Мудрый Юрист

Историко-правовая обусловленность информационного обеспечения бюджетного планирования *

<*> Sattarova A.A. Historical-law dependence of information security of budget planning.

Саттарова Алина Альфредовна, кандидат юридических наук.

В статье раскрывается значение информации и информационного обеспечения как одного из важнейших инструментов государственного регулирования экономики.

Автор показывает историко-правовую обусловленность информационного обеспечения бюджетного планирования и анализирует ее состояние на современном этапе.

Ключевые слова: информационное обеспечение, бюджетное планирование.

The article reveals the importance of information and information systems as one of the most important instruments of state economic regulation.

The author shows the historical and legal information management conditionality of budget planning and will analyze its condition at present.

Key words: information system, budget planning.

Современное развитие общества все ближе подходит к истине, что сегодня не время, а информация - это деньги. Этот аспект характерен не только для отдельного представителя общества, но и для государства в целом.

Информация - это основа устойчивого развития для успешного планирования и принятия решений. Поэтому эффективность анализа и планирования финансовой деятельности государства напрямую зависит от полноты и качества используемой информации государственными органами.

В отечественной юридической науке изложена концепция планирования как метода деятельности государства. Наиболее полно и убедительно указанная точка зрения выражена в работах О.Е. Кутафина <1>.

<1> Кутафин О.Е. Плановая деятельность Советского государства (государственно-правовой аспект). М., 1980. С. 20 - 33.

По мнению А.С. Петрова, планирование состоит из следующих элементов: анализ, прогнозирование, моделирование, программирование, организация выполнения плана <2>. А.Е. Лунев относит к планированию действия по составлению плана, а также организационное руководство, обеспечивающее доведение плановых заданий до исполнителей, разработку и реализацию мер, способствующих исполнению плана, контроль за ходом выполнения плана и др. <3>.

<2> Петров А.С. Развитие социально-экономического планирования. М., 1979. С. 44 - 46.
<3> Лунев А.Е. Демократизм советского государственного управления. М., 1967. С. 102.

Следовательно, в бюджетной сфере планирование представляет собой часть финансового планирования, позволяющую определить объем, источники и целенаправленное использование бюджетных ресурсов на каждом из уровней управления: федеральном, региональном, муниципальном. Результативное бюджетное планирование - основа эффективного государственного и муниципального управления.

В последнее время программно-целевой метод все чаще стал применяться в качестве инструмента бюджетного планирования. Выбор этого метода обусловлен, прежде всего, его особенностями и преимуществами, позволяющими осуществлять полный цикл управленческого процесса - от постановки задач планирования до оценки результата и эффективности произведенных бюджетных расходов.

Формами программно-целевого бюджетного планирования являются государственные программы, федеральные, региональные и муниципальные целевые программы и другие подобные документы.

Однако правовое регулирование отношений программно-целевого бюджетного планирования в настоящее время носит разобщенный, бессистемный характер.

Так, ст. 179 Бюджетного кодекса РФ предписывает исполнительным органам государственной власти и местным администрациям установление порядка принятия решений о разработке долгосрочных целевых программ, их формирования и реализации в виде нормативно-правового акта соответствующего уровня управления.

Нормативно-правовая база субъектов РФ и некоторых муниципальных образований в части применения целевых программ показывает, что не во всех регионах такой порядок установлен в виде отдельного нормативно-правового акта государственного органа исполнительной власти и местной администрации. Несомненно, эти факторы порождают ряд характерных проблем: отсутствует разработанная нормативно-правовая и методическая базы, наблюдается достаточно слабое информационное сопровождение результатов мониторинга самих программ, выбранные показатели или данные для расчетов зачастую не имеют достоверных источников информации и т.д.

Таким образом, целевое бюджетное планирование превращается в один из способов привлечения финансовых ресурсов, а не в инструмент управления.

Как видим, бюджетное планирование - достаточно трудоемкий процесс, поэтому ограничение информационной базы в данном случае сужает возможности финансового анализа, его результативность, поскольку оставляет вне рассмотрения принципиально важные для объективной оценки финансового состояния страны факторы.

Ценность финансово-экономической информации можно определить по двум основным направлениям <4>:

<4> Панов М.М. Информационное обеспечение перспективного финансового анализа и планирования // Интеллектуальная Россия. 2007.
  1. семантическому - качественная оценка степени достоверности информации, ее смысловая оценка;
  2. прагматическому - своевременность, полнота, частота использования информации, величина затрат на информационное обеспечение хозяйственной деятельности.

Имеющийся опыт развития России свидетельствует, что в теории социалистического планирования была разработана процедура согласования индивидуальных планов "снизу" с общественными потребностями и ресурсами, определяемыми "сверху". Однако на практике не все получалось так, как это предусматривалось в теории. Сейчас можно видеть главные недостатки этой системы управления: прежде всего, это управление цифрами в отчетах, а не денежными средствами как таковыми; разделение ресурсов, а не достижение эффективности результатов. Все эти недочеты в системе управления были связаны прежде всего не только с завышенными требованиями "верха", но и с отсутствием объективной информации о финансовом состоянии страны.

Кроме того, нельзя не отметить, что недостаточная научная разработка финансово-правовых аспектов планирования и, как следствие этого, пробелы в правовом регулировании ведут к ограничению правовых способов урегулирования споров в сфере государственного финансового планирования. О потенциальном существовании таких споров и их урегулировании говорится у классика финансового права П.М. Годме: "Органы, рассматривающие спорные вопросы и выносящие решения, должны обеспечить согласование работы органов, разрабатывающих план. Изучение роли различных органов, принимающих участие в подготовке планов как с точки зрения национальной, так и региональной, приводит к выводу о необходимости рассмотрения противоречий между различными интересами. Это может выразиться в спорах, связанных с различными проектами, разработанными в каждом из экономических секторов комиссий по модернизации, либо в спорах, связанных с противоречиями между требованиями различных регионов в отношении капиталовложений" <5>. Исключение отношений по государственному финансовому планированию и споров из поля зрения права не означает, что фактически эти отношения и споры не существуют. Это означает только, что отношения складываются стихийно, без должного правового регулирования, а разногласия решаются политическим путем <6>.

<5> Годме П.М. Финансовое право. М., 1978. С. 164.
<6> Кудряшова Е.В. Стимулирующая роль науки финансового права в развитии российского финансового законодательства на примере государственного планирования в области финансов // Финансовое право. 2011. N 3. С. 7 - 10.

Сегодня финансовый анализ и бюджетное планирование осуществляются на прочном фундаменте информационного обеспечения.

Согласно экономическому толковому словарю <7> под информационным обеспечением следует понимать:

<7> URL: http://abc.informbureau.com.
  1. обеспечение фактическими данными управленческих структур;
  2. использование информационных данных для автоматизированных систем управления;
  3. использование информации для обеспечения деятельности различных потребителей (организаций, ученых, художников, писателей, журналистов и т.д.).

Обеспечение информацией управленческих структур (государства, корпораций, организаций) осуществляется прежде всего за счет организаций, специально занимающихся сбором данных (государственные органы статистики, научные центры различного типа). Большую роль в информационном обеспечении управленческих структур играют средства массовой информации, которые не только представляют большой массив информации, но и формируют на ее основе общественное мнение, воздействующее на управленческие решения.

На данный момент еще проходит реформа по развитию государственной статистики, в ходе которой с целью создания информационной базы, позволяющей отслеживать происходящие в этой сфере преобразования и принимать управленческие решения, перед государственной статистикой поставлена задача по организации и ведению мониторинга показателей деятельности федеральных министерств, федеральных служб и федеральных агентств, руководство которыми осуществляет Правительство Российской Федерации <8>. Показатели представляют собой многоуровневую систему, которая содержит не только важнейшие макроэкономические показатели, но и показатели, характеризующие деятельность субъектов бюджетного планирования. В настоящее время в федеральных информационных ресурсах недостаточно показателей и индикаторов для организации такого мониторинга. Кроме того, не совсем ясна методология их формирования.

<8> Постановление Правительства РФ от 02.10.2006 N 595 (ред. от 21.04.2011) "О федеральной целевой программе "Развитие государственной статистики России в 2007 - 2011 годах" // СЗ РФ. 2006. N 42. Ст. 4377.

Вторым важным направлением информационного обеспечения является формирование информационных данных для автоматической системы управления (АСУ). Вводимая в систему АСУ информация является необходимым элементом всей финансовой системы, без которой невозможно математическое, техническое, организационно-правовое функционирование.

Очень часто в ежегодных докладах комиссий по региональному развитию можно было встретить положения о том, что одной из серьезных проблем при планировании параметров консолидированных бюджетов субъектов РФ и обеспечении их оперативного уточнения является недостаточность имеющейся информационной базы по муниципальным поселениям.

Таким образом, главной задачей становится внедрение автоматизации финансовых расчетов в работу областных, районных и городских управлений (отделов) исполнительных комитетов.

В настоящий момент важное место в автоматизированной системе управления финансами в России занимает федеральная государственная информационная система (АИС) "Финансы".

В подсистемах АИС "Финансы" решается комплекс задач по составлению и исполнению федерального бюджета, ведению административно-хозяйственной деятельности Министерства финансов; составление и исполнение федерального бюджета; ведение административно-хозяйственной деятельности министерства и др.

В результате создания и внедрения этой системы повысилась эффективность управления финансами, поскольку сократилась трудоемкость сбора, обработки и анализа информации, появилась возможность производить на базе ЭВМ многовариантные расчеты основного финансового плана страны и его исполнения на всех уровнях.

Таким образом, функционирование АИС "Финансы" позволит на основе четко определяемых объемов реальных потребностей наиболее рационально проводить оптимизацию бюджетных потоков, снизить вероятность серьезных "прорывов" в финансировании, сделать процесс исполнения бюджета более плавным <9>.

<9> Поляк Г.Б. Бюджетная система России. М., 1999. Гл. 32.

Третье направление информационного обеспечения бюджетного планирования связано с удовлетворением информационных запросов потребителей: как организаций, учреждений, так и отдельных лиц.

Развитие законодательства о доступе граждан к информации, находящейся в распоряжении органов власти, повсеместно рассматривается сегодня в качестве общепринятого стандарта деятельности современного демократического государства. Сегодня это положение дополняется Федеральным законом от 09.02.2009 N 8-ФЗ (в ред. от 11.07.2011) "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" <10>. Структура закона содержит общие положения, раскрывает основные требования при обеспечении доступа к информации, содержит статьи об ответственности за нарушения порядка доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

<10> Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" (в ред. от 11.07.2011) // Российская газета. 13.02.2009. N 25.

Однако последующий анализ вышеупомянутого Закона выявляет проблему недостаточной правовой регламентации некоторых его положений. В качестве примера можно отметить неопределенность правового режима информации ограниченного доступа (ст. 5). Прежде всего, это касается служебной тайны. Нынешняя ситуация на практике такова, что органы власти на абсолютно легальной основе могут признавать содержащей служебную тайну практически любую информацию, следовательно, заранее ограничить доступ к ней. Далее, существует неясность в отношении понятия "затрагивающая права и установленные законодательством Российской Федерации обязанности заинтересованного пользователя информацией" (ст. 21).

В международном законодательстве о свободе информации (например, Закон Великобритании "О свободе информации" (от 30 ноября 2000 г.) - Freedom of Information Act, 2000; Закон о свободе информации США (от 4 июля 1966 г.) - Freedom of Information Act, 1966) ключевую роль играет общественный интерес, доминирующий в отдельных моментах над интересами государственных структур. Общественный интерес в данном случае означает ситуации, где польза от раскрытия информации широким слоям общества превышает вред, который может быть нанесен вследствие ее сокрытия.

Однако сравнительный анализ международного и российского законодательства о доступе к информации показывает, что на сегодняшний день возможности российского Закона "Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления" являются ограниченными и требуют изменений, т.к. концепция Закона сформулирована так, что динамика и полнота его реализации зависят от тех самых органов власти, на достижение прозрачности деятельности которых он направлен.