc.

До принятия ПГС 1998 г. процедура оспаривания законности действий и решений органов публичной власти регулировалась Приказом 53 (Order 53) к Правилам судопроизводства Верховного Суда 1965 г. (The Rules of the Supreme Court 1965). Новая форма процедуры, названная "заявление о судебном контроле" (application for judicial review), была введена в 1977 г. изменениями, внесенными в указанные Правила (Поправка N 3 (1977 г.) к Правилам судопроизводства Верховного Суда) (The Rules of the Supreme Court (Amendment No. 3) 1977 (SI 1977 No. 1955)) <6>, которые вступили в силу 11 января 1978 г. Приказ 53 не предусматривал, что данная процедура является исключительной, в связи с чем в каждом конкретном случае судьям приходилось решать, должно ли лицо, оспаривающее незаконные решения, действия или бездействие публичной власти, обращаться в суд с заявлением о судебном контроле или в порядке общего судопроизводства. Неопределенная ситуация сохранялась до принятия знаменитого решения по делу О'Рейли против Макмэна <7>, когда Палатой лордов был установлен главный принцип, согласно которому решения публичного права должны оспариваться в порядке судебного контроля, а дела частного права - рассматриваться в порядке общего судопроизводства. Теперь задачей судов стало разграничить дела публичного и частного права, что тоже являлось весьма непростым делом. И хотя впоследствии суды стали проявлять некоторую гибкость в вопросе процессуальной исключительности (procedural exclusivity) <8>, применительно к процедуре судебного контроля наличие публичного элемента по-прежнему имеет значение.

<6> URL: http:// www.legislation.gov.uk/ uksi/ 1977/ 1955/ contents/ made.
<7> O'Reilly v Mackman [1983] 2 AC 237, 285E.
<8> Mercury Communications Ltd v Director General of Telecommunications [1996] 1 WLR 48.

Поскольку процедура судебного контроля применяется к органам публичного управления, главным остается порядок наделения полномочиями того или иного органа, решение которого оспаривается в порядке судебного контроля. Как правило, публичный орган, в отличие от органа, имеющего частный характер, наделяется полномочиями на основании статута или акта делегированного законодательства, изданного в соответствии со статутом. Кроме того, суд принимает во внимание характер функций и полномочий, которые осуществляет орган. Таким образом, решение непубличного органа может подлежать судебному контролю, если данный орган действует в сфере регулирования общественно значимых интересов, и деятельность его, хотя и не носит статутного характера, тем не менее опирается на статутные полномочия, что свидетельствует о правительственной заинтересованности <9>.

<9> См.: R v Chief Rabbi of the United Hebrew Congregation of Great Britain and the Commonwealth, ex p Wachmann [1992] 1 WLR 1036.

С вступлением в силу ч. 54 ПГС произошли изменения в терминологии, используемой в процедуре судебного контроля. Сама процедура теперь имеет название "иск о судебном контроле" (a claim for judicial review) вместо "заявление о судебном контроле (application for judicial review), лицо, обращающееся с иском в суд, называется "истец" (claimant), а не "заявитель" (applicant), разрешение называется permission вместо leave и т.д. Следует заметить, однако, что по непонятной причине в ст. 31 Закона о Высших Судах 1981 г. <10> данная процедура по-прежнему называется "заявление о судебном контроле", лицо, подающее данное заявление, - "заявитель", а для обозначения разрешения, получаемого от Суда для предъявления иска, используется устаревший термин leave.

<10> URL: http:// www.legislation.gov.uk/ ukpga/ 1981/ 54/ section/ 31 // Закон о Высших Судах 1981 г. (Senior Courts Act 1981) ранее назывался Законом о Верховном Суде 1981 г. (Supreme Court Act 1981). См.: п. 1(1) приложения 11 Закона о конституционной реформе 2005 г. (Constitutional Reform Act 2005, Sch. ll para 1(1). URL: http:// www.legislation.gov.uk/ ukpga/ 2005/ 4/ schedule/ 11.

Процедура судебного контроля имеет определенные стадии.

В отличие от исков, предъявляемых в порядке общего судопроизводства, для возбуждения производства в порядке судебного контроля необходимо разрешение суда. Соответственно, первой стадией процедуры судебного контроля является разрешительная стадия (permission stage), за которой, в случае ее успешности, следует непосредственно стадия слушания дела (a hearing of the judicial review).

Однако еще до обращения в суд с ходатайством о предоставлении разрешения для возбуждения дела в порядке судебного контроля стороны могут принять предварительные меры, с помощью которых необходимости обращения в суд можно избежать. Одной из таких мер является допроцессуальный протокол (pre-action protocol). Допроцессуальный протокол в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля, вступил в силу 4 марта 2002 г. <11>. Пункт 5 данного Протокола так определяет его цель: "Данный Протокол устанавливает кодекс добросовестной практики и включает меры, которые стороны должны обычно предпринять до предъявления иска о судебном контроле". Хотя Протокол и не содержит положений о безусловной обязательности его соблюдения, но сделать это в интересах обеих сторон, поскольку данное обстоятельство будет принято судом во внимание как при направлении указаний о движении дела, так и при распределении судебных издержек.

<11> См.: ст. 5.2 Практических указаний - Допроцессуальное поведение (Practice Directions - Pre-Action Conduct) // URL: http:// www.justice.gov.uk/ guidance/ courts-and-tribunals/ courts/ procedure-rules/ civil/ contents/ practicedirections/ pd_pre-action_conduct.htm.

Допроцессуальный протокол - это письменная процедура. Она состоит из предыскового письма (letter before claim) и отзыва (letter of response). До предъявления иска предысковое письмо посылается истцом ответчику с целью установить, можно ли избежать иска и обозначить спорные вопросы, по форме, приведенной в приложении "A" к Протоколу. Отзыв ответчик должен послать в течение 14 дней, используя стандартную форму, приведенную в приложении "B" к Протоколу. Однако, вступая в переписку, необходимо иметь в виду, что Допроцессуальный протокол не влияет на предельный срок, определенный правилом 54.5(1) ПГС, которое требует, чтобы исковое заявление при обращении в порядке судебного контроля было подано быстро и в любом случае не позднее трех месяцев после того, как впервые возникли основания для предъявления иска <12>.

<12> См.: Введение к Допроцессуальному протоколу в отношении дел, рассматриваемых в порядке судебного контроля // URL: http:// www.justice.gov.uk/ guidance/ courts-and-tribu-nals/ courts/ procedure-rules/ civil/ contents/ protocols/ protjrv.htm.

Разрешительная стадия (permission stage) до принятия ч. 54 ПГС 1998 г. называлась leave stage и регламентировалась ст. 3 Приказа 53 Правил судопроизводства Верховного Суда 1965 г. Согласно данной статье, заявление о судебном контроле не должно было подаваться, пока не будет получено разрешение от суда. Сейчас норма о необходимости получения разрешения для возбуждения производства по иску о судебном контроле содержится в ст. 54.4 ПГС. Требования к содержанию искового заявления регламентируются правилом 8.2 ПГС, но при подаче искового заявления о судебном контроле истец руководствуется также ст. 54.6 ПГС. Помимо этого, нормы, касающиеся содержания и оформления искового заявления о судебном контроле, содержатся в Практических указаниях 54A <13> (п. 5.6 - 5.10). Исковое заявление подается в стандартном виде (форма N 461) <14> и в течение 7 дней с даты регистрации (выпуска) (issue) вручается (service) ответчику и любому лицу, кого истец считает заинтересованной стороной (ст. 54.7 ПГС). Соответственно, любое лицо, которому вручено исковое заявление и которое желает принять участие в судебном процессе, заполняет признание о вручении (acknowledgment of service) в соответствующей форме (форма N 462) <15> не позднее 21 дня после вручения искового заявления и вручает его истцу, а также любому лицу, названному в исковом заявлении (ст. 54.8 ПГС). Определение о предоставлении или об отказе в предоставлении разрешения на предъявление иска о судебном контроле суд вручает истцу, ответчику и любому лицу, которое предоставило признание о вручении.

<13> URL: http:// www.justice.gov.uk/ guidance/ courts-and-tribu-nals/ courts/ procedure-rules/ civil/ contents/ practicedirec-tions/ pd_part54a.htm.
<14> Form N 461. Judicial review claim form (форма N 461. Исковое заявление о судебном контроле) // URL: http:// hmctscourtfinder.justice.gov.uk/ courtfinder/ forms/ N461.pdf.
<15> Form N 462. Judicial review acknowledgment of service (форма N 462. Признание о вручении искового заявления о судебном контроле) // URL: http:// hmctscourtfinder.justice.gov.uk/ courtfinder/ forms/ N462_web_0109.pdf.

При принятии решения о том, предоставить или нет разрешение на предъявление иска, суд должен определить, имеет ли истец достаточную заинтересованность (sufficient interest) в рассматриваемом деле, что будет означать его право быть выслушанным в суде (standing или locus standi), т.е. право предъявить иск или оспорить какое-либо решение <16>. До принятия ч. 54 ПГС данный вопрос регулировался ст. 3(5) Приказа 53 к Правилам судопроизводства Верховного Суда 1965 г., согласно которой Суд не предоставлял разрешение на подачу заявления о судебном контроле, если только не считал, что заявитель имеет достаточную заинтересованность в деле, к которому относится заявление. ПГС 1998 г. не содержат положений о достаточной заинтересованности, но Закон о Высших Судах 1981 г. (ст. 31(3)) <17> говорит о том, что "заявление о судебном контроле не может быть сделано, пока не получено разрешение Высокого Суда в соответствии с правилами судопроизводства; и суд не предоставляет разрешение подать такое заявление, если только не считает, что заявитель имеет достаточную заинтересованность в вопросе, к которому заявление относится". Соблюдение данного условия является своего рода тестом и предпосылкой к тому, что судом будет предоставлено разрешение на предъявление иска о судебном контроле <18>.

<16> См.: Oxford Dictionary of Law. Sixth Edition / Edited by E.A. Martin, J. Law. Oxford University Press Inc., New York, 2006. P. 322; Мамулян А.С., Кашкин С.Ю. Англо-русский полный юридический словарь. Академическое издание / А.С. Мамулян, С.Ю. Кашкин. М.: Эксмо, 2008 (Российское юридическое образование). С. 459.
<17> URL: http:// www.legislation.gov.uk/ ukpga/ 1981/ 54/ sec-tion/31.
<18> R v Inland Revenue Commissioners, ex p National Federation of Self-Employed and Small Businesses Ltd [1982] AC 617, 630C-E.

К отказу в предоставлении разрешения на предъявление иска может также привести необоснованная задержка в подаче искового заявления (undue delay). Соответствующие нормы содержатся в ст. 31(6) и 31(7) Закона о Высших Судах 1981 г. Что касается возможности предъявления иска о судебном контроле за пределами установленного срока, то ст. 54.5(2) ПГС запрещает увеличение предусмотренного трехмесячного срока по соглашению сторон. Однако некоторые дискреционные полномочия суда в этом отношении указываются в ст. 3.1(2)(a) ПГС <19>: "Кроме случаев, когда настоящие Правила предусматривают иное, суд может расширить или сократить время для выполнения какого-либо правила, практического указания или определения суда (даже если ходатайство о продлении заявлено после истечения срока для совершения действия)". Таким образом, хотя законодательство прямо не предусматривает возможности увеличения данного срока, если он был пропущен по уважительным причинам, суды зачастую учитывают многочисленные обстоятельства, предоставляя разрешение на предъявление иска за пределами срока, в том числе: недостаток необходимой информации у истца <20>, вину других органов в необоснованной задержке, если после этого истец действовал разумно быстро <21>, разумное и корректное поведение истца <22>, обращение за предоставлением правовой помощи (legal aid) <23> и др.

<19> URL: http:// www.justice.gov.uk/ guidance/ courts-and-tribu-nals/ courts/ procedure-rules/ civil/ contents/ parts/ part03.htm. // Перевод данной статьи приводится по: Кудрявцева Е.В. Гражданское судопроизводство Англии. М.: Издательский дом "Городец", 2008. С. 196.
<20> R v Licensing Authority, ex p Novartis Pharmaceuticals Ltd [2000] COD 232.
<21> R v Milling (Medical Referee), ex p West Yorkshire Police Authority [1997] 8 Med LR 392, 395.
<22> R v Durham County Council, ex p Huddleston [2000] Env LR D20; R (Young) v Oxford City Council [2002] EWCA Civ 990 [2002] 3PLR 86 at [33], [43].
<23> R(H) v London Borough of Brent [2002] EWHC 1105 (Admin) [2002] ELR 509 at [15].

Общие положения, регулирующие процессуальные моменты стадии слушания дела, изложены в Правилах гражданского судопроизводства 1998 г., и их рассмотрение не является целью данной статьи <24>. Однако, предъявляя иск о судебном контроле, истец должен обратить внимание на отдельные правила, содержащиеся в ч. 54 ПГС и Практических указаниях 54A и относящиеся к процедуре судебного контроля. Это нормы относительно представления и раскрытия доказательств, требований к содержанию основных доводов (skeleton arguments), возможности разрешения дела без слушания и т.д.

<24> Подробно об этом см.: Кудрявцева Е.В. Указ. соч. С. 59 - 175.

Таким образом, можно заключить, что при обращении в порядке судебного контроля необходимо учитывать множество факторов, в том числе нормы, содержащиеся в актах законодательства (ч. 54 ПГС и Практические указания к ней, а также отдельные правила других частей ПГС, Закон о Высших Судах 1981 г., Закон о правах человека 1998 г. и др.), позицию судебных органов, выраженную в многочисленных прецедентах, возможность осуществления дискреционных полномочий суда, критерии, на основании которых суд предоставляет разрешение для подачи искового заявления и др. Вопрос обращения в суд с иском о судебном контроле требует детального изучения и обстоятельной подготовки.