Мудрый Юрист

Административное законодательство и публичные правоограничения

Агапов Андрей Борисович, доктор юридических наук, профессор кафедры административного права Московской государственной юридической академии им. О.Е. Кутафина.

В статье исследуются правовые и организационные проблемы реализации публичных правоограничений в сфере публичной деятельности, показывается разнообразие этих ограничений, и высказываются предложения по совершенствованию их законодательного закрепления.

Ключевые слова: ограничения, запрет, санкция, право, закон, принцип, догма, понятие, законодательство, устав, система.

Administrative legislationand public legal restrictions

A.B. Agapov

The article studies the legal and organizational problems of implementation of public legal restrictions in the sphere of public activity. The author well shows how diverse these restrictions are and makes certain suggestions on how to improve their legal enforcement.

Key words: restrictions, prohibition, law, right, principle, dogma, concept, legislation, charter, system.

Административное право относится к отраслям материального права, что предопределяет его значимость не только в научной, но и в предпринимательской деятельности. Предназначением административного права является не только исследование догматических понятий, но и изучение обособленной системы действующего законодательства.

Административному законодательству присущи организационные свойства, характеризующие соподчиненность нормативных актов в рамках единой системы, и атрибутивные качества, наличие которых означает принадлежность правового предписания именно к этой отрасли публичного законодательства.

Административное законодательство применительно к его организационным свойствам представляет собой иерархическую соподчиненную систему нормативно-правовых актов различной юридической силы. Административное законодательство в доктринальном истолковании включает в себя акты высшей юридической силы, а именно - Конституцию РФ, федеральные конституционные и федеральные законы, конституции республик в составе России, уставы иных субъектов Федерации, не наделенных в отличие от республик государственно-правовыми правомочиями <1>, а также законы субъектов РФ.

<1> Конституция РФ хотя и презюмирует принцип равноправия субъектов Федерации, тем не менее наделяет республики в составе России государственно-правовым статусом (ср. ч. 1 и ч. 2 ст. 5 Конституции РФ).

Административное законодательство в прагматическом, ординарном восприятии включает в себя и иные виды нормативных актов; помимо актов, рассмотренных выше, к ним относятся подзаконные акты - нормативные акты Президента РФ и федерального Правительства, то есть нормативные акты субъектов, управомоченных Конституцией РФ на осуществление исполнительной власти, а также ведомственные акты, принимаемые органом исполнительной власти и специальными публичными органами, наделенными отдельными публичными правомочиями в сферах контроля, надзора, правоохранительной деятельности. В систему административного законодательства входит также особая разновидность публичных актов, принимаемых негосударственными органами, а именно - нормативные акты исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления.

Административному законодательству присущ системный принцип иерархии, то есть убывание юридической силы актов от актов высшей юридической силы - конституций, уставов, законов вплоть до ведомственных актов. Муниципальные нормативные акты предназначены для регламентации местного самоуправления и не соподчинены актам органов и субъектов, осуществляющих исполнительную власть, за исключением случаев наделения местных органов государственными функциями. Делегирование муниципальным органам полномочий органов исполнительной власти означает инкорпорацию муниципальных органов в систему исполнительной власти и соответствующую иерархическую соподчиненность таких нормативных актов внутри системы.

Для характеристики административного законодательства наиболее важны его атрибутивные свойства, а именно наличие юридически значимых формализованных качеств, наличие которых означает принадлежность цивилистического или публичного предписания к административному законодательству. С точки зрения его атрибутивных качеств административное законодательство включает в себя:

а) статутные предписания об органах исполнительной власти и иных публичных органах. К ним относятся нормативные акты, устанавливающие права и обязанности публичных органов и ответственность их должностных лиц, бланкетные предписания, в соответствии с которыми цивилистические или публичные отношения должны быть регламентированы Президентом РФ, президентом (главой) субъекта Федерации, федеральным Правительством или правительством субъекта Федерации, органом исполнительной власти, исполнительно-распорядительными муниципальными органами. В этом смысле любую регламентацию - прямую или опосредованную, как в вышеуказанных случаях, - следует рассматривать в контексте административного регулирования;

б) предписания, регламентирующие публичные контроль и надзор, отнесенные к ведению органов исполнительной власти и исполнительно-распорядительных муниципальных органов, в том числе и предписания, предусматривающие перераспределение таких полномочий между органами исполнительной власти, их делегирование муниципальным органам или саморегулируемым и иным непубличным организациям <2>;

<2> В редких случаях предусмотрено делегирование функций публичного контроля публичным некоммерческим организациям и прежде всего государственным корпорациям. Например, Государственная корпорация по атомной энергии "Росатом" является правопреемником публичных правомочий упраздненного органа исполнительной власти - Федерального агентства по атомной энергии в сферах публичного контроля, надзора и нормативно-правового регулирования.

в) предписания, устанавливающие статус публичных имущественных отношений, в том числе и его отдельных правомочий владения, пользования и распоряжения. Любые имущественные отношения, возникновение, изменение и прекращение которых обусловлено иерархической соподчиненностью их участников, регламентируются административным и иным публичным законодательством. Любые предписания цивилистического законодательства о реквизиции и конфискации имущества (в т.ч. и применительно к судебной и административной конфискации, в случаях, предусмотренных, соответственно, п. п. 1, 2 ст. 243 ГК), об установлении прямых или опосредованных имущественных обременений - сервитутов, информационных обязанностей, обусловленных мерами внутреннего контроля, либо иных публичных обязанностей, обеспечиваемых за счет частноправовых средств. К этой подгруппе относятся нормативные акты, регламентирующие целевое расходование публичного имущества, принимаемые применительно к данному случаю (ad hoc), а именно предписания о выделении бюджетных средств или недвижимости в качестве имущественного взноса, в качестве средств целевой финансовой поддержки некоммерческих организаций, либо устанавливающие иные методы распоряжения публичным имуществом. Такие предписания устанавливаются в актах различной юридической силы, на федеральном уровне к ним относятся федеральные законы, нормативные акты органов и лиц - субъектов исполнительной власти и реже - ведомственные акты.

г) предписания, устанавливающие публичные процедуры легитимизации цивилистических отношений, а именно предписания о государственной регистрации субъектов предпринимательства, объектов недвижимости, имущественных сделок, гражданско-правовых договоров, объектов движимого имущества. Сюда же относятся и регистрационные процедуры, проводимые исключительно в публичных целях (государственной регистрации юридических фактов, нормативно-правовых актов и иные);

д) предписания публичного санкционирования, а именно нормативные акты, устанавливающие лицензионные и иные разрешительные процедуры;

е) правоохранительные и юрисдикционные предписания, устанавливающие виды публичных наказаний, назначаемых судом, нормативные акты, регламентирующие применение внесудебных публичных санкций (мер административного пресечения, должностных наказаний, санкций, аннулирующих разрешительные документы, и иных).

В эту группу входят как публичные, так и цивилистические предписания; к последним относится, например, судебная санкция в виде ликвидации юридического лица - нарушителя.

ж) процессуальные предписания, то есть нормативные акты, опосредующие исполнительно-распорядительную деятельность в вышеуказанных случаях. По преимуществу такие акты устанавливают публичные процедуры правореализации, помимо административного законодательства в его доктринальном восприятии, к ним относятся административные регламенты субъектов, осуществляющих исполнительную власть, в т.ч. и ведомственные нормативные акты.

Все цивилистические и публичные предписания, отвечающие рассмотренным выше атрибутивным критериям, независимо от способов их фиксации в законодательстве и их юридической силы относятся к источникам административного законодательства. Вместе с тем наличие атрибутивных свойств административного законодательства свидетельствует о его статусе и предназначении в системе не только публичного законодательства, но и федерального законодательства в целом. Рассматривая административное законодательство с этих позиций, следует отметить принадлежность предписаний уголовного, финансового, бюджетного, таможенного законодательства, наряду с рассмотренными выше цивилистическими предписаниями одновременно как к административному, так и к отраслевому (специальному) законодательству.

Весьма значимым для прагматических и аналитических целей является обоснование доктринальной сути понятия "ограничение права". Законодатель использует его по преимуществу в качестве устоявшегося юридического клише, избирательно определяя механизм введения ограничений и правовые последствия их применения. При этом в федеральном законе воплощаются идеи и принципы субъекта права законодательной инициативы, т.е. конкретного должностного лица или корпоративного образования, наделенного соответствующими правомочиями, в том числе и в сфере легитимного политического лоббирования. В этом случае принятый федеральный закон отражает интересы не сообщества в целом, а лишь его отдельных субъектов, прежде всего интересы публичной бюрократии. Предпосылкой принятия законодательного акта в любом авторитарном или демократическом государстве является установление дополнительных личных или корпоративных обязанностей, то есть введение легитимных ограничений прав. Все без исключения федеральные законы устанавливают свой режим правовой регламентации конкретного индивидуального или коллективного правомочия, установление такого режима представляет собой важнейшую предпосылку принятия федерального закона. Нормативно-правовое регулирование как ведущий метод регламентации уже в силу своего предназначения всегда сопряжен с установлением непосредственных или релятивных ограничений. Другой метод правовой регламентации, а именно индивидуальное правоприменение посредством исполнения ненормативного акта, лишь косвенно связан с ограничением права, поскольку его предназначение - в реализации ограничительных предписаний, установленных федеральным законом. Акт индивидуального применения устанавливает порядок исполнения публичных процедур, определенных подзаконным нормативным актом, этот последний применяется в соответствии с механизмом правовой регламентации, определенным федеральным законом. Таким образом, конституционные методы введения ограничений конкретного частноправового или публичного правомочия опосредованы системой правовой регламентации, определяющей предназначения и статус каждого из ее элементов, а именно - федерального закона, подзаконного нормативного акта, а также акта индивидуального применения. В соответствии с ней только федеральным законом могут быть установлены конкретные частноправовые ограничения посредством введения публичных обязанностей. Предписания закона, адресованные физическому лицу, устанавливают дополнительные обязанности, обусловленные публичными потребностями в сферах государственного управления, контроля и надзора. Введение информационных обязанностей, связанных с предоставлением документированной информации и иных сведений публичному органу, всегда сопряжено с дополнительными материальными обременениями лица, которому адресовано властное обязывающее предписание. Такое лицо обязано изменить методы корпоративного управления - в этих случаях учреждается новое структурное подразделение, либо функции, связанные с исполнением дополнительных публичных обязанностей, перераспределяются в действующей внутриорганизационной структуре, во всяком случае исполнение новых публичных информационных обязанностей в сферах внутренней и внешней торговли, финансового мониторинга, таможенного, финансового, экологического контроля всегда сопряжено с ограничением имущественных правомочий корпоративного образования, которому адресовано властное предписание.

Другим существенным предназначением федерального закона помимо установления конкретных частноправовых обременений является определение механизма правовой регламентации, в этом случае бланкетные предписания закона устанавливают обязанности органа государственной власти или муниципального органа по исполнению публичных процедур, уже определенных законом, либо обязывают публичный орган разрабатывать такие процедуры. В соответствии с предписанием федерального закона подзаконная регламентация отнесена к ведению Правительства РФ, федерального органа исполнительной власти либо иного публичного органа, наделенного правомочиями в сфере нормативно-правового регулирования. Механизм правовой регламентации не предусматривает каких бы то ни было форм делегирования властных полномочий федеральных представительных органов исполнительно-распорядительным публичным органам. В соответствии с ч. 3 ст. 55 Конституции РФ установление дополнительных публичных обязанностей частноправовых субъектов и, как следствие, - ограничение их прав представляют собой исключительную прерогативу федерального парламента. Сфера подзаконной регламентации, в т.ч. и в форме ведомственного нормотворчества, ограничена исключительно пассивными, исполнительными, административно-процессуальными функциями, соответствующий публичный орган управомочивается федеральным законом на исполнение публичных процедур или их разработку. В любом случае подзаконный нормативно-правовой акт представляет собой один из методов правореализации, и в этом смысле он является исполнительным актом. К исполнительным прерогативам подзаконной нормативно-правовой регламентации относится определение сферы индивидуального нормотворчества, в этом случае орган исполнительной власти управомочивает соответствующий публичный орган на принятие индивидуальных актов.

К существенному изъяну действующей системы правовой регламентации следует отнести крайнюю неопределенность понятия "ограничение права". Фактически в действующей системе федерального законодательства правоограничение может быть реализовано в трех легитимных формах: приостановления правомочия, лишения права либо его полного прекращения. В соответствии с ч. 3 ст. 55, ч. 3 ст. 56 и ч. 2 ст. 74 Конституции РФ приостановление правомочия представляет собой временное прекращение легитимной частноправовой деятельности, ограниченное определенным сроком. Приостановление правомочия может быть обусловлено совершением деликта с последующем применением к нарушителям правоохранительных санкций - административных наказаний, бюджетных санкций или цивилистических санкций, установленных Гражданским кодексом РФ. Приостановление правомочия влечет за собой применение административных наказаний, ограниченных установленными Кодексом об административных правонарушениях РФ временными пределами; к таким наказаниям относятся лишение специального права, дисквалификация и административное приостановление деятельности, а также применение сопряженных с наказанием мер пресечения, а именно - доставления, административного задержания, временного запрета деятельности и некоторых других <3>. Во всех вышеуказанных случаях предусмотрены прямые (директивные) или косвенные (релятивные) ограничения частноправовых правомочий. В последнем случае приостанавливается возможность реализации прав - права на личную неприкосновенность, на свободу передвижения и иных, связанных с правом на свободу экономической деятельности, введение ограничений в этом случае несовместимо с реализацией этого конституционного права.

<3> Во всяком случае установление прямых или опосредованных правоограничений помимо вышеуказанных случаев может быть следствием применения мер пресечения, предусмотренных п. п. 3, 5, 5.1, 6, 7 и 9 ч. 1 ст. 27.1 КоАП РФ.

Приостановление легитимного правомочия может быть обусловлено публичной необходимостью и в этом случае правоограничения применяются к добросовестным гражданам. Этот порядок проявляется в случаях временного выселения граждан с территорий, на которых введен режим чрезвычайного положения, вследствие стихийного бедствия, техногенной катастрофы и иной чрезвычайной ситуации. Публичные правоограничения, обусловленные конкретным сроком, применяются при введении особых публичных режимов - контртеррористической операции, чрезвычайного или военного положения.

В сферах торгово-экономической деятельности приостановление легитимных индивидуальных и корпоративных правомочий может быть обусловлено введением временных ограничений в сферах экспорта или импорта товаров, применением мер нетарифного регулирования или установлением иных обременений внешнеторговой деятельности. Во всяком случае публичные режимы правоограничения вводятся в целях обеспечения общегосударственных потребностей и применяются не только к правонарушителям но и к добросовестным гражданам. Это характерно не только для сферы торгово-экономических отношений, правоограничения вводятся также применительно к административно-юрисдикционной деятельности. При пресечении правонарушений и недопущении их рецидивов меры административного пресечения могут быть также применены к добросовестным гражданам или организациям.

Следующей стадией правоотношения является лишение права. В отличие от рассмотренных выше стадий лишение права влечет за собой бессрочное прекращение цивилистических или публичных правомочий. Применительно к объективированным цивилистическим правомочиям бывший собственник вещи утрачивает их в полном объеме, то есть в этом случае он лишен возможностей владения, пользования и распоряжения вещью. Институт лишения права достаточно разработан во всех правовых системах, в демократических государствах его применение в ординарных условиях всегда обусловлено судебным решением. Таким образом, институт лишения права представляет собой меру властного принуждения, применяемого к нарушителю или к добросовестному субъекту. Гражданин или организация могут быть лишены права собственности на конкретную вещь при ее конфискации, последняя всегда представляет собой материальную санкцию, применяемую по решению суда. Действующим федеральным законодательством предусмотрена гипотетическая возможность административной конфискации (см. п. 2 ст. 243 ГК РФ), однако применение бессудной конфискации невозможно ввиду отсутствия надлежащих правовых предпосылок. Конфискация как правоохранительная санкция применяется при совершении публичного правонарушения - проступка или преступления. Конфискация никогда не может быть цивилистической санкцией. Институт лишения цивилистических правомочий может быть применен к добросовестным гражданам только в неординарных условиях, и только тогда, когда в силу чрезвычайных условий невозможно применение надлежащих мер защиты имущественных прав. Реквизиция представляет собой меру административного принуждения, применяемую в целях обеспечения публичных потребностей. Правовые последствия реквизиции имущества регламентированы в различных правовых системах, в демократических государствах предусмотрены процедуры восстановления имущественных прав лица или минимизации причиненного ему ущерба в случае прекращения действия чрезвычайных обстоятельств. Таким образом, правовой предпосылкой реквизиции всегда является введение особого публичного режима (военного, чрезвычайного положения или иного). Во всяком случае применение реквизиции всегда сопряжено с частичной компенсацией ущерба, причиненного добросовестному лицу вследствие изъятия у него имущества в целях обеспечения публичных потребностей, при этом компенсационные выплаты только минимизируют ущерб.

Рассмотренные выше публичные методы лишения имущественных прав применяются как в отношении движимых вещей, так и в отношении объектов недвижимости <4>, при этом конфискация и реквизиция всегда применяются в отношении материализованного имущественного объекта независимо от его публичного или коммерческого предназначения. При совершении цивилистических деликтов нарушитель может быть ограничен в отдельных имущественных правомочиях, обусловленных реализацией субъективного права.

<4> Конфискация специальных объектов недвижимости - летательных аппаратов и морских судов применяется редко, при совершении некоторых административных правонарушений (см. ст. ст. 8.17, 8.19, 8.20 КоАП РФ).

Институт лишения субъективного правомочия применяется также при совершении экономических правонарушений, установленных публичным законодательством. Аннулирование (отзыв) лицензии представляет собой публичную санкцию, применяемую к субъектам предпринимательства (индивидуальным и корпоративным) при совершении проступков или преступлений <5>. Аннулирование лицензии является административной санкцией только в тех случаях, когда она применяется непосредственно органом исполнительной власти или иным публичным органом, однако во всяком случае применение этой санкции влечет за собой бессрочное лишение конкретного экономического правомочия, подтвержденного лицензией как правоустанавливающим документом.

<5> В редких случаях институт лицензирования применяется и при осуществлении некоторых видов некоммерческой деятельности.

Лишение субъективного правомочия может быть обусловлено деликтом и является следствием применения цивилистической санкции в виде судебной ликвидации юридического лица (см. абз. 2 п. 2 ст. 61 ГК РФ). Организация может быть ликвидирована вследствие публичного деяния, предпосылкой судебной ликвидации в этих случаях является совершение проступка или преступления.

Полное прекращение права представляет собой редкое явление публичной регламентации. Лицо, правомочия которого прекращены, не может воссоздать свой прежний цивилистический или публичный статус, поскольку прекращение правомочий влечет за собой утрату субъективных качеств потенциального участника правоотношения. В отличие от рассмотренных выше случаев правоограничений полное прекращение права влечет за собой физическое прекращение экзистенции. Применительно к конституционным правам и свободам полное прекращение права возможно только применительно к праву на жизнь, последнее невозможно рассматривать в контексте правоограничений, поскольку оно является неотъемлемым объективным правом любого одухотворенного существа. Право на жизнь может быть прекращено по обстоятельствам, не зависящим от воли субъекта при исполнении публичных обязанностей военной или правоохранительной службы. Прекращение этого права может быть обусловлено чрезвычайными обстоятельствами, предвидеть которые невозможно, к ним относятся преступления, аварии, стихийные бедствия.

Единственным способом осознанного прекращения права на жизнь является суицидальный акт, в отличие от рассмотренных выше случаев суицид всегда обусловлен осознанным волевым действием.

Право на свободу, так же как и право на жизнь, может быть прекращено при применении соответствующего уголовного наказания, однако пожизненное лишение свободы в отличие от смертной казни не влечет за собой прекращения экзистенции; в соответствии с законодательством некоторых демократических государств пожизненное лишение свободы не представляет собой бессрочного наказания, преступник при известных условиях вправе рассчитывать на отмену этого наказания после отбытия определенного срока, и в этом смысле пожизненное лишение свободы нельзя рассматривать в качестве безусловного прекращения естественного права, присущего человеку в момент рождения, напротив, применение этого наказания обусловлено субъективными и объективными факторами, к последним относится регламентация применения этого наказания в национальной правовой системе. Относительность правоограничений при пожизненном лишении свободы обусловлена не только наличием публичных процедур в законодательстве демократического государства, применение которых влечет за собой прекращение исполнения наказания, соответствующие публичные процедуры предусмотрены международным правом и неоднократно применялись в международном уголовном судопроизводстве <6>.

<6> Например, в случаях отмены наказания в виде пожизненного лишения свободы, установленного Международным трибуналом в Нюрнберге в отношении Функа и Редера.

Отечественное законодательство рассматривает право на жизнь исключительно в контексте потенциального правоограничения, и прежде всего потому, что Конституция РФ не предусматривает плюрализма форм временного прекращения правомочия и, соответственно, не предусматривает их дифференциации от бессрочного прекращения права (см. ч. 1 ст. 20, ч. 3 ст. 55 и ч. 3 ст. 56 Конституции РФ). Наличие такого несоответствия обусловлено не только объективными факторами - к ним относятся прежде всего квалификационные качества разработчиков Конституции РФ - лакуны в правовой регламентации обусловлены и объективными причинами, а именно явной недооценкой демократических процедур не только в законодательстве, но и в особенности - в реализации права.

Библиографический список

  1. Батрова Т.А. Государственная корпорация как форма участия государства в торговом обороте // Законы России: опыт, анализ, практика. 2009. N 4.
  2. Горяинова Е.М., Гусева Т.А. Госкорпорации в условиях экономического кризиса (на примере Внешэкономбанка) // Регламентация банковских операций. Документы и материалы. N 2. Март-апрель 2009 г.
  3. Фролова А.В. Обзор проекта концепции законодательства о юридических лицах // Арбитражное правосудие в России. 2009. N 6.

References (transliteration)

  1. Batrova T.A. Gosudarstvennaya korporatsiya kak forma uchastiya gosudarstva v torgovom oborote // Zakony Rossii: opyt, analiz, praktika. 2009. N 4.
  2. Goryainova E.M., Guseva T.A. Goskorporatsii v usloviyakh ekonomicheskogo krizisa (na primere Vneshekonombanka) // Reglamentatsiya bankovskikh operatsiy. Dokumenty i materialy. N 2. Mart-aprel' 2009 g.
  3. Frolova A.V. Obzor proekta kontseptsii zakonodatel'stva o yuridicheskikh litsakh // Arbitrazhnoe pravosudie v Rossii. 2009. N 6.