Мудрый Юрист

Правовой статус суда счетов (счетной палаты) в испании *

<*> Chkhikvadze V.V. Legal status of the Accounts' Court (Audit Chamber) in Spain.

Чхиквадзе Виктор Владимирович, аспирант кафедры финансового права Национального университета "Высшая школа экономики".

В статье рассмотрена история развития государственного финансового контроля в Испании, правовая база деятельности Суда Счетов (Счетной палаты) Испании, его организационная структура, правовой статус. Анализируется деятельность Суда Счетов по организации и осуществлению финансово-контрольной деятельности.

Ключевые слова: государственный финансовый контроль, Суд Счетов в Испании, правовой статус.

The article considers history of development of state financial control in Spain, legal basis of activity of the Accounts' Court (Audit Chamber) of Spain, its organizational structure, legal status; analyses the activity of the Accounts' Court with regard to organization and effectuation of financial-control activity.

Key words: state financial control, Accounts' Court in Spain, legal status.

Суд Счетов является высшим конституционным органом государственного финансового контроля Испании (Конституция Испании, 1978 г., ст. ст. 136 и 153.d).

Истоки формирования основ финансового контроля Королевства уходят в средние века. Развитие государственности в средневековой Испании, в частности формирование парламента, на заседаниях которого король требовал выделения средств для ведения войн, привело к признанию необходимости контроля за использованием средств государства.

Специальный термин "Главный Контролер Счетов" (Contador Mayor de Cuentas) упоминается в исторических источниках с середины XIV в. Тогда же был сформирован Центральный орган контроля счетов (Contaduria Mayor de Cuentas). Именно с этого времени можно говорить об относительно упорядоченном контроле за государственной казной. За последующие столетия данный орган пережил немало изменений.

С середины XVI в. Центральный орган контроля счетов переименовывают в Суд центрального органа контроля счетов. Данное название использовалось вплоть до 1828 г., когда из него было удалено слово "контроль" (contaduria). Однако следует отметить, что длительное время в различных законах и указах равноправно использовались все три предыдущих наименования. С 1851 г. Суд центрального органа счетов претерпевает очередное изменение своего названия и переименовывается в Суд Счетов Королевства (Tribunal de Cuentas del Reino). В период с 1871 по 1873 г. из названия полностью удаляется всякая монархическая атрибутика. Орган именуется Суд Счетов государства (Tribunal de Cuentas de la Nacion). С 1873 г. органу вновь возвращают его прежнее название Суд Счетов Королевства.

Наиболее важной реорганизацией системы государственного финансового контроля в XX в. было учреждение в 1924 г. высшего контрольного органа в области государственных финансов (Tribunal Supremo de Hacienda Publica), объединившего функции внутреннего и внешнего контроля. Во время Второй республики (1934 г.) в Конституцию Испании и закон, регулирующий деятельность высшего контрольного органа, были внесены поправки, закрепившие за этим органом функции внешней ревизии и последующего контроля за расходованием средств в государственном секторе экономики. Тогда же была установлена его ответственность перед парламентом Испании. В период с 1939 по 1978 г. высший контрольный орган королевства (Tribunal de Cuentas del Reino) осуществлял финансовый контроль деятельности государственного аппарата и всего государственного сектора экономики.

С момента принятия Испанией действующей Конституции (1978 г.) структура высшего контрольного органа и две его основные функции - контрольная и судебная - кардинально изменились. Высший контрольный орган получил статус органа, осуществляющего тотальный финансовый контроль над счетами государства и хозяйственной деятельностью, осуществляемой в государственном секторе экономики. Органу была предана собственная юрисдикция (учет) по аналогии с обычными судебными органами. Так же, как и обычная судебная инстанция, он выносит решения, однако обжаловать данные решения можно только в Верховном суде.

Обе функции государственного финансового контроля, несмотря на их существенные различия, взаимно дополняют друг друга, т.к. обе преследуют одну и ту же цель - обеспечить контроль за наиболее эффективным и законным использованием государственных средств и имущества.

Правовая база и организационная структура. Организационная структура высшего органа финансового контроля Испании не претерпела значительных изменений со времени принятия действующей Конституции Королевства (12 мая 1982 г.), в которой были закреплены отдельные предписания, касающиеся деятельности высшего органа государственного финансового контроля (ст. ст. 136 и 153 Конституции).

Органическим законом о Суде Счетов (Ley Organica 2/1982 de 12 de mayo del Tribunal de Cuentas, LOTCu) установлены состав Суда Счетов, сфера его деятельности. Порядок ведения дел в Суде и вопросы кадровой политики составили предмет Закона о деятельности Суда Счетов, вступившего в силу 5 апреля 1988 г. (Ley de Funcionamiento 7/1988 de 5 de abril del Tribunal de Cuentas, LFTCu). В Законе о деятельности Суда Счетов подробно описаны функции и полномочия различных структур Суда, его контрольных подразделений, определены основные обязанности вспомогательных органов, а также оговорены статус советников Суда, их число и система выборов, система избрания Президента Суда Счетов и председателей секций, их права, обязанности и ответственность (LFTCu, вступление; часть I, глава единственная, ст. 1а, 1b, 1c).

Суд Счетов (Tribunal de Cuentas, Счетная палата) является высшим органом государственного финансового контроля, контроля экономической деятельности государства и государственного сектора, что юридически закреплено в Конституции Королевства. Его полномочия действительны и распространяются по всей территории Испании, не ущемляя компетенцию органов регионального финансового контроля - счетных палат автономных сообществ (LOTCu, ч. I, гл. I, ст. ст. 1 и 2).

Суд Счетов Испании является независимым институтом со своим собственным бюджетом, что позволяет ему выполнять возложенные на него обязанности максимально объективно. Техническая поддержка, которую орган оказывает парламенту страны, состоит в проведении проверок, результаты которых, представляемые в парламент и Конгресс Депутатов, служат основанием для осуществления политического и административного регулирования (LOTCu, ч. I, гл. I, ст. ст. 5 и 6).

Независимость Суда Счетов закреплена положением о статусе его членов, избираемых из числа государственных служащих и лиц соответствующих профессий, обладающих высокой квалификацией и большим опытом работы в данной области, круг которых определяется законом. Положение членов Суда Счетов приравнивается к положению судей и должностных лиц государственной власти. Вспомогательный персонал, подбираемый в результате тщательной проверки, также отличается объективностью и беспристрастностью. В штате Суда Счетов насчитывается около 750 человек, основная их часть является государственными служащими, занявшими свои должности на основании строгого отбора. Все сотрудники обязаны постоянно повышать свою квалификацию, будь то методология проведения проверок, правовые вопросы, вопросы управления или использование новых технологий (LOTCu, ч. III, гл. I, ст. 30; гл. II, ст. 37; LFTCu, ч. II, гл. IV, ст. 10; ч. III, гл. I, ст. ст. 21.1 - 21.6).

Высший орган государственного финансового контроля Испании является коллегиальным органом, принимающим решения, имеющие принципиальное значение. В его состав входит тринадцать членов: двенадцать являются советниками, избираемыми сроком на 9 лет квалифицированным большинством парламента (3/5 от общего числа голосов), и один является прокурором.

Президента Суда Счетов избирают сами советники сроком на три года, предложенная кандидатура утверждается королем Испании по представлению председателя нижней палаты (LOTCu, ч. II, гл. I, ст. 19; гл. II, ст. ст. 20 и 21; ч. III, гл. I, ст. 29 и 30). Руководители, ответственные за контрольно-ревизионную и контрольно-правовую деятельность, вместе с Президентом Суда Счетов участвуют в работе Руководящего комитета, призванного решать управленческие и кадровые вопросы и также избираемого на трехлетний период (LOTCu, ч. II, гл. II, ст. 22).

Контрольные функции. Высший орган государственного финансового контроля Испании осуществляет контроль соответствия ведения хозяйственной и финансовой деятельности государственных учреждений правовым нормам, эффективности и результативности использования ими получаемых бюджетных средств. Наряду с финансовым и правовым контролем осуществляется и аудит эффективности финансово-экономической деятельности. Компетенция Суда Счетов не ущемляется деятельностью существующих региональных контрольно-ревизионных органов, которые согласовывают с ним свою работу (LOTCu, ч. I, гл. II, ст. ст. 9 и 11).

Полномочия Суда Счетов по проведению проверок распространяются на все без исключения государственные учреждения, а именно: государственный аппарат, нижестоящие уровни (региональные и муниципальные), органы социального обеспечения, организации и предприятия государственного сектора экономики. Его мандат распространяется и на получателей средств в виде субсидий, кредитов, государственных гарантий или любого другого вида государственной помощи. Кроме того, Суд Счетов осуществляет контроль над определенным кругом юридических лиц (например, политическими партиями) в части расходования ими средств на избирательные кампании (LOTCu, ч. I, гл. I, ст. ст. 3, 4.1, 4.2 и 5).

На своем пленарном заседании высший орган государственного финансового контроля утверждает годовой план проведения предусмотренных нормативными правовыми актами проверок, часть из них он определяет самостоятельно, а часть включается в план по запросам парламента, нижестоящих органов власти (регионов). Присутствие всех членов Суда Счетов необходимо также для утверждения технических руководителей по проведению проверок, осуществляемых в соответствии с законодательно принятыми процедурами, международными принципами проведения ревизий и стандартами ИНТОСАИ (LOTCu, ч. I, гл. II, ст. 10; LFTCu, ч. II, гл. IV, ст. 9).

Результаты проверок оформляются в виде отчетов или аудиторских заключений, утверждаемых на пленарных заседаниях Суда Счетов и направляемых в обе палаты парламента. Отчеты и заключения аудиторов Суда Счетов публикуются в официальной правительственной газете. Парламенту представляется Отчет о состоянии государственных счетов, в котором изложена подробная информация обо всех проведенных в течение года проверках и предпринятых по их результатам правовых действиях, а также ежегодный отчет о работе, проделанной нижестоящими контрольными органами. Суд Счетов имеет право вносить в парламент предложения о принятии мер по совершенствованию управления хозяйственной и финансовой деятельностью в государственном секторе и методов внутреннего контроля (LOTCu, ч. I, гл. II, ст. 12; LFTCu, ч. IV, гл. I, ст. ст.28.1 - 28.4).

Судебная функция. Эта функция высшего органа финансового контроля заключается в преследовании за нарушения, допущенные при использовании государственных финансовых средств их распорядителями, независимо от того, являются они государственными служащими или нет, и обеспечении возмещения нанесенного ущерба. Суд Счетов не налагает на нарушителей каких-либо санкций, хотя на основании выявленных им нарушений соответствующие органы могут возбудить уголовное преследование (LOTCu, ч. I, гл. II, ст. ст. 15 и 17).

Установленный законом порядок судопроизводства предусматривает возможность обжалования вынесенных Судом Счетов решений. Кассационные жалобы на принятые решения в порядке апелляции могут быть пересмотрены Верховным судом (LOTCu, ч. IV, гл. III, ст. ст. 46.2 и 49).

Международная деятельность Суда Счетов осуществляется высшим органом финансового контроля Испании по четырем основным направлениям: 1) сотрудничество со странами - членами Европейского Союза; 2) ЕВРОСАИ; 3) сотрудничество с международными организациями высших контрольных органов различных стран (ИНТОСАИ); 4) проверка финансовой деятельности международных организаций и проектов, осуществляемых в том числе в странах Латинской Америки.

Суд Счетов Испании принимает активное участие в работе следующих организаций и институтов Европейского Союза: Комитет по контактам со странами-членами, на заседаниях которого присутствуют президенты их высших контрольных органов; Европейская счетная палата; рабочие группы, занимающиеся изучением проблем, представляющих интерес для всех стран - членов ЕС.

После присоединения к ЕС значительно увеличился объем работы, которую Суд Счетов Испании проводит для организационного укрепления контрольных органов стран - кандидатов на принятие в ЕС.

В силу исторически сложившихся связей Суд Счетов Испании продолжает плодотворно сотрудничать со странами Латинской Америки. Совместная деятельность оформляется как двусторонними соглашениями с высшими контрольными органами этих стран, так и многосторонними, подписываемыми наряду с Судом Счетов и другими организациями (например, Агентством международного сотрудничества Испании). Согласно этим соглашениям предоставляется многоплановая техническая помощь и ведется подготовка специалистов-контролеров.

Изменение методов и содержания работы Суда Счетов Испании в период после 1990 г. Несмотря на то, что положения, регулирующие работу высшего органа финансового контроля, не менялись с момента их утверждения в 1982 г., экономическое, организационное и социальное развитие как страны, так и общества в целом выдвигает перед органами контроля новые задачи.

Процессы глобализации приводят к еще более тесному сближению экономик разных стран. Если не привести в соответствие с новыми обстоятельствами законодательную базу, возникает опасность совершения необоснованных действий со стороны ревизионных органов и расхождения в предоставленных ими результатах проверок, что, в свою очередь, может отрицательно сказаться на эффективности распределения ресурсов.

Во избежание перечисленных негативных явлений в течение двух последних десятилетий глобальные изменения сопровождались реформой законодательной базы, которую проводили все европейские страны, включая Испанию. Упомянутые выше процессы затронули рутинную практику ведения дел государственными учреждениями и использования ими средств бюджета. Данные процессы не могли не отразиться на содержании деятельности Суда Счетов Испании как органа, призванного осуществлять контроль над государственной финансовой деятельностью.

Внесения изменений в нормативную базу требовали нормы Европейского Союза, неуклонно стремящегося унифицировать все процедуры, используемые странами - членами ЕС, к внедрению в практику деятельности их государственных учреждений новых технологий, требующих постоянного обновления и совершенствования систем. Все это означает не только продвижение вперед, но и связанные с этим продвижением риски, о которых необходимо знать заранее с целью минимизации всех возможных вытекающих отсюда последствий.

Реформы потребовали от Суда Счетов Испании, как и от высших контрольных органов других стран, опираться в своей деятельности на новые принципы, методы и нормативные правовые акты. В настоящее время особое внимание уделяется планированию проверок и использованию на всех этапах ревизионного процесса новых технологий. Отмечается тенденция в отчете о проведенной проверке особо выделять недостатки в организационной структуре, методах управления и контроля над деятельностью учреждения или предприятия, проводить их анализ и давать рекомендации по их преодолению. Ранее же в отчетах было принято просто излагать результаты реализованных проверок. Это свидетельствует о том, что, продолжая выполнять свои функции по проведению финансового контроля и совершая конкретные действия по отслеживанию использования государственных средств, Суд Счетов Испании вскрывает в своих отчетах парламенту недостатки и разрабатывает рекомендации, направленные на улучшение ситуации. С другой стороны, Суд Счетов в течение последних нескольких лет уделяет пристальное внимание переподготовке как собственных кадров, так и кадров получателей государственных средств.

В 80-е гг. XX в. наметилась тенденция к образованию органов государственного финансового контроля в регионах страны. В этой связи Суд Счетов Испании, мандат которого распространяется и на территориальные образования внутри страны, видоизменил применяемые методы проведения проверок, что позволило избежать дублирования контроля и повысить эффективность взаимодействия с региональными счетными палатами. Благодаря этому укрепились горизонтальные связи между органами финансового контроля, заметно возросло качество проводимых проверок, отчетов, заключений и рекомендаций парламенту, из которых его члены получают информацию о том, как осуществляется управление финансами в различных отраслях и насколько оно эффективно.

Надлежащая согласованность действий Суда Счетов и региональных контрольно-ревизионных органов в значительной мере способствует укреплению и оптимизации контроля в государственном секторе экономики.

Еще одним из направлений, в котором после вступления Испании в Европейский Союз в 1986 г. Суд Счетов Испании стал работать более активно, являются проверки реализации проектов, финансируемых ЕС. Это направление деятельности требует активного участия высшего органа финансового контроля Испании в контрольных мероприятиях, проводимых Европейской счетной палатой, оказания ревизорам этой организации более масштабной помощи в их работе по проверке испанских распорядителей бюджетных средств.