Мудрый Юрист

Роль избирательных комиссий в организации и проведении выборов *

<*> Garannikov P.S. Role of election commissions in organization and holding elections.

Гаранников Павел Сергеевич, аспирант ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный университет".

Изменения социально-политического строя в России происходят с появлением новых государственных институтов и учреждений. Автор обращает внимание на проблемы реализации и правового регулирования избирательных комиссий как нового института избирательного процесса, организующего на основе Конституции Российской Федерации выборы органов государственной власти и местного самоуправления.

Ключевые слова: государство, право, выборы, избирательные комиссии, избирательный участок, наблюдатели, правовое регулирование, общественный контроль.

Changing socio-political system in Russia is the emergence of new state institutions and agencies. The author draws attention to the problems of implementation and the legal regulation of the electoral commission as a new institution of the electoral process, organized on the basis of the Constitution of the Russian Federation the election of state and local governments.

Key words: state, law, election, election commissions, polling stations, observers, regulation, social control.

Закрепленная в федеральном законодательстве система избирательных комиссий в Российской Федерации является главным организационным механизмом, который призван обеспечивать периодическое демократическое избрание федеральных и региональных органов государственной власти, а также органов местного самоуправления.

К сожалению, в Конституции Российской Федерации нет даже упоминания об избирательных комиссиях. Между тем они играют существенную роль в обеспечении важнейших конституционных прав граждан - права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления, свободного выражения политической воли, мирной, цивилизованной передачи государственной власти, с учетом складывающихся социально-экономических и политических условий. В настоящее время при подготовке и проведении выборов необходимо учитывать целый ряд принципиальных законодательных новелл, коснувшихся практически всех стадий и субъектов избирательного процесса: назначения выборов, образования избирательных округов, формирования избирательных комиссий, составления списков избирателей, выдвижения и регистрации кандидатов, информационного обеспечения выборов, предвыборной агитации, образования и расходования избирательных фондов, аннулирования и отмены регистрации кандидатов, организации и проведения голосования, установления итогов голосования и определения результатов выборов, порядка и сроков рассмотрения избирательных споров, оснований и условий ответственности за нарушение законодательства о выборах <1>. Основную роль в этой группе субъектов избирательных правоотношений играют избирательные комиссии.

<1> См.: Белявская М.С. Конституционно-правовой статус избирательных комиссий, осуществляющих подготовку и проведение муниципальных выборов в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д.ю.н. 2009.

Тема важна и для политической практики. Российская политическая система находится в состоянии крайней нестабильности, и процесс структурирования новых политических институтов в ней далек от своего завершения. Успех этого процесса во многом зависит от хода и итогов избирательных кампаний, где роль избирательной комиссии очень велика. Именно избирательные комиссии осуществляют организационную, методическую подготовку выборов. Комиссии занимаются регистрацией кандидатов, формируют списки избирателей, осуществляют контроль за всем исходом избирательных кампаний, организуют процесс голосования и подводят его итоги.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" <2>, а также Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" содержат принципиально новые положения и нормы, кардинально изменившие порядок формирования избирательных комиссий. Сужен круг потенциальных участников выборов из числа общественных объединений. Теперь выдвигать кандидатов в депутаты Государственной Думы и, соответственно, работать в избирательных комиссиях могут только общероссийские политические общественные объединения (политические партии, иные политические организации, политические движения), созданные и зарегистрированные в Минюсте России не позднее чем за год до дня голосования в порядке, установленном федеральными законами <3>.

<2> См.: Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 25.07.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 14. Ст. 2253.
<3> См.: О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (в ред. от 29.11.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919.

Значительно повысился статус самих избирательных комиссий. Заметно расширен перечень их функций. Впервые на них возложена обязанность не только реализовывать, но и защищать избирательные права граждан. Все это конкретизируется положениями ст. 18 - 31 Федерального закона о выборах депутатов Государственной Думы.

С одной стороны, эти нормы, безусловно, являются фактором демократизации избирательной системы в России. С другой стороны, указанное расширение прав исключительно политических общественных объединений привело к некоторой нейтрализации и даже потере представительства в избирательных комиссиях независимых непартийных кандидатов.

Прежде всего, это касается формирования и деятельности Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. Процедура назначения членов избирательного органа страны в Государственной Думе чрезвычайно политизирована. Так, пять членов Комиссии должны назначаться Государственной Думой из числа кандидатур, предложенных не только депутатскими объединениями, но и беспартийными депутатами. На деле же ни один член ЦИК России из делегированных Государственной Думой не назначен на основе предложений независимых депутатов. Все они являются "полномочными партийными представителями" политических депутатских объединений.

Каждый из них в период подготовки выборов в Государственную Думу имел возможность регулярно встречаться с представителями своего избирательного объединения, участвовать в семинарах, проводить или организовывать для его функционеров необходимые консультации в Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, оперативно передавать важные для партийного избирательного штаба документы и, как правило, заинтересованно участвовать в рассмотрении письменных обращений, поступивших в Комиссию от своего объединения. Все другие политические (избирательные) объединения, а также независимые кандидаты таких возможностей не имели.

В выборах депутатов Государственной Думы участвовали самостоятельно или в составе избирательных блоков 65 политических общественных объединений, а гарантированные места в избирательных комиссиях предназначались только четырем - имеющим парламентские фракции. Из статистических данных следует, что члены комиссий с правом решающего голоса, представлявшие избирательные объединения, которые имели фракции в Государственной Думе второго созыва, составили в избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации 25%, окружных - 27%, территориальных - 21%, участковых - 11%. Как видим, условия участия избирательных объединений в работе избирательных комиссий по выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва нельзя считать равными.

В 75% ответов, полученных в ходе опроса председателей избирательных комиссий различного уровня, действовавших в период парламентских выборов в 1999 г., содержится информация о проявлении в ходе выборов лоббирования интересов парламентских избирательных объединений и предвзятого отношения к другим избирательным объединениям со стороны членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, которые были назначены в состав комиссий на основе предложений избирательных объединений, имевших фракции в Государственной Думе второго созыва. И это понятно - избирательные комиссии, состоящие из представителей политических партий и движений, по своей природе не могут быть независимы от представленных в комиссиях политических общественных объединений. Отсюда вывод: законодатель заложил в правовые акты о выборах далеко не все нормы, необходимые для создания равных условий соперничества избирательных объединений в ходе выборов, а также для обеспечения статуса избирательных комиссий как независимых и беспристрастных органов.

Важным условием соблюдения избирательными комиссиями в полной мере требований законодательства и обеспечения прав участников избирательного процесса являлся общественный контроль за голосованием и подведением итогов выборов. С целью создания условий для такого контроля законодатель существенно расширил положения, касающиеся гласности в деятельности избирательных комиссий. Им вменено в обязанность доводить до сведения избирателей информацию о зарегистрированных кандидатах, их данные, а также результаты голосования по кандидатам и федеральным спискам. В новых федеральных законах о выборах введена специальная статья о назначении и полномочиях членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, расширены полномочия наблюдателей, отдельно определены полномочия иностранных и международных наблюдателей.

Термин "общественный контроль за проведением выборов" не закреплен в законодательстве. Строго говоря, под этим понятием следует понимать любой контроль со стороны общества за полнотой и достоверностью волеизъявления граждан <4>.

<4> См.: Фирсов А. Общественный контроль на выборах // URL: http://www.democracy.ru.

Понятию "общественный" в полной мере соответствует контроль со стороны наблюдателей. Структуры и организации, которые имеют право осуществлять контроль на выборах, можно обозначить следующим образом: во-первых, это государственные (правоохранительные) органы (суды, полиция, прокуратура, министерства, Центральная избирательная комиссия); во-вторых, аккредитованные представители общества (наблюдатели и международные наблюдатели), статус которых определен федеральным законодательством <5>; в-третьих, средства массовой информации, которые приостанавливают выпуск средств массовой информации за нарушение законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах <6>, а также граждане.

<5> См.: О референдуме Российской Федерации: Федеральный конституционный закон от 28 июня 2004 г. N 5-ФКЗ // Российская газета. N 137-д. 2004; Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ; Федеральный закон от 30 декабря 2001 г. N 196-ФЗ (в ред. от 21.06.2011) // Парламентская газета. N 2 - 5. 2002; Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в ред. от 25.07.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 24. Ст. 2253; О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ (в ред. от 29.11.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 21. Ст. 1919; О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. N 19-ФЗ (в ред. от 23.07.2011) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2003. N 2. Ст. 171.
<6> См.: О средствах массовой информации: Закон РФ от 27 декабря 1991 г. N 2124-1 (в ред. от 21.07.2011) // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. N 7. Ст. 300.

В соответствии со ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" назначать наблюдателей имеют право, помимо избирательных объединений, избирательных блоков, зарегистрированных кандидатов и общественных объединений, непосредственно избиратели. Правда, на этот счет законодателем введено несколько условий, в зависимость от которых поставлена возможность реализации вышеназванной нормы.

Во-первых, осуществление права назначения наблюдателей непосредственно избирателями возможно лишь при проведении выборов в органы местного самоуправления. Выбирая главу исполнительной власти субъекта Федерации, представителей в законодательный орган республики, края, области, города федерального значения либо автономной области, автономного округа, депутатов Государственной Думы, иных должностных лиц на региональном и федеральном уровне, права на осуществление контроля за правильностью и законностью проведения избирательными комиссиями голосования, а также подведения его итогов избиратели лишены.

Во-вторых, даже если проводятся выборы в органы местного самоуправления, не в каждом регионе избиратели могут воспользоваться своим правом общественного контроля за ходом голосования и установлением результатов выборов, поскольку федеральным законом определено, что указанным правом избиратели могут воспользоваться только в случае, если оно закреплено в законе соответствующего субъекта Российской Федерации.

На основании изложенного можно сделать вывод о том, что для значительной части избирателей сегодня отсутствуют законодательные гарантии обеспечения общественного контроля за проведением голосования и подведением его итогов при проведении выборов всех уровней. Более того, существуют установленные федеральным законодательством препятствия для самостоятельного закрепления таких гарантий субъектами Российской Федерации.

Можно предположить, что законодатель, устанавливая возможность общественного контроля со стороны избирателей только при проведении выборов в органы местного самоуправления, руководствовался тем, чтобы не осложнять работу избирательных комиссий вследствие назначения большого числа наблюдателей, поскольку при проведении региональных, а тем более федеральных выборов в избирательные кампании вовлекается значительное количество избирателей. Однако на этот счет можно было бы предусмотреть в законодательстве ряд мер, которые, с одной стороны, поставят препятствия на пути назначения неограниченного количества наблюдателей избирателями, а с другой - позволят расширить демократические формы общественного контроля и распространить практику их использования на выборах в федеральные и региональные органы государственной власти.

Среди таких мер могли бы быть следующие:

Закрепление в федеральном законодательстве вышеперечисленных положений могло бы способствовать повышению роли общественного контроля в избирательных кампаниях, а также усилению доверия к результатам выборов, установлению большей открытости в деятельности избирательных комиссий и, как следствие, укреплению гарантий избирательных прав граждан Российской Федерации.