Мудрый Юрист

К вопросу о полномочиях президента Российской Федерации, федерального собрания Российской Федерации и правительства Российской Федерации в сфере защиты государственной границы Российской Федерации *

<*> Kudinov V.V. On the issue of powers of the President of the Russian Federation, the Federal Assembly of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation in the sphere of protection of the State Border of the Russian Federation.

Кудинов Владимир Владимирович, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин юридического факультета Курганского государственного университета, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются статус, обязанности и функции Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации, а также актуальность участия в обеспечении национальных интересов и безопасности Российской Федерации на государственной границе страны органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

Ключевые слова: государство, органы государственной власти, управление, полномочия, территория, принципы, правовое регулирование.

The article considers the status, obligations and functions of the President of the Russian Federation, the Federal Assembly of the Russian Federation and the Government of the Russian Federation in the sphere of protection of the State Border of the Russian Federation and also topicality of participation in ensuring of national interests and security of the Russian Federation on the state border of the country of agencies of state power of the subjects of the Russian Federation and agencies of local self-government.

Key words: state, agencies of state power, management, powers, territory, principles, legal regulation.

Сложившаяся после распада Советского Союза новая система взаимоотношений между органами государственной власти Российской Федерации, органами власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления отлична от взаимоотношений в сфере защиты государственной границы в советский период.

Территория нашего государства является неприкосновенной, на ней обеспечиваются единое экономическое пространство, единая валюта, устанавливаются единое гражданство Российской Федерации, верховенство Конституции и федеральных законов на всей территории страны, а органы государственной власти и местного самоуправления Российской Федерации составляют единую систему, действующую на основе общих принципов, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством. Государственная целостность Российской Федерации означает, что ни один субъект Российской Федерации не имеет права выхода из ее состава (сецессии), а органы государственной власти субъектов Российской федерации и органы местного самоуправления не могут не выполнять положения, закрепленные в Конституции Российской Федерации, федеральных законах, указах Президента Российской Федерации и Постановлениях Правительства Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации устанавливает, что государственную власть в стране осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание Российской Федерации (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды.

В пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предмету совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти. Решения федеральных органов, принятые в пределах их полномочий, обязательны на всей территории страны. Совокупная компетенция всей системы органов государственной власти включает в себя все основные полномочия, необходимые для осуществления функций государства.

Понятие органа государственной власти, осуществляющего деятельность в сфере защиты государственной границы, складывается из совокупности его конституционно-правовых признаков. Это организационно обособленная и самостоятельная часть государственного аппарата; она создается и действует от имени государства (Российской Федерации или ее субъекта); действует на основе законов и других нормативных правовых актов; учреждается для выполнения определенных задач и функций государственной власти; обладает государственно-властными полномочиями, т.е. ее решения (акты) принимаются от имени государства; имеет собственную структуру, осуществляет свои полномочия в установленном законом порядке.

Признаками системы органов государственной власти являются целостность, взаимосвязанность и взаимозависимость различных государственных органов, участвующих в правовых отношениях по защите государственной границы, обеспечивающих сбалансированность осуществления властных полномочий и исключающих дублирование и подмену одних структур власти другими.

Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов устанавливает Конституция Российской Федерации. Предметы исключительного ведения определены в ст. 71 Конституции Российской Федерации, по которым принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы. Это те полномочия, которые принадлежат только федеральным органам власти. Отнесение к ведению России именно этих полномочий необходимо для обеспечения суверенитета и целостности государства, защиты прав человека.

Статья 72 Конституции Российской Федерации включает предметы совместного ведения органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

Защита государственной границы отнесена Конституцией Российской Федерации к исключительному ведению Российской Федерации. Обеспечивая суверенитет на всей своей территории, Российская Федерация устанавливает статус и режим Государственной границы Российской Федерации в соответствии с Законом Российской Федерации "О Государственной границе Российской Федерации", обеспечивает ее неприкосновенность и защиту как дипломатическими, так и военными способами.

Гарантом целостности государства является Президент Российской Федерации. В присяге, при вступлении в должность, он клянется защищать суверенитет и независимость, безопасность и целостность государства. Глава Российского государства утверждает, по представлению Председателя Правительства Российской Федерации, положения о большинстве федеральных органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по обеспечению обороноспособности страны, назначает их руководителей, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами и Председатель Совета Безопасности Российской Федерации.

Федеральное Собрание Российской Федерации призвано выполнять три главные функции парламента: представлять многонациональный народ России, принимать законы и формировать правовые основы защиты Государственной границы Российской Федерации.

В сфере защиты Государственной границы Российской Федерации орган законодательной власти на федеральном уровне:

Так, например, согласно ст. 106 Конституции Российской Федерации обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам:

Анализ действующего законодательства позволяет сделать вывод, что Федеральное Собрание вправе принять к своему рассмотрению и разрешить в законодательном порядке практически любой вопрос, относящийся к исключительным предметам ведения Российской Федерации.

Президент России руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти в сфере защиты государственной границы, при этом Федеральное Собрание вправе принимать законы, определяющие их правовое положение. Будучи законодательным органом, Федеральное Собрание исполняет и некоторые функции контроля за деятельностью исполнительной власти в сфере защиты государственной границы. Так, например, Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Правительством России, в том числе за расходованием средств, выделенных на защиту, обустройство и охрану государственной границы.

На уровне субъектов Российской Федерации органы законодательной власти Российской Федерации участвуют в определении политики в сфере защиты государственной границы с учетом территориальных интересов субъектов и местного самоуправления в вопросах:

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему. Они реализуют законодательно утвержденную политику обеспечения Государственной границы Российской Федерации путем определения основных направлений и мер этой деятельности, круга ответственных субъектов, выделения необходимых сил и средств. Причем на каждом уровне органы исполнительной власти обладают определенным объемом полномочий. Они наделяются полномочиями в различных отраслях управления. Полномочия федеральных органов власти определены Конституцией России, федеральными законами, актами Президента России.

В разработке и реализации государственной политики в сфере защиты государственной границы непосредственное участие принимает Правительство России. Правовую основу деятельности Правительства России для реализации функций по защите Государственной границы Российской Федерации составляют положения ч. 1 ст. 110 Конституции России о том, что исполнительную власть Российской Федерации осуществляет правительство, а также положения ст. 1 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации", в соответствии с которыми Правительство обладает статусом высшего исполнительного органа власти в Российской Федерации.

Распорядительная функция Правительства России выражается в его деятельности по руководству подчиненными органами государственного управления, осуществляемой путем издания нормативных правовых актов, обеспечения и контроля их исполнения. В области обороны распорядительная функция Правительства России, прежде всего, связана с его деятельностью по осуществлению руководства оборонным и военным строительством, что неразрывно связано с защитой государственной границы нашего государства.

Исполнительную функцию Правительства Российской Федерации можно определить как сводящуюся в основном к текущему управлению, носящему оперативный характер. Исполнительная власть организует реализацию принципиальных установок, принятых в нормативных правовых актах Российской Федерации, что подразумевает решение многих конкретных вопросов, в том числе в области обороны. В отличие от Федерального Собрания, Правительство Российской Федерации как высший орган исполнительной власти призвано не принимать законы, а организовывать их исполнение, управлять подчиненным государственным аппаратом. Как субъект законодательной инициативы Правительство России обеспечивает подготовку значительной части законопроектов, в том числе по вопросам обороны, назначает своих официальных представителей в Государственной Думе, участвует в согласительных и рабочих комиссиях по доработке законопроектов. Так, в целях повышения эффективности участия Правительства России в законодательном процессе, в том числе по вопросам в пограничной сфере, Постановлением Правительства Российской Федерации от 1 февраля 2000 г. N 94 утверждено Положение о полномочных представителях Правительства Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации. В соответствии с этим Положением на указанного представителя возложены прежде всего обязанности по участию в заседаниях палат Федерального Собрания, в работе их комитетов, комиссий и других органов; выступлению от имени правительства в палатах Федерального Собрания и представлению согласованной позиции правительства по рассматриваемым законопроектам и законам; организации участия руководителей федеральных органов исполнительной власти в работе палат Федерального Собрания по законопроектам, внесенным правительством; согласованию проектов документов, направляемых правительством в палаты Федерального Собрания.

Как высший государственный орган исполнительной власти Правительство России, в соответствии с Конституцией и в определенных ею пределах, возглавляет единую систему исполнительной власти в Российской Федерации, образуемую федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В пределах своей компетенции Правительство Российской Федерации утверждает положения о федеральных органах исполнительной власти, устанавливает порядок создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, назначает и освобождает заместителей министров, руководителей иных федеральных органов и их заместителей, утверждает членов коллегий министерств и иных федеральных органов исполнительной власти.

Правительство Российской Федерации, в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента Российской Федерации, координирует деятельность и взаимодействие федеральных органов исполнительной власти с ФСБ России <1>.

<1> Положение о Федеральной службе безопасности Российской Федерации: Указ Президента Российской Федерации от 11 августа 2003 г. N 960. М., 2006 (по состоянию на 03.10.2011).

Федеральные органы исполнительной власти осуществляют взаимодействие на различных уровнях, например с:

Как отмечалось выше, одной из важных составляющих в обеспечении национальной безопасности нашего государства является обеспечение пограничной безопасности <2>.

<2> Пограничная безопасность - состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в пограничном пространстве Российской Федерации. См.: Основы пограничной политики Российской Федерации, утв. Президентом Российской Федерации от 5 октября 1996 г. // Российская газета. 06.11.1996.

Несмотря на однозначные утверждения большинства исследователей, что пограничная сфера (пограничная безопасность) является "исключительной прерогативой федерального центра, и все организационное, правовое обеспечение будет только в рамках Федерации" <3>, вопросы обеспечения национальных интересов и безопасности Российской Федерации на государственной границе страны (защита государственной границы) не могут решаться без участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, так как эта деятельность направлена на обеспечение интересов личности, общества и государства на государственной границе и приграничной территории Российской Федерации. Поэтому участники правовых отношений в сфере защиты государственной границы Российской Федерации на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований действуют в пределах своих полномочий с учетом разделения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, а также между субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

<3> Самойлов С.Н. О разграничении полномочий федеральных и региональных органов власти, органов местного самоуправления и их роль в решении проблем безопасности // Право и безопасность. 2002. N 4. С. 6 - 14.

Таким образом, рассмотрев статус, обязанности и функции Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в сфере защиты Государственной границы Российской Федерации, следует отметить, что от их согласованного взаимодействия и деятельности по осуществлению полномочий, предусмотренных законодательством Российской Федерации, зависят выявление, локализация и ликвидация внутренних и внешних угроз безопасности Российской Федерации и обеспечение ее интересов в пограничной сфере. Актуальность этой задачи позволит привлечь к ее решению государственные и негосударственные органы, законодательно наделяя их необходимыми для указанной деятельности полномочиями. Устанавливая полномочия каждого из участников (субъектов), призванного реализовывать защиту государственной границы, государство тем самым определяет свойственные только ему задачи и функции. При этом оно должно охватить все сферы общественных отношений, стараясь избежать ненужного параллелизма и дублирования, так как полномочия определяют специфическую роль каждого субъекта и вместе с тем обеспечивают согласованность совместных действий.