Мудрый Юрист

Формирование административно-правовых основ государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, расположенных в сибирском федеральном округе *

<*> Popova O.V. Formation of administrative-law fundamentals of state civil service of the subjects of the Russian Federation located in the Siberian Federal district.

Попова Ольга Викторовна, начальник государственно-правового управления Аппарата Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай.

В статье рассматриваются вопросы становления и развития института гражданской службы, дается анализ правового положения государственных служащих в Сибирском федеральном округе. Автор приходит к выводу о том, что нормотворческий процесс в перспективе будет оставаться центральным направлением формирования высококвалифицированного кадрового состава.

Ключевые слова: государство, государственное строительство, гражданская служба, правовое положение, кадры, правовое регулирование.

The article considers the issues of formation and development of the institute of civil service, gives analysis of legal status of civil servants in the Siberian Federal District. The author makes a conclusion that norm-making procedure in perspective will remain the central direction of formation of highly qualified personnel.

Key words: state, state building, civil service, legal status, personnel, legal regulation.

Современный этап государственного строительства в России тесно связан с анализом исторической практики формирования государственной кадровой политики и функционирования государственной службы. Вопрос укрепления Российского государства, повышения эффективности государственной службы является важнейшим на современном этапе государственного строительства <1>.

<1> Основы государственной службы и кадровой политики: Учебное пособие для студентов вузов / В.В. Черепанов; В.П. Иванов. М.: ЮНИТИ ДАНА; Закон и право, 2008. С. 530.

Вместе с тем современное понимание сущности государственной службы сформировалось в России, как и сам соответствующий институт, лишь в 90-х годах XX в.

Несмотря на то что институт государственной службы в России имеет многовековую историю, в течение многих десятилетий в советское время государственными служащими признавались практически все служащие, работающие в государственных органах, учреждениях, организациях и получающие заработную плату из средств государственного бюджета (в том числе врачи, учителя, работники почты, специалисты жилищно-коммунального хозяйства и т.п.) <2>.

<2> Игнатов В.Г., Охотский Е.В., Понеделков А.В. Организация государственной службы Российской Федерации: Ростов н/Д: Изд-во СКАГС, 2006. С. 11.

Правовое положение государственных служащих в советский период определялось в основном трудовым законодательством, но публичная природа данного института не была должным образом оформлена. Исключение делалось лишь для отдельных категорий государственных служащих (к примеру, сотрудников органов внутренних дел, военнослужащих и ряда других).

Почти единственными нормативными правовыми актами о государственной службе были Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом ВЦИК РСФСР от 21 декабря 1922 г. и действовавшие в Общегосударственном масштабе фактически до распада СССР, а также Декрет "О дисциплинарных взысканиях за нарушения служебной дисциплины в советских учреждениях", утвержденный ВЦИК в январе 1921 г. При этом государственная служба во многом носила подчиненный характер по отношению к партийной службе, а нередко и срасталась с последней <3>.

<3> Игнатов В.Г., Охотский Е.В., Понеделков А.В. Указ. соч. С. 12.

Большую роль в становлении и развитии института гражданской службы, в формировании современного российского законодательства в данной сфере правового регулирования сыграли опубликованные в начале 90-х годов первые проекты законов о государственной службы и проекты ее реформирования.

Утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2267 Положение о федеральной государственной службе <4> и особенно Федеральный закон от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" стали первыми основополагающими актами в правовой базе, регламентирующей указанную сферу правоотношений.

<4> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5073.

После вступления в силу данных нормативных правовых актов стало развиваться правотворчество субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования государственной службы и организации аппарата.

Ученый-административист А.А. Гришковец, определяя концептуальные аспекты реформирования государственной службы в постсоветской России, выделил четыре этапа реформирования государственной службы <5>:

<5> Гришковец А.А. Проблемы правового регулирования и организации государственной гражданской службы в Российской Федерации: Дис. ... д.ю.н. М., 2004. С. 345 - 384.<6> Российская газета. 23.12.1993.<7> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.<8> Гришковец А.А. Указ. соч. С. 384.

Итак, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. и провозглашением России демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления произошла легализация института государственной гражданской службы, право равного доступа к которой, закрепленное Основным Законом России, стало неотъемлемым правом граждан Российской Федерации.

После принятия Конституции Российской Федерации был издан и вступил в силу Указ Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" <9>, ставший родоначальником современной государственной гражданской службы Российской Федерации и ее субъектов и прообразом Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" <10>. Необходимо отметить, что данный Федеральный закон определял облик государственной службы Российской Федерации вплоть до 2002 г., т.е. до того момента, когда были начаты мероприятия длящейся и по сей день административной реформы. В нем содержались 42 отсылки к федеральным законам, 20 отсылок к законам субъектов Российской Федерации и 17 отсылок к административным актам. Но ни одного федерального закона и подзаконного акта по вопросам государственной службы до 2003 г. принято не было, и потому значительная часть положений названного Закона не получила развития.

<9> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52.
<10> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.

Как совершенно справедливо отмечает В.Д. Граждан, оказался нарушенным один из опорных пунктов правотворчества, а именно: законодательные акты, предусмотренные в базовом законе (или подзаконные акты), должны разрабатываться и применяться вместе с ним. Отсутствие системности в законотворческой работе в 90-х годах фактически парализовало действие этого Закона <11>.

<11> Граждан В.Д. Государственная гражданская служба: Учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: КНОРУС, 2009. С. 64 - 65.

Вместе с тем, независимо от отсутствия на федеральном уровне иных нормативных правовых актов, в период действия Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" <12> и Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" <13> в субъектах Российской Федерации начала проявляться активная законодательная деятельность в области формирования собственных правовых систем государственной службы, поскольку на федеральном уровне были установлены общие принципы и подходы к ее организации.

<12> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5073.
<13> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.

Значимым шагом, оказавшим непосредственное воздействие на государственное управление в Российской Федерации, стало подписание Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" <14>, согласно которому в Российской Федерации было образовано семь федеральных округов: Центральный, Северо-Западный, Южный, Приволжский, Уральский, Сибирский и Дальневосточный.

<14> Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 20. Ст. 2112.

В соответствии с данным Указом Президента Российской Федерации в пределах Сибирского федерального округа расположены следующие субъекты Российской Федерации: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область, Читинская область, Агинский Бурятский автономный округ, Таймырский (Долгано-Ненецкий) автономный округ, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ, Эвенкийский автономный округ; центр федерального округа - г. Новосибирск.

Необходимо отметить, что в силу принятия ряда федеральных конституционных законов об объединении некоторых субъектов Российской Федерации (и внесения соответствующих изменений в ч. 1 ст. 65 Конституции Российской Федерации) были изменены наименования некоторых субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Сибирского федерального округа.

Так, в соответствии с Федеральным конституционным законом от 14 октября 2005 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа" <15> в результате объединения трех граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа с 1 января 2007 г. образован новый субъект Российской Федерации - Красноярский край.

<15> Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 42. Ст. 4212.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 2007 г. N 5-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа" <16> в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа с 1 марта 2008 г. образован новый субъект Российской Федерации - Забайкальский край.

<16> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 30. Ст. 3745.

Кроме того, согласно положениям Федерального конституционного закона от 30 декабря 2006 г. N 6-ФКЗ "Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа" в результате объединения двух граничащих между собой субъектов Российской Федерации - Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 1 января 2008 г. образован новый субъект Российской Федерации - Иркутская область.

Таким образом, на основании вышеуказанных Федеральных конституционных законов в Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. N 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" требуется внесение соответствующих изменений в части уточнения наименований субъектов Федерации, расположенных в пределах Сибирского федерального округа.

Исходя из изложенного, в пределах Сибирского федерального округа в настоящее время расположены следующие субъекты Российской Федерации: Республика Алтай, Республика Бурятия, Республика Тыва, Республика Хакасия, Алтайский край, Красноярский край, Забайкальский край, Иркутская область, Кемеровская область, Новосибирская область, Омская область, Томская область.

В период действия Указа Президента Российской Федерации от 22 декабря 1993 г. N 2267 "Об утверждении Положения о федеральной государственной службе" <17> и Федерального закона от 31 июля 1995 г. N 119-ФЗ "Об основах государственной службы Российской Федерации" <18> были приняты и законодательные акты субъектов Российской Федерации, расположенные в пределах Сибирского федерального округа, регулировавшие вопросы государственной службы в субъектах Федерации:

<17> Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. N 52. Ст. 5073.
<18> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.
<19> Ведомости Государственного Собрания - Эл Курултай Республики Алтай. 1997. N 20.<20> Ведомости Верховного Совета Республики Бурятия. 1994. N 11.<21> Тувинская правда. 15.04.1997.<22> Вестник Хакасии. 1996. N 14.<23> Сборник законодательства Алтайского края. 1996. N 18.<24> Красноярский рабочий. 19.04.1997. N 74 - 75.

Как отмечает Е.Г. Крылова, первые годы действия новой российской Конституции многие региональные законодатели придерживались мнения, что правовое регулирование и организация государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находятся в их исключительном ведении. Данная позиция строилась на толковании ряда статей Конституции Российской Федерации, определяющих предметы ведения и полномочия Российской Федерации и ее субъектов (ст. 71, 72). Дело в том, что Конституция Российской Федерации устанавливает лишь, что к исключительному ведению Российской Федерации относится только федеральная государственная служба (п. "т" ст. 71 Конституции Российской Федерации). Правовое же регулирование государственной службы субъектов Российской Федерации прямо не отнесено ни к исключительному ведению Российской Федерации, ни к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов (ст. 72 Конституции Российской Федерации). На основании этого делался вывод, что в соответствии с ч. 4 ст. 76 Конституции Российской Федерации субъекты Российской Федерации осуществляют собственное правовое регулирование государственной службы, издавая нормативные правовые акты, имеющие верховенство над федеральными актами <25>.

<25> Крылова Е.Г. Формирование государственной службы Российской Федерации: теория, практика, проблемы институционализации: Монография. М.: ООО "НИПКЦ Восход-А", 2008. С. 389.

Вместе с тем отсутствие должного правового регулирования на федеральном уровне приводило к противоречию между нормами общефедерального и местного законодательства, к необоснованной дифференциации правового регулирования <26>.

<26> Ноздрачев А.Ф., Пронина В.С., Хангельдыев Б.Б. и др. О развитии административного законодательства // Государство и право. 1996. N 7. С. 8.

Специалистами в области служебного права повсеместно отмечались несоответствия федерального и регионального законодательства в актах субъектов Российской Федерации того времени, назывались следующие типичные отступления от федеральных нормативных правовых актов:

<27> Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. N 31. Ст. 2990.<28> Концепция развития российского законодательства. М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998. С. 72.

Вместе с тем следует весьма уважительно относиться к историческому опыту российской гражданской службы. На протяжении достаточно длительного периода явно просматривается тенденция возвращения ряда канонов российской гражданской службы в некое основное русло, связанное со спецификой существования и развития российской цивилизации. Этот исторический опыт, конечно, не должен быть единственным фактором, оказывающим влияние на построение и функционирование российской государственной службы. Но и делать вид, что его не существует, что российский опыт - это путь постоянных блужданий и поисков, проб и ошибок, было бы неправильно.

Иначе говоря, идеальная модель российской гражданской службы не может быть выстроена с оглядкой только на наш прошлый опыт или только на западные образцы. Даже наиболее рациональные и научно обоснованные из них не могут сработать с должным эффектом в условиях современной России. Вполне вероятно, что "загадочность русской души" вполне коррелирует в области управленческих подходов и решений со сложностью российского общества и государства как объекта управления, которые пока не могут быть вполне отражены в рациональной форме <29>.

<29> Игнатов В.Г., Охотский Е.В., Понеделков А.В. Указ. соч. С. 5.

Заслуживает внимания позиция авторов, отражающих в своих работах специфику "русской модели управления": "с одной стороны, мы с колыбели знаем, что все в нашей стране делается сикось-накось, что управленческие решения девяносто девять раз из ста вопиюще неэффективны и просто бездарны. С другой же стороны, мы имеем все основания гордиться феерическими, не имеющими аналогов достижениями отечественных управленцев, решавших задачи, очевидно нерешаемые..." <30>.

<30> Прохоров А.П. Русская модель управления. М., 2002. С. 7.

В настоящее время система законодательства в Российской Федерации имеет трехуровневую структуру и включает в себя акты международного и федерального уровня, законодательные акты субъектов Российской Федерации и корпоративные акты конкретных государственных органов.

Базовые положения, устанавливающие статус и принципы государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, закреплены:

<31> Игнатов В.Г., Охотский Е.В., Понеделков А.В. Указ. соч. С. 52.

Итак, как отмечалось выше, п. 4 ст. 2 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <32> закрепил положение, согласно которому правовое регулирование государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а ее организация - в ведении субъекта Российской Федерации.

<32> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.

В этой связи регулирование отношений, связанных с гражданской службой субъектов Российской Федерации, осуществляется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.

Федеральным законом от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации" <33> в сфере государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации за субъектами Российской Федерации закреплены следующие полномочия:

<33> Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 22. Ст. 2063.

Вступление в силу указанного Федерального закона N 58-ФЗ обусловило последующее принятие Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <34>, содержащего ряд принципиально новых и важных правовых норм. Как отмечает ученый-административист А.Ф. Ноздрачев, в своей совокупности правовые нормы Федерального закона N 79-ФЗ впервые в российской управленческой практике:

<34> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.<35> Ноздрачев А.Ф. О совершенствовании нормативной базы гражданской службы и необходимости мониторинга правоприменительной практики в сфере гражданской службы // Законодательство и экономика. 2007. N 2(274). С. 14.

Федеральным законом от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <36> к основным полномочиям субъекта Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы отнесены:

<36> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Кроме того, в соответствии с положениями Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" <37> к полномочиям органов государственной власти субъекта Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации (за исключением субвенций из федерального бюджета), относятся:

<37> Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. N 42. Ст. 5005.

Указом Президента Российской Федерации от 3 марта 2007 г. N 269 "О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов" <38> к полномочиям субъектов Российской Федерации отнесено финансирование расходов, связанных с деятельностью комиссий по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации и урегулированию конфликта интересов, образуемых в государственных органах субъектов Российской Федерации.

<38> Собрание законодательства Российской Федерации. 2007. N 11. Ст. 1280.

Субъектам Российской Федерации также предоставлено право самостоятельно устанавливать условия предоставления права на пенсию государственным гражданским служащим субъектов Российской Федерации за счет средств субъектов Российской Федерации (ч. 4 ст. 7 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" <39>).

<39> Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 51. Ст. 4831.

В регионах Российской Федерации, расположенных в пределах Сибирского федерального округа, ведется системная работа по формированию нормативной правовой базы по вопросам государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации в настоящее время закреплены основы статуса государственных гражданских служащих, порядок поступления, прохождения и увольнения с государственной гражданской службы, порядок и размеры оплаты труда гражданских служащих, их социальные гарантии, установлен порядок присвоения и сохранения классных чинов, их соотношение.

Во всех субъектах Российской Федерации, расположенных в пределах Сибирского федерального округа (республиках Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия; Алтайском, Красноярском, Забайкальском краях; Иркутской, Кемеровской, Омской, Томской, Новосибирской областях), в настоящее время приняты нормативные правовые акты:

В 2004 - 2008 гг. субъекты Российской Федерации, расположенные в пределах Сибирского федерального округа (республики Алтай, Бурятия, Тыва, Хакасия; Алтайский, Красноярский, Забайкальский края; Иркутская, Кемеровская, Омская, Томская, Новосибирская области), приняли новые базовые законы по вопросам государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации, а также ряд подзаконных нормативных правовых актов.

В указанных субъектах Российской Федерации приняты следующие законы о государственной гражданской службе:

<40> Сборник законодательства Республики Алтай. 2005. N 25(31).<41> Собрание законодательства Республики Бурятия. 2006. N 6 - 7(75 - 76).<42> Тувинская правда. 20.05.2006. N 104 - 105.<43> Вестник Хакасии. 09.03.2006. N 12.<44> Сборник законодательства Алтайского края. 2005. N 114.<45> Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2005. N 50(93).<46> Ведомости Законодательного собрания Иркутской области. 2008. N 41.<47> Законодательный вестник Совета народных депутатов Кемеровской области. 2005. N 39.<48> Сборник нормативных правовых актов Новосибирского областного Совета депутатов. 2005. N 2(19).<49> Ведомости Законодательного собрания Омской области. 2004. N 4(41). Ст. 2433.<50> Собрание законодательства Томской области. 2005. N 5.<51> Забайкальский рабочий. 11.08.2008. N 145.

Приведенные наименования законодательных актов субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Сибирского федерального округа, позволяют сделать вывод о том, что ряд законов имеют схожие наименования - "О государственной гражданской службе...", однако в большинстве субъектов Российской Федерации формулируются иначе: "О вопросах государственной гражданской службы...", "Об особенностях организации и правового регулирования государственной гражданской службы...", "Кодекс о государственной гражданской службе..." и т.д.

В одних субъектах Федерации законы принимаются в виде объемных документов, нормы которых так или иначе копируют Федеральный закон N 79-ФЗ, тем самым обладают слабым регулятивным потенциалом. Другие субъекты сосредоточились на регулировании вопросов, находящихся в их компетенции. В то же время законодатель субъекта Федерации при принятии того или иного нормативного правового акта должен понимать, что унификация правового регулирования гражданской службы заключается не в прямом заимствовании федеральных правовых норм субъектом, а в отражении особенных норм субъекта и их соответствии общим нормам и принципам федерального законодательства <52>.

<52> Правовое обеспечение государственной службы российской Федерации: Учебник / Под общ. ред. И.Н. Барцица. М.: Изд-во РАГС, 2007. С. 511.

Из вышеприведенных наименований законодательных актов субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Сибирского федерального округа, особо обращает на себя внимание Закон Омской области от 22 декабря 2004 г. N 601-ОЗ "Кодекс о государственных должностях Омской области и государственной гражданской службе Омской области" - по своей сути нормативный правовой акт, заявляющий о кодификации правоотношений в сфере государственной гражданской службы Омской области и имеющий сложную, разветвленную сеть правовых норм.

Однако нельзя не согласиться с мнением профессора Ю.А. Тихомирова <53> о том, что "принятие кодексов в целом усиливает системный характер правотворчества. Но к такой форме нормативного правового акта, как кодекс, надо относиться достаточно осторожно и бережно, как к наиболее совершенному виду правотворчества, который имеет свою специфику и не должен подменяться в своем содержании обычным законом. Однако практически решить этот вопрос на уровне субъектов Федерации вряд ли возможно. Именно поэтому кодификация - это прерогатива федерального законодателя. К сожалению, к качеству кодексов, принимаемых на уровне субъектов Федерации, имеются серьезные претензии. И это связано с тем, что именно в кодексах субъектов Федерации можно обнаружить наибольшее количество дублирующих федеральное законодательство норм. По сути, это и есть результат кодификации на "втором этаже" законодательного регулирования. Безусловно, этого недостатка можно было бы избежать, если бы на региональном уровне принимался обычный закон".

<53> Тихомиров Ю.А. Проблемы развития законодательства субъектов Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. N 3. С. 5.

Необходимо отметить, что в Омской области наряду с Кодексом о государственной гражданской службе действует также ряд законов и подзаконных нормативных правовых актов в данной же сфере отношений:

<54> Омский вестник. 2009. N 33.<55> Омский вестник. 2005. N 77.<56> Омская правда. 2010. N 91.<57> Омская правда. 2010. N 9.

Вместе с тем, по справедливому замечанию Ю.А. Тихомирова, "нередки ситуации, когда наряду с кодексом в субъекте Федерации принимаются и другие законодательные акты в данной же сфере отношений. При такой ситуации снижаются такие свойства кодекса, как его интегративный, системообразующий характер. Результаты кодификации как таковые оказываются серьезно заниженными, что нивелирует кодекс в системе других актов регионального нормотворчества" <58>.

<58> Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С. 5.

С данным замечанием Ю.А. Тихомирова нельзя не согласиться, так как на уровне субъектов Российской Федерации кодификация весьма сомнительна, поскольку объем собственного нормотворческого массива, выработанного непосредственно субъектом Федерации, а не "позаимствованного" у федерального законодательства, очень мал.

Таким образом, считаем нецелесообразным на уровне субъектов Российской Федерации применять кодификацию законодательства о государственной гражданской службе субъектов Федерации и, соответственно, полагаем необходимым изменение формы законодательного акта Омской области, принятого в форме кодекса, на соответствующий Закон Омской области.

Законы о государственной гражданской службе субъектов Российской Федерации, расположенных в пределах Сибирского округа, отличаются по форме и содержанию, включают разное число статей (22 - в Законе Республики Алтай; 21 - в Законе Республики Бурятия; 44 - в Законе Республики Тыва; 72 - в Законе Республики Хакасия; 25 - в Законе Алтайского края; 17 - в Законе Красноярского края; 19 - в Законе Забайкальского края; 26 - в Законе Иркутской области; 28 - в Законе Кемеровской области; 52 - в Законе Омской области; 24 - в Законе Томской области; 17 - в Законе Новосибирской области).

Анализ данных законодательных актов субъектов Федерации показал, что в ст. 15 Закона Республики Хакасия от 28 февраля 2006 г. N 9-ЗРХ "О государственных должностях Республики Хакасия и государственной гражданской службе Республики Хакасия" <59> продублированы принципы государственной гражданской службы, закрепленные ст. 4 Федерального закона от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ "О государственной гражданской службе Российской Федерации" <60> (приоритет прав и свобод человека и гражданина; единство правовых и организационных основ федеральной гражданской службы и гражданской службы субъектов Российской Федерации; равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации, к гражданской службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего; профессионализм и компетентность гражданских служащих; стабильность гражданской службы и т.д.).

<59> Вестник Хакасии. 2006. N 12.
<60> Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. N 31. Ст. 3215.

Однако, как представляется, указанные нормы-принципы, установленные Федеральным законом, являются основополагающими для иных актов, относящихся к предмету регулирования гражданской службы, как федеральных законов и (или) законов субъектов Российской Федерации, так и других нормативных актов, как федерального уровня, так и уровня субъектов Федерации.

Таким образом, представляется возможным констатировать, что отсутствует необходимость в воспроизведении вышеназванных норм-принципов в законах субъектов Федерации, а равно как включать в эти законы отсылочные нормы к ст. 4 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации".

Правовая основа института государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации всесторонне развивается и ежегодно пополняется новыми нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации по различным направлениям государственной службы. В частности, к началу 2008 г. в федеральном регистре нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации содержалось более 3,8 тыс. действующих нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. В то же время если говорить о динамике развития законодательства субъектов Российской Федерации по вопросам гражданской службы, то за период с декабря 2007 г. по январь 2009 г. федеральный регистр пополнился на более чем 800 нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в указанной сфере правового регулирования <61>.

<61> Кирилин А.В., Нечаева Т.В. Комментарий к Федеральному закону "О государственной гражданской службе Российской Федерации" (постатейный). М.: Деловой двор, 2010. С. 348.

Проведенный анализ принятых органами государственной власти регионов Сибирского федерального органа нормативных правовых актов в сфере гражданской службы показывает, что в целом ими реализованы полномочия по регулированию правоотношений в данной сфере, предоставленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. В течение 2004 - 2008 гг. во всех регионах Сибирского федерального округа принято большинство нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере государственной гражданской службы по вопросам, отнесенным федеральным законодательством к ведению субъектов Федерации.

Согласно п. 7 Указа Президента Российской Федерации от 10 марта 2009 г. N 261 "О Федеральной программе "Реформирование и развитие системы государственной службы Российской Федерации" (2009 - 2013 годы)" <62> органам государственной власти субъектов Российской Федерации рекомендовано в пределах своих бюджетных средств принять участие в реализации мероприятий, предусмотренных федеральной программой, и утвердить программы развития государственной гражданской службы субъектов Российской Федерации. Таким образом, названный Указ дал дополнительный импульс для совершенствования и развития законодательства субъектов Федерации о гражданской службе <63>.

<62> Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 11. Ст. 1277.
<63> Кирилин А.В., Нечаева Т.В. Указ. соч. С. 348.

В субъектах Федерации, расположенных в пределах Сибирского федерального округа, принято значительное число актов, определяющих развитие региональных систем государственной гражданской службы. Так, в 2009 г. программы развития государственной гражданской службы приняты в 6 из 12 субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа - республиках Алтай <64>, Бурятия <65>, Хакасия <66>, Алтайском <67>, Забайкальском краях <68>, Новосибирской области <69>.

<64> Постановление Правительства Республики Алтай от 20.11.2009 N 263 "О республиканской целевой программе "Развитие государственной гражданской службы Республики Алтай на 2010 - 2012 годы" // Сборник законодательства Республики Алтай. 2009. N 62(68).
<65> Постановление Правительства Республики Бурятия от 26.06.2009 N 245 "О Программе развития государственной гражданской службы Республики Бурятия на 2009 - 2013 годы" // Бурятия. 30.06.2009. N 113.
<66> Постановление Правительства Республики Хакасия от 16.10.2009 N 460 "Об утверждении Программы "Развитие государственной гражданской службы Республики Хакасия" // Вестник Хакасии. 21.10.2009. N 92.
<67> Постановление администрации Алтайского края от 30.11.2009 N 501 "Об утверждении Программы "Развитие государственной гражданской службы Алтайского края (2009 - 2013 годы)" // Сборник законодательства Алтайского края. 2009. N 163.
<68> Забайкальский рабочий. 11.02.2009. N 196.
<69> Постановление администрации Новосибирской области от 16 ноября 2009 г. N 419-па "Об утверждении Программы "Развитие государственной гражданской службы Новосибирской области (2009 - 2013 годы)" // Советская Сибирь. 24.11.2009. N 221.

Программами предусмотрены мероприятия по развитию гражданской службы, внедрению на гражданской службе эффективных технологий и современных методов кадровой работы, повышению эффективности гражданской службы и результативности служебной деятельности гражданских служащих, противодействию коррупции на гражданской службе субъектов Российской Федерации.

В 2010 г. программы развития государственной гражданской службы были утверждены в Республике Тыва <70>, Красноярском крае <71>, Иркутской <72>, Кемеровской <73>, Омской <74> и Томской <75> областях.

<70> Постановление Правительства Республики Тыва от 14 июля 2010 г. N 304 "Об утверждении Республиканской целевой программы "Развитие государственной гражданской службы Республики Тыва" на 2011 - 2013 годы" // Тувинская правда. 20.08.2010. N 104 - 105.
<71> Красноярский рабочий. 28.06.2010. N 97 - 98.
<72> Указ губернатора Иркутской области от 30 апреля 2010. N 88-УГ "О Программе развития государственной гражданской службы Иркутской области на 2010 - 2013 годы" // Областная газета. 14.05.2010. N 53(627).
<73> Постановление Коллегии администрации Кемеровской области от 12.04.2010 N 150 "О Программе развития государственной гражданской службы Кемеровской области на 2010 - 2013 годы" // Электронный бюллетень Коллегии администрации Кемеровской области. 15.04.2010.
<74> Постановление Правительства Омской области от 20 августа 2010 г. N 172-п "О долгосрочной целевой программе Омской области "Развитие государственной гражданской службы Омской области (2011 - 2015 годы)" // Омская правда. 10.09.2010. N 71.
<75> Распоряжение администрации Томской области от 9 февраля 2010 г. N 98-ра "Об утверждении Программы "Развитие государственной гражданской службы Томской области на 2010 - 2012 годы" // Собрание законодательства Томской области. 2010. N 21(55).

Необходимо отметить, что субъектами Федерации, входящими в Сибирский федеральный округ, достаточно активно проводится работа по внедрению профессиональных этических кодексов (приняты в ряде регионов округа). Так, в мае 2009 г. на конференции гражданских служащих Алтайского края принят Этический кодекс государственных гражданских служащих, замещающих должности государственной гражданской службы Алтайского края в органах государственной власти Алтайского края, иных государственных органах Алтайского края. В июле 2009 г. Кодекс поведения государственных гражданских служащих утвержден указом Президента Республики Бурятия <76>. В 2011 г. кодексы этики и служебного поведения государственных гражданских служащих, представляющие собой свод общих принципов профессиональной служебной этики и основных правил служебного поведения, были утверждены постановлением Правительства Забайкальского края <77> и постановлением губернатора Кемеровской области <78>.

<76> Указ Президента Республики Бурятия от 15 июля 2009 г. N 259 "О Кодексе поведения государственных гражданских служащих Республики Бурятия" // Бурятия. 18.07.2009. N 78.
<77> Постановление Правительства Забайкальского края от 15 марта 2011 г. N 67 "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Забайкальского края" // Азия-Экспресс. 24.03.2011. N 12.
<78> Постановление губернатора Кемеровской области от 24 марта 2011 г. N 19-пг "Об утверждении Кодекса этики и служебного поведения государственных гражданских служащих Кемеровской области".

Считаем, что одним из ближайших мероприятий по стимулированию служебной деятельности государственных гражданских служащих субъектов Российской Федерации должно стать распространение практики принятия кодексов служебного поведения во всех субъектах Федерации, расположенных как в пределах Сибирского федерального округа, так и в иных субъектах Российской Федерации.

В регионах округа ведется также работа по формированию индивидуальных планов профессионального развития гражданских служащих. В целом по округу по состоянию на 2010 г. они разработаны по 73% гражданских служащих, при этом индивидуальные планы имеют все гражданские служащие Республики Бурятия и Алтайского края.

Программы государственных органов по профессиональному развитию гражданских служащих по состоянию на 2010 г. разработаны в 15% государственных органов регионов Сибирского федерального округа. Более активно эта работа проводится в республиках Бурятия, Хакасия, Омской области. В Иркутской области в 2009 г. подготовлен проект программы "Профессиональное развитие государственных гражданских служащих исполнительных органов государственной власти Иркутской области на 2009 - 2011 годы". Однако данный проект не был утвержден из-за проблем с финансированием государственного заказа на профессиональную переподготовку, повышение квалификации и стажировку гражданских служащих Иркутской области, вызванных финансово-экономическим кризисом.

Таким образом, в России устанавливается единая система государственной службы, проникнутая федеративными началами, обладающая признаками двухуровневой организации и учитывающая особенности государственной гражданской службы в условиях федеративного государства. К числу основных принципов ее построения и функционирования, прежде всего, относится федерализм, обеспечивающий единство системы государственной службы и соблюдение конституционного разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации <79>.

<79> Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. С. 261.

Думается, что среди вопросов, имеющих ключевое значение для повышения эффективности государственно-служебной деятельности, следует в первую очередь выделить правовое обеспечение организационных основ государственной гражданской службы как федерального, так и регионального уровней. Следовательно, нормотворческий процесс по совершенствованию правовых основ государственной гражданской службы в перспективе будет оставаться центральным направлением формирования в субъектах Российской Федерации Сибирского федерального округа высокопрофессионального кадрового состава государственной гражданской службы, способного обеспечить повышение эффективности и результативности деятельности государственных органов в регионах.