Мудрый Юрист

Концепция административного судопроизводства в механизме административно-правового воздействия

Васильева Екатерина Сергеевна, преподаватель кафедры государственного и муниципального права юридического факультета Сургутского государственного университета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

Нехайчик Владимир Казимирович, кандидат юридических наук, доцент, заведующий кафедрой государственного и муниципального права юридического факультета Сургутского государственного университета Ханты-Мансийского автономного округа - Югры.

В статье предпринята попытка концептуального подхода в рассмотрении проблемы становления административного судопроизводства в Российской Федерации в составе механизма административно-правового воздействия. Рассматривая административное судопроизводство как самостоятельную часть названного механизма, анализируются недостатки его проекта Кодекса, предлагаются пути их устранения, выносится на обсуждение идея новой системы административных судов.

Ключевые слова: понятие административного судопроизводства, процедура административного судопроизводства, подсудность административного судопроизводства, административный договор, модельное дело, структура административных судов.

The concept of administrative legal proceedings as a part of administration law enforcement

E.S. Vasilieva, V.K. Nekhaichik

This article is an attempt of a conceptual approach to the problem of formation of administrative legal proceedings as a part of administrative law enforcement in the Russian Federation. The author views administrative proceedings as an independent part of the mentioned above mechanism and analyzes minuses of the draft Code. The author also suggests how to eliminate these minuses and proposes his idea of a completely new system of administrative courts.

Key words: concept of administrative legal proceedings, administrative proceedings, jurisdiction of administrative legal proceedings, administrative agreement, structure of administrative courts.

Вопрос о становлении и развитии административного судопроизводства на территории России является на сегодняшний день актуальным и до конца не разрешенным. Придерживаясь мнения Председателя Верховного Суда РФ В. Лебедева <1>, полагаем, что административное судопроизводство на современном этапе России необходимо. Проблема становления административного судопроизводства требует обращения к рассмотрению основных составляющих, при помощи которых возможна его реализация. Определяющими его основами следует считать:

<1> См.: Судейская мантия не каждому по плечу: Беседа с Председателем Верховного Суда РФ В. Лебедевым // Российская газета. 23.11.2000.
  1. наличие нормативно-правовой базы;
  2. систему судебных органов, позволяющих реализовать данную форму судопроизводства.

Согласно действующему законодательству ни норма Гражданского процессуального кодекса РФ (далее ГПК РФ), ни анализируемые нормы Кодекса об административных правонарушениях РФ (далее КоАП РФ) не регулируют вопрос об административном судопроизводстве. В соответствии со ст. 118 Конституции РФ указано, что судебная власть наряду с конституционным, гражданским и уголовным судопроизводством осуществляется в форме административного судопроизводства. Однако конституционные нормы не регулируют понятийный аппарат такой категории, как административное судопроизводство. Единственным процессуальным документом, официально закрепившим форму и содержание административного судопроизводства, является Арбитражный процессуальный кодекс РФ (далее АПК РФ). Что касается мнения отечественных правоведов, то административное судопроизводство пока не имеет своего четкого предмета и понятийного аппарата. Например, А.В. Минашкин "административное судопроизводство" рассматривает прежде всего как порядок..." <2>. По мнению М.В. Баглая, административное судопроизводство - это комплекс установленных процессуальных правил закрепленных в Кодексе об административных правонарушениях РФ <3>. В.А. Туманов рассматривает административное судопроизводство как "судебно-процессуальный порядок..." <4>, Ю.М. Козлов определяет административное судопроизводство как "административно-процессуальную деятельность юрисдикционного характера..." <5>. Таким образом, учитывая многообразие мнений, мы пришли к выводу, что административное судопроизводство следует понимать прежде всего как правосудие, осуществляемое специализированными административными судами в особом судебном процессуальном порядке, по рассмотрению и разрешению административных и публичных дел с целью защиты прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, юридических лиц и их объединений от произвола чиновников. Очевидно, что для единого понимания административного судопроизводства требуется развитое полноценное административно-процессуальное законодательство, которое возможно только в условиях формирования и развития новой нормативно-правовой базы, а также специальной судебной системы, в рамках которой будет осуществляться данное судопроизводство. Что касается первой составляющей административного судопроизводства, то вопрос о наличии нормативно-правовой базы является не однозначным. На сегодняшний день процедура рассмотрения и разрешения дел, возникающих из публично-правовых отношений, регулируется как нормами ГПК РФ, АПК РФ, так и нормами КоАП РФ. Однако только нормы Арбитражного процессуального Кодекса РФ официально закрепляют, что данная процедура осуществляется в форме административного судопроизводства. Также следует отметить, что до сих пор на законодательном уровне четко не определено, при помощи какого вида судопроизводства должны рассматриваться и разрешаться дела публично-правового характера. Так, например, согласно ст. 246 ГПК РФ производство по делам, возникающим из публичных правоотношений, рассматривается в форме гражданского судопроизводства, в то время как согласно ст. 29 АПК РФ рассмотрение данной категории дел предусмотрено осуществлять по правилам административного судопроизводства.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Минашкина "Формирование принципов административного судопроизводства" включена в информационный банк согласно публикации - "Российский судья", 2005, N 1.

<2> См.: Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 2. С. 37.
<3> См.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998. С. 619.
<4> См.: Туманов В.А. Совершенствование правосудия в России: Интервью главного редактора журнала с В.А. Тумановым // Государство и право. 1998. N 12. С. 16.
<5> См.: Николаева Л.А. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный и отечественный опыт. СПб., 2004. С. 95.

Одним из ключевых моментов в формировании нормативно-правовой базы для административного судопроизводства встал также вопрос о распределении подсудности между существующими органами судебной власти. Данные основания явились толчком к подготовке двух законопроектов: ФКЗ "О федеральных административных судах в Российской Федерации" <6> и ФЗ "Кодекс административного судопроизводства". Вместе с тем данные законопроекты породили и ряд вопросов как практического, так и теоретического плана.

<6> См.: Постановление ГД ФС РФ от 22 ноября 2000 г. N 824-III ГД "О проекте Федерального конституционного закона "О федеральных административных судах в Российской Федерации".

Во-первых, в ст. 1 проекта Кодекса об административном судопроизводстве административное судопроизводство понимается как порядок защиты в административных судах общей юрисдикции прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, прав и охраняемых законом интересов юридических лиц и их объединений... Из этого следует, что эти суды не будут осуществлять производство по административным делам, регулируемое в настоящее время АПК РФ 2002 г. и уже именуемое административным судопроизводством (ст. 29 АПК РФ). А также за пределами административного судопроизводства осталось производство по административным делам, именуемое административно-деликтным (административное правонарушение). Пункт 1 ст. 1 проекта Кодекса говорит о том, что административное судопроизводство осуществляют административные суды общей юрисдикции. Однако таких судов в собственном смысле слова в Российской Федерации в настоящее время не существует. Так, в соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона РФ от 31 декабря 1996 г. "О судебной системе Российской Федерации" <7> к судам общей юрисдикции относятся Верховный Суд РФ, верховные суды республик, краевые и областные суды, суды городов федерального значения, суды автономной области и автономных округов, районные суды, военные и специализированные суды, составляющие систему федеральных судов общей юрисдикции <8>. Следовательно, как минимум должна быть регламентирована точно подведомственность вышеназванных судов.

<7> См.: СЗ РФ. 2009. N 11. Ст. 4567.
<8> См.: Российская газета. 11.11.2009.

Во-вторых, особо следует отметить такой недостаток проекта, как отсутствие в нем досудебных процедур урегулирования административных споров, что не соответствует требованиям времени, которое диктует формы развития административного судопроизводства. Например, об этом свидетельствует норма АПК РФ (ч. 3 ст. 192), которая указывает на условие, при котором необходимо пройти предварительную процедуру подачи соответствующего заявления, а именно: "... если федеральным законом не установлено иное". В том числе принятое Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" <9>, где в п. 16 указано на необходимость учета федеральных законов, которые предусматривают обязательный досудебный порядок по данной категории дел. В-третьих, одной из основных идей данного Кодекса, с нашей точки зрения, должно было быть образование нового способа ликвидации возникновения разногласий между сторонами и возможности примирения сторон путем заключения "административного договора". Однако согласно проекту Кодекса ст. 100 законодатель допускает прекращение производства по делу только в случае отказа заявителя от заявления. Несмотря на то что вопрос об использовании договорных механизмов в административном праве достаточно давно обсуждается в юридической науке и в современных исследованиях <10>, в законопроекте Кодекса об административном судопроизводстве он не был предусмотрен. Однако, по мнению Д.Н. Бахраха, Б.В. Россинского, Ю.Н. Старилова, именно административным договором можно было урегулировать разрешение споров, возникающих в органах административной юстиции и в судебных органах <11>.

<9> См.: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 10 февраля 2009 г. N 2 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих" // СПС "КонсультантПлюс".
<10> См.: Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7. С. 83 - 91; Россинский Б.В. Административное право. М., 2009. С. 485 - 496; Бахрах Д.Н. Административное право России. М., 2001. С. 338 - 349; Козлов Ю.М. Административное право. М., 2007. С. 376 - 383; и др.
<11> http://www.uristinfo.net.

В-четвертых, не однозначным, на наш взгляд, является и предусмотренное проектом Кодекса применение категорий модельного дела (ст. 29). Появление такой категории дел вызвано прежде всего идеей процессуальной экономии, что, учитывая загруженность судов, безусловно, должно приниматься во внимание. Однако ряд положений данной статьи проекта вызывает возражения по следующим основаниям: 1) положение ч. 2 п. 2 ст. 29 проекта Кодекса "Вопрос о вызове в судебное заседание заявителя и административного ответчика суд решает по своему усмотрению", по нашему мнению, является прямым нарушением прав граждан и юридических лиц на защиту своих интересов в суде, 2) использование одного из дел в качестве модельного при рассмотрении последующих не исключает вероятности судебной ошибки, 3) в юридической литературе модельные дела уже успели назвать прецедентами <12>. Однако согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ прецедент не является источником правовой системы, следовательно, суды не могут руководствоваться своими решениями по аналогичным делам, поскольку последние не являются нормой права, на которую они могли бы сослаться.

<12> См.: Мкртумян А.Ю. Судебный прецедент и судебная практика в Российской империи (теоретический аспект) // Российский судья. 2009; http:// www.juristlib.ru/ book_5514; Усанов В. Судебный прецедент: проблемы конвергенции в российскую правовую систему // http://vusanov.ya.ru/replies; Более подробно позиция автора по проблеме прецедента высказана в следующих публикациях: Минникес И.А. Роль прецедентов в российском праве // Сибирский юридический вестник. Иркутск. 1998. N 3 // http:// stratonomik.ru/ rfvbo/ sjuv_1998_3_minnikes; и др.

В-пятых, гл. 3 проекта определяет компетенцию судов по рассмотрению административных дел. С нашей точки зрения, эффективнее было бы исключить из компетенции мировых судей ту категорию дел, которая указана в ч. 1 ст. 17 данного законопроекта. Поскольку, придерживаясь мнения о необходимости создания отдельной ветви судебной власти, мы считаем, что в порядке административного судопроизводства должен действовать специализированный суд. Также не вполне оправданным следует, на наш взгляд, считать отнесение данным законопроектом дел к подсудности военных судов, которая будет урегулирована Федеральным Конституционным законом от 23 июня 1999 г. N 1-ФКЗ "О военных судах Российской Федерации" <13>. Поскольку предполагается сформировать специализированную административную юстицию в ее широком понимании <14>.

<13> СПС "КонсультантПлюс".
<14> См.: Кузнецов Н.В. О месте военных судов в российском правосудии // Журнал российского права. 2000. N 9. С. 40.

Второй составляющей формирования административного судопроизводства на территории РФ является его структура, то есть построение и реализация системы судебных органов. Существует несколько подходов реформирования административного судопроизводства. В частности, по мнению Н.Ю. Хаманевой, Ю.Н. Старилова, В.В. Бойцова административное судопроизводство должно реализовываться через систему административных судов, независимых от администрации и отдельных от судов общей юрисдикции <15>. С точки зрения Ю.А. Тихомирова, административное судопроизводство должно реализовать себя через административные коллегии, которые будут действовать в рамках судов общей юрисдикции <16>. Согласно позиции Н.Г. Салищевой, автор допускает наличие административного судопроизводства в судебных присутствиях по административным делам в судах общей юрисдикции с одновременным созданием института "квазисудебных" органов, которые рассматривали бы административные споры между отдельными ведомствами и гражданами (по типу административных трибуналов) <17>. Среди различных точек зрения И.А. Филиппова называет такую категорию, где указывается мнение о реализации административного судопроизводства через создание специализированных органов и выделение административных судов в судебной системе судов общей юрисдикции <18>.

<15> См.: Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999. С. 50; Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003. С. 12.
<16> См.: Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001. С. 411.
<17> См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М.: Юридическая литература, 1964. С. 155 - 156.
<18> См.: Филиппова И.А. Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005. С. 60.

По нашему мнению, реформирование административного судопроизводства в первую очередь должно осуществляться с учетом действующего на сегодняшний момент законодательства. В настоящее время административное судопроизводство активно реализовывается в арбитражных судах через систему четко выраженной специализации судей (действующей на основе Федерального Конституционного закона от 28 апреля 1995 г. "Об арбитражных судах в Российской Федерации") <19>. В соответствии с активным преобразованием судебной реформы, начало которой положила Концепция судебной реформы, одобренная российским парламентом в октябре 1991 г., провозгласившая в качестве приоритетного направления доступность правосудия, эффективную защиту прав и свобод человека и гражданина на базе демократических принципов организации и деятельности судов в Российской Федерации <20>, были внесены существенные изменения в судебную систему судов общей юрисдикции. В частности практически все положения в Законе от 8 июля 1981 г. "О судоустройстве РСФСР" претерпели существенные изменения (некоторые положения утратили силу), внесенные Федеральным Конституционным законом от 7 февраля 2011 г. N 1-ФКЗ <21>, также был принят Федеральный Конституционный закон "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации". Согласно подп. 4 п. 1 ст. 10 Федерального Конституционного закона от 7 февраля 2011 г. "О судах общей юрисдикции в Российской Федерации" <22> в составе Верховного Суда РФ была образована Судебная коллегия по административным делам. Однако согласно анализу данного Закона коллегии по административным делам отсутствуют в верховных судах республик, краев, областных судах, судах городов федерального значения, судах автономных областей и округов, что, в свою очередь, позволяет говорить о необходимости развития и о дальнейшем формировании административного судопроизводства.

<19> СПС "КонсультантПлюс".
<20> См.: Постановление 7 Всероссийского съезда судей от 4 декабря 2008 г. "О состоянии судебной системы Российской Федерации и приоритетных направлениях ее развития и совершенствования" // СПС "КонсультантПлюс".
<21> СПС "КонсультантПлюс".
<22> СПС "КонсультантПлюс".

В настоящее время административное судопроизводство постепенно формируется и в судах общей юрисдикции (мировых судах, районных судах, верховных судах республик, краевых (областных) судах, судах городов федерального значения, судах автономных областей и автономных округов, военных судах и Верховном Суде РФ), которые в целом выполняют функцию административного правосудия. Как показывает практика, все же законодатель идет по пути развития и формирования административного судопроизводства не в конкретно специализированном судебном органе - административном суде, а путем создания в уже действующем судебном органе соответствующих специализированных коллегий. Возникает вопрос, целесообразна ли данная позиция законодателя?

С нашей точки зрения, существующий судебный контроль, осуществляемый судами общей юрисдикции и арбитражными судами, несмотря на богатую судебную практику, только отчасти решает образовавшуюся проблему административного произвола. Нам близка позиция В. Кравченко в том, что недопустимо концентрирование судебной власти в одной из ветвей судебной системы, например в Верховном Суде РФ или Высшем Арбитражном Суде РФ, поскольку административные суды должны быть независимы и выстроены в совершенно изолированную от других судов систему <23>. Существенным недостатком законопроекта ФЗ "Об административных судах" является и то, что специализированные административные суды будут созданы при судах общей юрисдикции (коллегии при Верховном Суде и судах субъектов РФ). Такой подход, на наш взгляд, приведет к раздроблению системы административных судов, что, безусловно, отразится на качестве правосудия по административным делам. С целью реализации административного судопроизводства на территории РФ целесообразнее было бы создать отдельную ветвь судебной системы, которая бы существовала вне судов общей юрисдикции. Например, к федеральным административным судам в порядке соподчинения необходимо было бы отнести: Высший Административный Суд РФ (высшая инстанция); федеральные окружные административные суды (кассационная инстанция); межрайонные административные суды (апелляционная инстанция); суды местного значения, выступающие в качестве судов первой инстанции. При этом следовало бы образовать при Высшем Административном Суде РФ в зависимости от характера и содержания публично-правового спора коллегии (например, коллегии по разрешению споров в избирательной сфере, либо в налоговой сфере и т.д.), либо коллегии в зависимости от категории административных дел (например, коллегия "А" (условно) рассматривает заявления и жалобы граждан на действия (бездействие) и акты государственных органов, органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих в связи с нарушением ими прав граждан, создание препятствий и ограничением этих прав или незаконным возложением на граждан каких-либо обязанностей; коллегия "В" рассматривает оспаривание нормативных и ненормативных актов федеральных и иных государственных органов, общественных объединений и публичных корпораций; коллегия "С" рассматривает разногласия и споры между органами государственной власти, включая споры о компетенции (кроме отнесенных к юрисдикции Конституционного Суда РФ); коллегия "Д" рассматривает споры о защите прав местного самоуправления; коллегия "Е" рассматривает иные административные дела (об ответственности за административные правонарушения)), либо коллегии следующего содержания: I - по рассмотрению экономических споров и иных дел, возникающих из административных и публичных правоотношений; II - по рассмотрению военных споров, возникающих из административных и публичных правоотношений; III - по рассмотрению дел об административных правонарушениях, влекущих административное взыскание; IV - по рассмотрению дел, возникающих из публичных правоотношений (прочие дела публичного правоотношения).

<23> См.: Кравченко В. Административная юстиция: взгляд со стороны // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2002. N 3. С. 107.

Подводя итог, в целом можно сделать общий вывод, который заключается в том, что образование системы административных судов необходимо, и это обусловлено рядом причин, к которым следует отнести следующие. Во-первых, специализированные суды дадут возможность действующим в них судьям сосредоточиться на анализе тонкостей, нюансов соответствующих категорий дел и благодаря этому позволят вынести квалифицированное решение. Во-вторых, суды специальной юрисдикции обеспечат быстроту судебного разбирательства и повысят уровень правосудия в целом. Полагаем, что создание специализированных административных судов будет способствовать укреплению как административного судопроизводства, так и всей судебной системы в целом, поскольку позволит разгрузить общие суды, обеспечит достойное и качественное судопроизводство.

Библиография

  1. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1998.
  2. Бахрах Д.Н. Административное право России. М.: Норма, 2001.
  3. Козлов Ю.М. Административное право. М., 2007.
  4. Коренев А.П. Административные договоры: понятие и виды // Журнал российского права. 1998. N 7.
  5. Кравченко В. Административная юстиция взгляд со стороны // Конституционное право: Восточно-европейское обозрение. 2002. N 3.
  6. Кузнецов Н.В. О месте военных судов в российском правосудии // Журнал российского права. 2000. N 9.

КонсультантПлюс: примечание.

Статья А.В. Минашкина "Формирование принципов административного судопроизводства" включена в информационный банк согласно публикации - "Российский судья", 2005, N 1.

  1. Минашкин А.В. Формирование принципов административного судопроизводства // Арбитражный и гражданский процесс. 2005. N 2.
  2. Николаева Л.А. Административная юстиция и административное судопроизводство: зарубежный и отечественный опыт. СПб., 2004.
  3. Россинский Б.В. Административное право. М.: Норма, 2009. С. 485 - 496.
  4. Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964.
  5. Старилов Ю.Н. От административной юстиции к административному судопроизводству. Воронеж, 2003.
  6. Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. М., 2001.
  7. Туманов В.А. Совершенствование правосудия в России: Интервью главного редактора журнала с В.А. Тумановым // Государство и право. 1998. N 12.
  8. Филиппова И.А. Организационно-правовые и теоретические проблемы становления административных судов: Дис. ... канд. юрид. наук. Тюмень, 2005.
  9. Хаманева Н.Ю. Судебный контроль за реализацией прав граждан в сфере исполнительной власти. М., 1999.

References (transliteration)

  1. Baglay M.V. Konstitutsionnoe pravo Rossiyskoy Federatsii. M., 1998.
  2. Bakhrakh D.N. Administrativnoe pravo Rossii: Uchebnik dlya vuzov. M.: Norma, 2001.
  3. Kozlov Yu.M. Administrativnoe pravo. Uchebnik. M.: Yurist, 2007.
  4. Korenev A.P. Administrativnye dogovory: ponyatie i vidy // Zhurnal rossiyskogo prava. 1998. N 7.
  5. Kravchenko V. Administrativnaya yustitsiya vzglyad so storony // Konstitutsionnoe pravo: Vostochnoevropeyskoe obozrenie. 2002. N 3.
  6. Kuznetsov N.V. O meste voennykh sudov v rossiyskom pravosudii // Zhurnal rossiyskogo prava. 2000. N 9.
  7. Minashkin A.V. Formirovanie printsipov administrativnogo sudoproizvodstva // Arbitrazhnyy i grazhdanskiy protsess. 2005. N 2.
  8. N ikolaeva L.A. Administrativnaya yustitsiya i administrativnoe sudoproizvodstvo: zarubezhnyy i otechestvennyy opyt. SPb., 2004.
  9. Rossinskiy B.V. Administrativnoe pravo. M.: Norma, 2009.
  10. Salishcheva N.G. Administrativnyy protsess v SSR. M., 1964.
  11. Starilov Yu.N. Ot administrativnoy yustitsii k administrativnomu sudoproizvodstvu. Voronezh, 2003.
  12. Tikhomirov Yu.A. Administrativnoe pravo i protsess. Polnyy kurs. M.: Yurinformtsentr, 2001.
  13. Tumanov V.A. Sovershenstvovanie pravosudie v Rossii: Interv'yu glavnogo redaktora zhurnala s V.A. Tumanovym // Gosudarstvo i pravo. 1998. N 12.
  14. Filippova I.A. Organizatsionno-pravovye i teoreticheskie problemy stanovleniya administrativnykh sudov: Dis. ... kand. yur. nauk. Tyumen, 2005.
  15. Khamaneva N.Yu. Sudebnyy kontrol' za realizatsiey prav grazhdan v sfere ispolnitel'noy vlasti. M.: Akademicheskiy pravovoy universitet pri Institute gosudarstva i prava RAN, 1999.