Мудрый Юрист

Характер нормативно-правового регулирования и консолидация наградных систем субъектов Российской Федерации

Трофимов Егор Викторович, доцент кафедры конституционного, административного и финансового права Хабаровской государственной академии экономики и права, кандидат юридических наук.

Статья посвящена статистическому исследованию законодательства о региональных наградах. Автор показывает связь между характером правового регулирования и степенью консолидации наградной системы и выдвигает гипотезу об определяющей роли правовой культуры как фактора развития регионального законодательства и наградных систем.

Ключевые слова: награда, наградная система.

Character of normative-law regulation and consolidation of award systems of the subjects of the Russian Federation

E.V. Trofimov

This article is devoted to statistical research on the law of regional awards. The author shows the link between the nature of regulation and the degree of consolidation of the award system and puts forward a hypothesis about the determining role of legal culture as a factor in the development of regional legislation and award systems.

Key words: award, award system.

В юридической литературе высказывалось суждение о том, что на современном этапе развития нормативная база субъектов Российской Федерации о наградах целостна и единообразна <1>. Однако с этим утверждением согласиться невозможно. Наградное законодательство в субъектах Российской Федерации может различаться кардинально.

<1> См.: Петров А.Ю. Административный процесс в субъектах Российской Федерации: проблемы теории и законодательного регулирования. Челябинск: Образование, 2006. С. 44.

Исключительно подзаконное регулирование государственных наград имеют только два региона (Республика Калмыкия и Чеченская Республика). Еще 11 регионов (13,4%), в том числе две республики, не имеют сколько-нибудь общего законодательного акта о наградном деле, хотя законы об отдельных наградах в них присутствуют. В 32 субъектах Российской Федерации (включая 9 республик) имеются общие законы о наградном деле, но при этом некоторые награды учреждены и урегулированы в подзаконном порядке. Еще 31 регион, включая семь республик, учреждает награды исключительно законами, хотя статутные и (или) описательные нормы этих наград или хотя бы некоторых из этих наград установлены подзаконными нормативными правовыми актами. Исключительно законодательное регулирование наградных систем наблюдается в шести регионах, включая одну республику: Республике Хакасия, Приморском крае, Вологодской и Свердловской областях, городе Санкт-Петербурге, Чукотском автономном округе.

Таблица 1

Статистика распределения субъектов Российской Федерации по характеру правового регулирования наградной системы

  Характер правового регулирования  
    Субъекты Российской Федерации   
республики
   другие   
    всего   
абс.
  %  
 абс. 
  %  
 абс.
   %  
Исключительно подзаконное           
  2 
  9,5
  -   
  -  
   2 
  2,4 
Смешанное (в том числе в части      
учредительных норм), без
законодательного регулирования
наградной системы
  2 
  9,5
   9  
 14,8
  11 
 13,4 
Смешанное (в том числе в части      
учредительных норм), с
законодательным регулированием
наградной системы
  9 
 42,9
  23  
 37,7
  32 
 39,0 
Законодательное (в том числе в      
части учредительных норм), при
наличии подзаконных статутных и
описательных норм
  4 
 19,0
   9  
 14,8
  13 
 15,9 
Законодательное (в том числе в части
учредительных и статутных норм), при
наличии подзаконных описательных
норм
  3 
 14,3
  15  
 24,6
  18 
 22,0 
Исключительно законодательное       
  1 
  4,8
   5  
  8,2
   6 
  7,3 

Примечание. Процентные величины исчислены с учетом количества регионов распространения государственных наград - 82 субъекта Российской Федерации, в том числе 21 республика и 61 другой субъект Российской Федерации (в Хабаровском крае государственные награды не установлены ни de jure, ни de facto).

Оценивая характер правового регулирования наградных систем, следует констатировать, что каких-либо существенных отличий между правовым регулированием в республиках и регулированием в других субъектах Российской Федерации не наблюдается. Количественные показатели для этих двух групп регионов весьма близки. Единственная количественно выявляемая особенность - это наличие двух республик без законодательного регулирования наград, чего не наблюдается среди других субъектов Российской Федерации. Однако эта специфичность является малозначащей, так как объясняется анахроничными политико-правовыми условиями принятия нормативных актов о наградах. В Республике Калмыкия основополагающий акт о государственных наградах был принят Парламентом Республики Калмыкия - Хальмг Тангч в форме Постановления 7 августа 1993 г. и действует по сей день, тогда как в других республиках аналогичные парламентские акты периода 1980-х - начала 1990-х годов со временем были заменены новыми актами в форме законов. В Чеченской Республике основополагающий акт о наградах был издан в форме Указа Президента 29 ноября 2004 г., когда еще не был сформирован республиканский парламент (выборы в него состоялись только 27 ноября 2005).

Таким образом, в субъектах Российской Федерации наблюдается общая тенденция к законодательному регулированию наградного дела или хотя бы основ наградной системы, которое предметно доминирует над подзаконным регулированием <2>. В количественном выражении эта тенденция приоритетного законодательного регулирования наградной системы составляет 84,2% по всем субъектам Российской Федерации, в том числе 81% по республикам и 85,2% по иным регионам.

<2> Более значительная, чем на федеральном уровне, роль закона в наградном деле субъектов Российской Федерации уже отмечалась в научной литературе (см.: Дуэль В.М. Государственные награды в российском праве: проблемы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005. С. 73 - 74).

Степень упорядоченности (консолидации) наградных систем субъектов Российской Федерации в количественном плане определяется отношением количества наград с определенным старшинством к общему количеству наград в наградной системе.

По уровню консолидации наградные системы субъектов Российской Федерации в целом уступают наградной системе Российской Федерации. Степень упорядоченности последней составляет 84,4%, поскольку определенного старшинства в ней не имеют только 17 государственных наград de facto (юбилейные медали и государственные премии Российской Федерации, почетное звание Российской Федерации "Город воинской славы" и звания ветеранов), выведенных за рамки наградной системы, de jure определенной в настоящее время Указом Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1099 <3>.

<3> Указ Президента Российской Федерации от 7 сентября 2010 г. N 1099 "О мерах по совершенствованию государственной наградной системы Российской Федерации" // СЗ РФ. 2010. N 37. Ст. 4643.

Все субъекты Российской Федерации можно подразделить на четыре группы по степени упорядоченности наградных систем:

  1. с крайне низкой степенью консолидации (не более 10%) - 21 регион (25,6%), в число которых не вошла ни одна республика, зато включается более трети из числа иных субъектов Российской Федерации (34,4%);
  2. с небольшой степенью консолидации (свыше 10%, но не более 50%) - 6 регионов (7,3%), также не представленных ни одной республикой, но включающих почти каждый десятый из прочих субъектов Российской Федерации (9,8%);
  3. с большой степенью консолидации (более 50%, но менее 90%) - 21 регион (25,6%), в том числе 6 республик (28,6%) и почти четверть других субъектов Российской Федерации (24,6%);
  4. с очень высокой степенью консолидации (не менее 90%) - 34 региона (41,5%), в том числе 15 республик (71,4%) и почти треть других субъектов Российской Федерации (31,1%).

Среднеарифметический уровень консолидации наградных систем субъектов Российской Федерации значительно ниже федерального (84,4%) и находится на отметке 63,8%. Но при не слишком высоком общем уровне консолидации наградных систем степень консолидации в республиках крайне высока, она превосходит даже процент упорядоченности федеральных государственных наград.

В среднем степень консолидации наградных систем республик составляет 92,1%, причем три республики (14,3%) имеют полностью консолидированную наградную систему (Республика Ингушетия, Республика Калмыкия и Республика Коми). Даже наименьший уровень упорядоченности наградной системы в группе республик остается высоким - 86% (Республика Мордовия), а показатель консолидации наградной системы в республиках выше аналогичного показателя и для региональных наградных систем в целом, и для Российской Федерации.

Усредненная консолидация для прочих субъектов Российской Федерации находится на уровне 54,1%. Вообще не консолидированы наградные системы 15 регионов (24,6%): Амурской, Брянской, Владимирской, Вологодской, Калужской, Курской, Липецкой, Магаданской, Новгородской, Пензенской, Псковской, Сахалинской, Тульской и Челябинской областей, а также Ямало-Ненецкого автономного округа. Полная консолидация наградных систем наблюдается в шести регионах (9,8%): Калининградской, Курганской, Нижегородской и Тюменской областях, городе Москве и Чукотском автономном округе. Еще три региона (4,9%) имеют по одной награде (Приморский край, Ростовская область, город Санкт-Петербург), что в количественном измерении тоже означает полную консолидацию.

Различие в уровне консолидации наградных систем республик и прочих субъектов Российской Федерации становится еще более существенным, если учесть, на какой количественной базе эта консолидация проводится. Среднеарифметическое количество наград в республике составляет 39,3 награды при минимуме в 21 награду в Республике Ингушетия и максимуме в 66 наград в Республике Саха (Якутия). В прочих субъектах Российской Федерации средняя наполняемость наградной системы значительно ниже и составляет 17 наград при минимуме в 1 награду (Приморский край, Ростовская область, город Санкт-Петербург) и максимуме в 54 награды (Калужская область).

В социально-правовом плане значительные различия в консолидации наградных систем между республиками и другими субъектами Российской Федерации определяются более высокой наградной культурой официальных властей и населения республик. Более высокий уровень развития наградных систем республик уже отмечался в научной литературе <4>. И этот факт наградного дела не случаен, так как наградные системы республик непрерывно развивались на протяжении длительного периода (с конца 1930-х - 1940-е годы), тогда как в других субъектах Российской Федерации история государственных наград не насчитает и двух десятилетий. С упадком Советской Федерации и в период кризисных для федерализма 1990-х годов в республиках резко возросло значение государственных наград как атрибута государственности. В дополнение к традиционным почетным грамотам и званиям "народный" и "заслуженный" по профессии в республиках были учреждены ордена, а также другие формы государственных наград, не практиковавшиеся ранее. После укрепления федерального центра в 2000-х годах государственные награды в республиках (включая ордена) бережно сохраняются как один из осколков прежней самостийности.

<4> См.: Винокуров В.А. Государственные награды субъектов Российской Федерации - атрибут государственности // Юридическая мысль. 2007. N 5. С. 28 - 29.

Более внимательное, аккуратное и уважительное отношение к наградным системам, стремление к стабильности и соблюдению региональных наградных традиций в республиках во многом препятствуют волюнтаризму и непродуманным решениям в сфере правового регулирования наградного дела. В прочих же субъектах Российской Федерации официальные власти высшего уровня нередко используют региональные государственные награды не как атрибут региональной государственности и знаки отличия выдающихся граждан и коллективов, а как сиюминутные побрякушки, которые можно произвольно учреждать по всякому поводу, в любой диковинной форме и с невиданными дотоле названиями. Изменчивость наградных систем и отход от начал преемственности в наградном деле, как и отсутствие устоявшейся наградной культуры, выступают важным фактором, определяющим не слишком высокую степень консолидации наградных систем иных, кроме республик, субъектов Российской Федерации.

Наблюдается интересная связь между характером нормативно-правового регулирования и степенью консолидации наградных систем.

Таблица 2

Статистика распределения субъектов Российской Федерации по характеру правового регулирования и степени консолидации наградной системы

----T-------------------------------------T------------------T------------------T------------------T------------------¬
¦ N ¦ Степень консолидации¦ <= 10% ¦ > 10%, ¦ > 50%, ¦ >= 90% ¦
¦п/п¦ наградной системы¦ ¦ но <= 50% ¦ но < 90% ¦ ¦
¦ ¦Характер +-------T----T-----+-------T----T-----+-------T----T-----+-------T----T-----+
¦ ¦регулирования ¦респуб.¦иные¦всего¦респуб.¦иные¦всего¦респуб.¦иные¦всего¦респуб.¦иные¦всего¦
+---+-------------------------------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 1 ¦Исключительно подзаконное ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ 2 ¦ - ¦ 2 ¦
+---+-------------------------------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 2 ¦Смешанное (в том числе в части ¦ - ¦ 9 ¦ 9 ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ 2 ¦ - ¦ 2 ¦
¦ ¦учредительных норм), без ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦законодательного регулирования ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦наградной системы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+-------------------------------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 3 ¦Смешанное (в том числе в части ¦ - ¦ 7 ¦ 7 ¦ - ¦ 3 ¦ 3 ¦ 5 ¦ 8 ¦ 13 ¦ 4 ¦ 5 ¦ 9 ¦
¦ ¦учредительных норм), с ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦законодательным регулированием ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦наградной системы ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+-------------------------------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 4 ¦Законодательное (в том числе в части ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ 2 ¦ 2 ¦ 4 ¦ 7 ¦ 11 ¦
¦ ¦учредительных норм), при наличии ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦подзаконных статутных и описательных ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦норм ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+-------------------------------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 5 ¦Законодательное (в том числе в части ¦ - ¦ 4 ¦ 4 ¦ - ¦ 3 ¦ 3 ¦ 1 ¦ 5 ¦ 6 ¦ 2 ¦ 3 ¦ 5 ¦
¦ ¦учредительных и статутных норм), при ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦наличии подзаконных описательных норм¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦
+---+-------------------------------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 6 ¦Исключительно законодательное ¦ - ¦ 1 ¦ 1 ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ - ¦ 1 ¦ 1 ¦ 4 ¦ 5 ¦
+---+---------------------T---------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 7 ¦ВСЕГО ¦абс. ¦ - ¦21 ¦ 21 ¦ - ¦ 6 ¦ 6 ¦ 6 ¦15 ¦ 21 ¦ 15 ¦19 ¦ 34 ¦
+---+ +---------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+
¦ 8 ¦ ¦% ¦ - ¦33,4¦ 25,6¦ - ¦ 9,8¦ 7,3 ¦ 28,6 ¦24,6¦ 25,6¦ 71,4 ¦31,1¦ 41,5¦
L---+---------------------+---------------+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+-----+-------+----+------

Примечание. Процентные величины исчислены с учетом количества регионов распространения государственных наград - 82 субъекта Российской Федерации, в том числе 21 республика и 61 другой субъект Российской Федерации (в Хабаровском крае государственные награды не установлены ни de jure, ни de facto).

Отсутствие законодательного регулирования наградных систем как таковых и соответственно высокая степень подзаконного регулирования (строки 1 и 2 таблицы 2) сопряжены с поляризацией значений консолидации наградных систем: в республиках эти значения превышают 90% (в среднем - 95,3%), а в прочих регионах - строго ниже 10% (в среднем - 4,1%) при среднем значении для обеих групп регионов 32,2%.

Смешанное законодательно-подзаконное установление учредительных, статутных и описательных норм при наличии более или менее общего закона о наградном деле (строка 3 таблицы 2) приводит к распределению регионов по всем градациям степени консолидации наградных систем. При этом усредненные значения консолидации по группе регионов с такого рода регулированием (90,2% для республик, 52,8% для прочих регионов и 63,3% для обеих групп) имеют ничтожные отклонения от усредненных показателей по всем вариантам (строкам) правового регулирования (92,1% для республик, 53,9% для прочих регионов и 63,8% для обеих групп).

Законодательное регулирование с установлением всех или некоторых статутных и описательных норм в подзаконном порядке (строка 4 таблицы 2) соотносится с пиком показателей упорядоченности наградных систем: 95,9% для республик, 92,0% для прочих регионов и 93,2% для обеих групп. При этом распределение регионов по степени консолидации наградных систем резко смещается в сторону большей консолидации.

С дальнейшим усилением законодательного регулирования (допущение подзаконного регулирования только для описательных норм и даже полное исключение подзаконного регулирования - строки 5 и 6 таблицы 2) происходит обратное смещение показателя консолидации в сторону усредненных значений: 89,3% для республик, 61,5% для прочих регионов и 65,9% для обеих групп.

Таким образом, наилучшие результаты консолидации наградной системы достигаются при сочетании законодательного и подзаконного регулирования с разграничением предметов такого регулирования: на уровень закона выводятся учредительные нормы, включая установление старшинства наград, а на подзаконном уровне остаются по крайней мере некоторые статутные и описательные нормы этих же наград.

Колебания показателя консолидации наградных систем для республик на небольших совокупностях не превышают 3 - 4%, а потому не являются статистически значимыми и не могут служить основанием для каких-либо выводов. Зато изменение показателя консолидации наградных систем прочих субъектов Российской Федерации на выборках (4,1%, 52,8%, 92,0%, 61,5%) с учетом усредненного показателя (53,9%) дает большую величину накопленной вероятности (р-величину), превышающую уровень обычной статистической значимости (альфа = 0,10). Эти изменения показателя консолидации могут быть положены в основу следующей научной гипотезы: отсутствие среди высших органов государственной власти субъекта Российской Федерации согласия в области наградного дела снижает показатель консолидации региональной наградной системы. Данная гипотеза объясняет причину таких изменений для наградных систем краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, равно как объясняет отсутствие аналогичного эффекта для республик.

Дело в том, что исключение из наградного правотворчества одной из ветвей государственной власти (законодательной или исполнительной) есть проявление нестабильного политико-правового процесса в регионе, в ходе которого законодательная и исполнительная ветви власти не достигают эффективного согласия и предпочитают действовать самостоятельно. В результате нестабильного функционирования системы разделения властей нормотворческие решения оказываются сиюминутными и партикулярными, что прекрасно видно на таком консервативном явлении, как наградная система: она разрывается нормотворческими решениями диссонирующих ветвей власти, становится фрагментарной и теряет консолидацию.

Важным фактором этого негативного эффекта утраты консолидации наградной системы является низкая наградная культура официальных властей субъектов Российской Федерации (кроме республик), о которой уже говорилось выше. Именно в отсутствие высокой наградной культуры, которая обладает стабилизационным действием, становятся возможными непродуманные нормотворческие решения, препятствующие упорядочению наградной системы или разрушающие ее целостность.

В республиках же именно высокий уровень наградной культуры, определяющий единые (согласованные) подходы к наградному делу, не позволяет принимать нетрадиционные и абсурдные правовые акты в процессе наградного правотворчества. Причем этот культурно-правовой барьер наблюдается независимо от того, какое регулирование характерно для данной республики (законодательное, подзаконное или смешанное) и как разграничены - и разграничены ли вообще - в республике предметы законодательного и подзаконного регулирования.

На современном этапе развития наградного дела и при наличном уровне наградной культуры в субъектах Российской Федерации (кроме республик) предпочтительным следует считать смешанный вариант наградного правового регулирования. При таком варианте регулирования законом учреждаются государственные награды субъекта Российской Федерации и устанавливается их старшинство в наградной системе, а в подзаконном порядке определяются по меньшей мере некоторые статутные и описательные нормы этих наград. Эта мера подводит законодательную и исполнительную ветви государственной власти к необходимости согласованно решать вопросы наградного правотворчества и уже в начальной точке наградного дела - правотворчестве - избегать конфликтных ситуаций.

Долгосрочная установка на консенсус является фактором повышения наградной культуры официальных властей. С ростом наградной культуры консолидация наградной системы возрастает, и степень упорядоченности наградной системы утрачивает зависимость от характера правового регулирования наградного дела.