Мудрый Юрист

Межведомственная программа "развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001 - 2005 гг." и проблемы дальнейшего развития юридического образования в России

Побежимова Н.И., проректор РГТЭУ, член Президиума Ассоциации юридических вузов России.

Анализируя приоритетные направления развития образовательной системы Российской Федерации, одобренные на заседании Правительства Российской Федерации 9 декабря 2004 г. (протокол N 47, раздел 1), а также Концепцию Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы, утвержденную Распоряжением Правительства РФ 3 сентября 2005 г. N 1340, юридическому сообществу необходимо подвести итоги реализации своей собственной Межведомственной программы "Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001 - 2005 гг. ". Работа над программой продолжалась в течение нескольких лет, и при определенных сложностях все-таки 1 августа 2002 г. она была утверждена Министерством образования Российской Федерации В.М. Филипповым. Никто не сомневался в необходимости принятия такой программы развития юридического образования, и государственными заказчиками Межведомственной программы выступил целый ряд заинтересованных в ее разработке министерств (Министерство образования Российской Федерации, Министерство внутренних дел Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Министерство труда и социального развития Российской Федерации), а также Генеральная прокуратура Российской Федерации.

Основные разработчики этой программы - Уральская государственная юридическая академия и Совет по проведению Учебно-методического объединения университетов Российской Федерации (в дальнейшем - УМО по юридическому образованию) исходили из постулата о необходимости в условиях построения правового государства дальнейшего развития и совершенствования юридического образования в стране. Главной целью реализации вышеназванной программы они ставили создание и практическое претворение в жизнь единой системы юридического образования, которая должна была обеспечить подготовку высококвалифицированных специалистов, отвечающих потребностям российского общества (см. Паспорт Межведомственной программы "Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001 - 2005 гг. ").

Несомненно, что программа была сориентирована на обновление содержания и структуры юридического образования, на повышение его качества с учетом сложившихся традиций современного отечественного и зарубежного опыта, на обеспечение единства теоретического и практического обучения будущих юристов, на совершенствование государственно-общественного управления системой юридического образования.

Оценивая сложившуюся на начало XXI в. ситуацию в сфере развития юридического образования в России и обращая внимание на негативные процессы, касающиеся деятельности всех образовательных учреждений, программа определила также конкретные формы и уровни организации и дальнейшего развития юридического образования в стране как системного образовательного комплекса, построенного прежде всего на принципах:

  1. непрерывности и системности юридического образования;
  2. качества профессионального юридического образования;
  3. его доступности;
  4. повышения эффективности управления в сфере юридического образования.

Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы была утверждена Распоряжением Правительства РФ от 3 сентября 2005 г. Она исходит из основополагающих принципов применительно ко всем образовательным учреждениям России.

  1. В Концепции дается целый ряд определений "непрерывного образования", необходимость которого обусловлена прогрессом науки и техники, широким применением инновационных технологий, "непрерывного профессионального образования", создающего условия постоянного профессионального, карьерного и личностного роста в течение всей жизни.
  2. Решение стратегической задачи обеспечения качества образования должно быть достигнуто путем реализации мероприятий по следующим направлениям:

2.1. совершенствование государственной оценки деятельности образовательных учреждений и организаций с целью гармонизации показателей развивающейся, современной системы образования и нормативно-методического и информационного обеспечения процедур лицензирования, аттестации и государственной аккредитации образовательных учреждений;

2.2. развитие новых форм и механизмов оценки и контроля качества деятельности образовательных учреждений по реализации образовательных программ, в том числе с привлечением общественности и профессиональных объединений для обеспечения объективности, достоверности и прозрачности процедур оценки деятельности образовательных учреждений;

2.3. совершенствование механизма признания эквивалентности документов об образовании, что будет способствовать интеграции России в мировое образовательное пространство;

2.4. создание общероссийской системы оценки качества образования на всех уровнях и ступенях образования;

2.5. совершенствование системы государственной аттестации научных и научно-педагогических кадров с целью повышения качества и результативности системы подготовки кадров высшей квалификации и обеспечения воспроизводства и развития кадрового потенциала образования и науки.

  1. В Межведомственной программе развития юридического образования отмечается тенденция к переносу бремени финансирования образовательных учреждений из государственного бюджета на внебюджетные средства и ограничение реализации права на получение образования малообеспеченным гражданам Российской Федерации.

Актуальной является проблема доступности образования, объективности вступительных испытаний при поступлении в средние и высшие профессиональные образовательные учреждения, завершения эксперимента и перехода к поэтапному введению в практику единого государственного экзамена, государственного контроля и управления качеством образования на основе независимой оценки уровня подготовки выпускников, которая отражена в Концепции Федеральной целевой программы.

  1. Для решения стратегической задачи повышения эффективности управления в сфере образования Концепция Федеральной целевой программы определила следующие направления:

4.1. внедрение моделей интегрированных образовательных учреждений, реализующих программы различных уровней образования, а также университетских, учебно-научно-исследовательских и учебно-производственных комплексов для обеспечения адекватной реакции системы образования на динамично развивающиеся потребности личности, общества, экономики.

Поэтому в Концепции особое внимание уделяется новым образовательным структурам, к которым можно отнести:

  1. образовательные комплексы:

1.1) университетский комплекс - это объединение учебных заведений, создаваемое, как правило, вокруг ведущих университетов региона или вокруг ведущих отраслевых вузов как по сетевому, так и по системному принципу;

1.2) "исследовательский университет" или учебно-научно-исследовательский комплекс - это статус учреждения или организации высшего профессионального образования, вуз с широким набором учебных дисциплин, имеющий в своем составе аспирантуры и докторантуры, выполняющий научные исследования за счет бюджетных средств в размере не ниже определенного уровня финансирования;

  1. общенациональный университет - это высший статус учреждения или организации высшего профессионального образования, который планируется присвоить вузам, прошедшим процедуру соответствующей аттестации; этот вуз, являющийся культурным и интеллектуальным центром, осуществляющий перспективные разработки в области образования и участвующий в процессе интеграции науки и образования.
  2. базовый (системообразующий) вуз - это статус учреждения или организации высшего профессионального образования, который планируется присвоить вузам, прошедшим процедуру соответствующей аттестации; это вуз, являющийся лидером в подготовке кадров той или иной отрасли по качественным показателям;
  3. "интегрированное учебное заведение" - это учреждение или организация образования (как правило, профессионального), реализующие программы разных уровней. Причем некоторые из предложенных Концепцией структур (1.2, 2, 3) находятся на стадии рассмотрения и нуждаются в их дальнейшем законодательном утверждении, а следовательно, в их нормативно-правовом обеспечении, т.е. в формировании предложений по внесению изменений и дополнений в законодательные и иные правовые акты, регулирующие систему не только высшего, но и среднего профессионального, среднего общего (полного) образования, а также в некоторых случаях начального профессионального образования в соответствии с основными направлениями развития образования. Эксперимент по созданию университетских комплексов уже отрабатывается на базе ряда ведущих вузов России (например, согласовано техническое задание по созданию на базе Российского государственного торгово-экономического университета университетского комплекса, согласованное с Министерством образования и науки Российской Федерации, Федеральной службой по надзору в сфере образования, Федеральным агентством по образованию и науке);

4.1) внедрение механизмов взаимодействия учреждений профессионального образования и работодателей;

4.2) выделение в системе высшего профессионального образования национальных университетов и базовых (системообразующих) вузов для:

а) повышения эффективности использования интеллектуального потенциала высшей школы;

б) концентрации материально-технических и финансовых ресурсов на ключевых направлениях развития российского образования в интересах государства, общества и личности;

4.3) внедрение моделей общественно-государственного управления в образовательных учреждениях как важного условия открытости и инвестиционной привлекательности сферы образования;

4.4) повышение эффективности институционального управления для роста экономической самостоятельности образовательных учреждений, что должно усилить их ответственность за конечные результаты деятельности, повысить результативность и прозрачность финансирования сферы образования;

4.5) совершенствование системы управления образованием.

Все вышеназванные проблемы являются предметом обсуждения юридического сообщества, результатом которого явилась Межведомственная программа развития юридического образования, принятая еще в 2002 г., и в случае ее реализации она могла бы во многом предварить и способствовать скорейшей реализации Концепции Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 гг.

По мнению разработчиков Межведомственной программы "Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2006 - 2010 годы", Программа должна была стать организационной основой реализации государственной политики в области юридического образования и обеспечить продолжение модернизации содержания российского юридического образования, создание новых образовательных технологий.

Понимая всю важность проблем, касающихся развития юридического образования, в Программе подчеркивалась позиция, что реализация Программы является важной государственной и общественной задачей и работа над ее реализацией является комплексной, затрагивая деятельность всех органов как законодательной, так и исполнительной власти федерального и регионального уровней, учебных и научных учреждений, профессиональных общественных организаций, и прежде всего государственно-общественных и общественных организаций юридического профиля (Учебно-методическое объединение по юридическому образованию, региональные центры (комиссии) развития юридического образования, союзы юристов, Юридическая академия, Ассоциация юридических вузов и др.).

Программа была ориентирована на действующие на момент ее принятия государственные образовательные стандарты, и ставилась задача разработки стандартов третьего поколения, а также стандартов, позволяющих сопрягать все уроки и ступени подготовки высококвалифицированных кадров юристов. При разработке Программы учитывался также зарубежный опыт и предусматривалась возможность интегрирования российских юридических вузов в мировую образовательную систему.

Среди основных условий реализации Межведомственной программы "Развитие юридического образования в Российской Федерации" были выделены:

  1. нормативно-правовое обеспечение;
  2. научное и учебно-методическое обеспечение;
  3. организационное обеспечение;
  4. финансово-инвестиционное обеспечение.

Разработанный и являющийся Приложением к Программе комплекс мероприятий по реализации вышеназванной программы предусматривал как сами мероприятия, так и их заказчиков, сроки исполнения, источники и объемы финансирования и ожидаемые результаты. Однако мероприятия, так четко сформулированные и обозначенные в качестве Приложения к Программе, в основном не были реализованы по ряду причин, среди которых можно назвать:

  1. отсутствие финансирования программы по всем направлениям;
  2. отсутствие органа (организации), ответственного за реализацию Межведомственной программы "Развитие юридического образования в Российской Федерации на 2001 - 2005 годы".

Среди принципов, положенных в основу формирования и реализации Программы, был заложен принцип государственного патронирования и ее финансирования, реализация которого в соответствии с разделом 111 Программы была возложена на государственного заказчика Программы (среди них уже были названы и значились 4 федеральных министерства и Генеральная прокуратура Российской Федерации), обязанного осуществить оперативный контроль за финансированием Программы и ее реализацией. Однако ни одним из поименованных в Программе заказчиков не было принято соответствующих мер ни по ее финансированию, ни по оперативному контролю за реализацией программы. Подобная ситуация заставляет сделать определенные выводы для того, чтобы и утвержденная распоряжением Правительства Российской Федерации Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006 - 2010 годы не осталась бы нереализованной.

В связи с этим представляет определенный интерес раздел V Концепции, позволяющий просчитать все возможные варианты решения проблемы развития образования, оценки преимуществ и рисков, возникающих при различных вариантах ее решения. Среди этих решений представляется продуманным:

  1. возложение всей ответственности за своевременную и качественную подготовку и реализацию Программы и обеспечение эффективного использования средств, выделяемых на ее реализацию, на одного конкретного государственного заказчика - координатора Программы, которым названо Министерство образования и науки Российской Федерации;
  2. создание дирекции в вузе государственного учреждения или иной организационно-правовой форме для текущего управления Программой;
  3. четкое распределение функций по реализации Программы между Федеральным агентством по образованию и Федеральным агентством по науке и инновациям.

Можно было бы предложить в дополнение к вышеизложенным решениям по реализации Концепции создание рабочей группы экспертов-юристов, которые будут способствовать претворению в жизнь всех новелл, касающихся дальнейшего развития образования в России, и обеспечивать ее нормативно-правовое сопровождение.