Мудрый Юрист

Федеральная антимонопольная служба: актуальные вопросы административно-правового статуса

Оводов Антон Алексеевич, аспирант кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

Исследование посвящено актуальным вопросам административно-правового статуса Федеральной антимонопольной службы. В статье проанализированы не только нормативно-правовые акты, но и доктринальные позиции. Выводы, изложенные в статье, могут быть использованы в научной деятельности.

Ключевые слова: Федеральная антимонопольная служба, антимонопольная деятельность, антимонопольное законодательство.

Federal antimonopoly service: topical issues of administrative-law status

A.A. Ovodov

The research is devoted to topical issues of administrative-law status of the Federal Antimonopoly Service. The article analyses not only normative-law acts but also doctrinal positions. The conclusions made in the article may be used in scientific activity.

Key words: Federal Antimonopoly Service, antimonopoly activity, antimonopoly legislation.

Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации является ключевым органом исполнительной власти в сфере административно-правового регулирования антимонопольной деятельности Российской Федерации. При этом одним из фундаментальных аспектов рассматриваемого вопроса является то, что "антимонопольные органы уполномочены на рассмотрение дел о нарушении органами власти приведенного запрета, по результатам которого они могут принять решение о признании в действиях органа власти нарушения статьи 15 Закона "О защите конкуренции". Наличие у органов публичной власти, действия которых квалифицированы как нарушение положений приведенной статьи, возможности оспаривания решений антимонопольных органов в судебном порядке поставило перед судами ряд вопросов практического значения и выявило необходимость формирования единого подхода к рассмотрению дел обозначенной категории" <1>.

<1> Любченко И.С., Лысенкова Е.Н. Анализ судебной практики рассмотрения дел об оспаривании ненормативных правовых актов антимонопольных органов о нарушении органами публичной власти статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" // Арбитражные споры. 2011. N 1. С. 37 - 62.

Представляется весьма важным, что "приоритетными задачами антимонопольного органа являются контроль и надзор за соблюдением законодательства в сфере конкуренции на товарных рынках, защиты конкуренции на рынке финансовых услуг, деятельности субъектов естественных монополий и рекламы, а также контроль в сфере размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" <2>. И действительно, "таким антимонопольным органом, призванным выполнять указанные задачи, в настоящий момент является Федеральная антимонопольная служба РФ (ФАС РФ) - уполномоченный орган исполнительной власти, который осуществляет свои функции и полномочия как непосредственно, так и с помощью своих территориальных органов" <3>. Исходя из вышеизложенного, сомнительным представляется утверждение, что "в публичных отношениях, которым свойственна подчиненность одного лица другому, равнонаправленного изъявления быть не может, есть лишь обращение (просьба) и ее удовлетворение (акт публичной власти)" <4>. Данное утверждение не учитывает доктринальную позицию, апологетически констатирующую наличие "горизонтальных административно-правовых отношений" <5> в административном праве.

<2> Воробьева Е.А. Журнал российского права. 2009. N 7.
<3> Там же.
<4> Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 2003. С. 204 - 205.
<5> Петров Г.И. Советские административно-правовые отношения. Л.: Издательство Ленинградского университета, 1972.

ФАС России, реализуя нормативные положения, обеспечивающие защиту конкуренции в России, участвует в работе международных организаций, занимающихся вопросами международной конкуренции, в частности "ФАС России принимает непосредственное участие в решении возникающих проблем в данной сфере, выработке подходов к реформированию конкурентного законодательства и правоприменительной практики в России на основе согласованных на многостороннем уровне норм, что является необходимым условием для интенсификации международных торговых и инвестиционных отношений и оптимальной интеграции России в мировую экономическую систему" <6>, международное сотрудничество ФАС России имеет большое значение для развития антимонопольного регулирования СНГ, а также ЕврАзЭС.

<6> Павлов С.А., Казачкова З.М. Международное сотрудничество Федеральной антимонопольной службы Российской Федерации как способ межведомственной кооперации в борьбе с коррупцией // Административное и муниципальное право. 2010. N 6. С. 37 - 44.

Констатирование того, что "дела об обжаловании решений и предписаний антимонопольных органов составляют основной массив споров, связанных с защитой конкуренции" <7>, является верным эмпирическим наблюдением. При этом действительно, "несмотря на достаточно большой опыт арбитражных судов по рассмотрению дел данной категории, динамичное развитие экономических отношений порождает новые вопросы в сфере применения законодательства о защите конкуренции" <8>. Так, например, "Одиннадцатый арбитражный апелляционный суд, рассмотрев апелляционную жалобу антимонопольного органа, признал правильными выводы суда первой инстанции, поскольку антимонопольный орган не правомочен устанавливать предельные размеры тарифов на услуги почтовой связи (такими полномочиями обладает Федеральная служба по тарифам). Кроме того, правила государственного регулирования цен и тарифов распространяются только на услуги почтовой связи, цены на которые подлежат государственному регулированию" <9>. Также, например, "рассматривая спор об обжаловании предписания антимонопольного органа, суды апелляционной и кассационной инстанции указали на то, что объективной стороной правового состава данного правонарушения охватывается и сама возможность (угроза) недопущения, ограничения, устранения конкуренции и (или) ущемления интересов других лиц как результат действия (бездействия) занимающего доминирующее положение хозяйствующего субъекта. Следовательно, наличие или отсутствие вреда хозяйствующим субъектам не имеет правового значения" <10>. Таким образом, действительно, "решение антимонопольного органа, направленное на защиту конкуренции, пресечение злоупотребления доминирующим положением и иных нарушений, т.е. на обеспечение соблюдения публичного порядка, в то же время служит средством защиты имущественных (частных) прав конкретных хозяйствующих субъектов либо прав и интересов неопределенного числа лиц, в том числе и граждан" <11>.

<7> Кабытов Н.П. Практика рассмотрения споров об обжаловании решений и предписаний антимонопольных органов // Закон. 2008. N 2. С. 67 - 73.
<8> Там же.
<9> Постановление Одиннадцатого арбитражного апелляционного суда от 15.01.2007 по делу N А72-5670/2006.
<10> Постановление Федерального арбитражного суда Восточно-Сибирского округа от 11.10.2007 по делу N А19-521/07-42.
<11> Клейн Н.И. Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства арбитражными судами и антимонопольными органами // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / Под ред. Л.Ф. Лесницкой, М.А. Рожковой. М.: Статут, 2008. С. 417 - 437.

Особой спецификой обладает процедура дачи согласия антимонопольного органа на совершение сделки юридическим лицом. "Назвать согласие антимонопольного органа односторонней сделкой нельзя по тем же причинам, почему мы это не сделали в случае с согласием в частноправовой сфере. В этом случае согласие рассматривается так же, как некое условие дальнейшей судьбы сделки, требующей такого согласия. Это действие, и действие волевое, но, по всей видимости, воля лица, выдающего согласие, здесь не автономна" <12>. Это связано в том числе с тем, что "выдача согласия органом исполнительной власти, коим является антимонопольный орган, относится к сфере публичного права. И несмотря на присутствие властных полномочий, власть эта все же не безгранична. Орган исполнительной власти, выполняя поставленные перед ним задачи, ограничен предписаниями закона в части выдачи согласий на совершение сделок или действий. Воля лица, выдающего согласие, не произвольна, оно (лицо) лишь руководствуется нормой закона при принятии решения и выражает, по сути, волю государства" <13>. При этом Десятый арбитражный апелляционный суд в Постановлении от 31 октября 2007 г. по делу А-41-К2-12725/07 пришел к следующему выводу: "Поскольку из Федерального закона от 26 июля 2006 г. 135-ФЗ "О защите конкуренции" не следует, что на общества, в частности, являющиеся группой лиц, возложена обязанность по получению обязательного согласия антимонопольного органа при совершении сделки по приобретению долей в уставном капитале общества, заключаемой между участниками группы в конкретно установленных размерах, вывод суда первой инстанции об отсутствии оснований для привлечения общества к административной ответственности является законным и обоснованным". Действительно, можно прийти к выводу, что "тем самым суд фактически признал отсутствие обязанности согласовывать свои действия с ФАС России при совершении сделок в рамках группы лиц" <14>.

<12> Воробьева Е.А. Правовая природа согласия антимонопольного органа на совершение сделки юридическим лицом // Журнал российского права. 2009. N 7.
<13> Там же.
<14> Штин К.Н. Особенности правового регулирования сделок приобретения акций-долей, совершаемых в рамках одной группы лиц // Законодательство и экономика. 2008. N 12.

Особое значение имеют полномочия ФАС России в сфере размещения государственного заказа, так, например, "ФАС... преследует три цели - это развитие конкуренции, борьба с коррупцией и экономия бюджетных средств. А главные рычаги в борьбе с нарушениями - это совершенствование законодательства в сфере размещения госзаказа и контроль за его исполнением" <15>. При этом необходимо помнить, что "административная ответственность - это вид административного принуждения, наступающий только за виновные деяния (правонарушения)" <16>. При этом, рассматривая аналогичные ситуации в мировой практике размещения государственного заказа, учитывая, что "одним из центральных институтов в развитии конкурентных начал в экономике гражданского общества в целом является международное сотрудничество различных ведомств и общественных объединений, осуществляемое на началах равенства и заинтересованности во взаимном обмене позитивным опытом в самых различных областях человеческой жизнедеятельности" <17>, необходимо отметить, что "в законодательстве Франции установлено, что основную ответственность за правильность размещения государственного заказа должен нести предприниматель. Ответственность государственного органа не предусмотрена, а предусмотрены очень значительные (существенные) штрафные санкции в отношении поставщиков. У них безупречно работает государственный аппарат, а предприниматели только и думают, как бы обмануть наших доверчивых заказчиков" <18>. Использование положительного зарубежного опыта должно стать одним из приоритетных направлений реформирования отечественного антимонопольного законодательства.

<15> Евраев М.Я. Откаты достигают половины стоимости контракта // Директор. 2008. N 3.
<16> Вельский К.С и др. Административное право России: Курс лекций / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М.: ТК "Велби"; Изд-во "Проспект", 2008. С. 437.
<17> Павлов С.А. Виды и формы международного сотрудничества государственных антимонопольных органов // Административное и муниципальное право. 2009. N 12. С. 19 - 24.
<18> Говердовская И.М. Антимонопольные требования к торгам и контроль государственной помощи // Административное право. 2008. N 3.

Следует обратить внимание на то, что "ч. 9 ст. 17 Федерального закона установлено право ФАС при выявлении в результате проведения плановых и внеплановых проверок, а также в результате рассмотрения жалоб о нарушениях законодательства о размещении заказов: выдавать обязательные для исполнения предписания об устранении таких нарушений в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе об аннулировании торгов, а также обращаться в суды с исками о признании размещенного заказа недействительным. При этом очевидно несоответствие требований ФАС об аннулировании (полной отмене) торгов, то есть фактически о признании их недействительными во внесудебном порядке, положениям той же ст. 17, иным нормативно-правовым актам" <19>. При этом "антимонопольный орган в ходе контроля за соблюдением антимонопольного законодательства, установив факт злоупотребления хозяйствующим субъектом доминирующим положением (в том числе навязывание цены при заключении договора, неверное применение регулируемых цен (тарифов)), принимает меры по прекращению соответствующего нарушения и обеспечению условий конкуренции, а также по привлечению нарушителей к административной ответственности" <20>. При этом "необходимо учитывать, что, прекращая указанное нарушение антимонопольного законодательства, антимонопольный орган не вправе в рамках своей компетенции разрешать гражданско-правовые споры хозяйствующих субъектов. В частности, он не полномочен защищать субъективные гражданские права потерпевшего от такого нарушения путем вынесения предписания нарушителю об уплате контрагенту задолженности или о возмещении понесенных убытков (п. 5 Постановления ВАС N 30)" <21>.

<19> Решение Арбитражного суда Новосибирской области по делу N А45-14610/2008 от 18.11.2008. Автоматизированная копия // URL: www.arbitr-nso.ru.
<20> Петров Д.А. Навязывание условий договора как вид злоупотребления доминирующим положением // Юрист. 2010. N 11. С. 32 - 38.
<21> Петров Д.А. Навязывание условий договора как вид злоупотребления доминирующим положением // Юрист. 2010. N 11. С. 32 - 38.

Следует отметить, что ФАС России функционирует в тесной связи с иными федеральными органами исполнительной власти; так, например, "система федеральных органов исполнительной власти в сфере электроэнергетической отрасли в зависимости от содержания властных полномочий включает в себя: публичные органы межотраслевой компетенции (Министерство экономического развития РФ, Министерство промышленности и торговли РФ), а также органы, реализующие контрольно-надзорные полномочия (Федеральная служба по тарифам, Федеральная антимонопольная служба, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору); отраслевые публичные органы или органы отраслевой компетенции, регулирующее воздействие которых направлено исключительно на энергетический комплекс (Министерство энергетики РФ)" <22>. Кроме того, "предупреждение финансового мошенничества в сфере реализации приоритетных национальных проектов осуществляет Федеральная антимонопольная служба (ФАС), которая назначена ответственной за контроль за всеми закупками органов государственной власти. Основной задачей антимонопольных органов в процессе организации и проведения конкурсов и тендеров является недопущение создания преимуществ отдельным участникам торгов, неравных стартовых условий для поставщиков, участвующих в торгах. Для этого антимонопольными органами проводится изучение документов поставщиков для контроля процедуры равного доступа поставщиков к проведению конкурса" <23>. Осуществление контроля за органами государственной власти способствует эффективной реализации политики в сфере защиты конкуренции. При этом "Федеральная антимонопольная служба уже давно добивается раскрытия информации о реальных владельцах бизнеса независимо от юридической схемы владения им" <24>, что является верным путем профилактики правонарушений в сфере нарушения конкуренции.

<22> Вишнякова А.С. Федеральное управление в электроэнергетической отрасли // Административное право и процесс. 2010. N 6. С. 50 - 53.
<23> Карпович О.Г. Предупреждение финансового мошенничества. Актуальные проблемы // Российская юстиция. 2010. N 9. С. 45 - 49.
<24> Пискунова М. Почва для конфликтов // Корпоративный юрист. 2010. N 6. С. 54 - 58.