Мудрый Юрист

Проблемы регулирования и реализации полномочий наблюдателей в избирательных правоотношениях *

<*> Berlyavskij L.G., Taraban N.A. Problems of regulation and realization of powers of observers in election-law relations.

Берлявский Леонид Гариевич, профессор кафедры конституционного и муниципального права РГЭУ "РИНХ".

Тарабан Николай Александрович, студент 5-го курса юридического факультета РГЭУ "РИНХ".

Выборы как наиболее значимая форма реализации народовластия требуют максимальной гласности и транспарентности. Только прозрачные и честные выборы делают избранную власть легитимной. Наблюдатели как субъекты избирательного процесса, как национального, так и международного уровня, призваны обеспечить гласность деятельности избирательных органов. От качества нормативно-правового регулирования наблюдения зависит эффективность реализации полномочий наблюдателей в избирательных правоотношениях.

Ключевые слова: гласность выборов, наблюдатели, правовое регулирование, полномочия наблюдателя, избирательные комиссии.

Elections as the most significant form of implementation of democracy demand maximum publicity and transparency. Only transparent and fair elections do the selected power legitimate. Observers as the subjects of electoral process both national and the international levels urged to provide publicity of activity of electoral bodies. Efficiency of realization of powers of observers depends on the quality of legal regulation of supervision in electoral legal relationship.

Key words: publicity of elections, observers, legal regulation, powers of the observer, election committees.

Гласность и прозрачность избирательного процесса являются важной гарантией его законности, а также легитимности избираемой власти. В этой связи актуальным является национальное и международное наблюдение за деятельностью одного из основных субъектов избирательного процесса - избирательных комиссий. Возникающие на избирательных участках конфликтные ситуации между избирательными органами и наблюдателями, направленными избирательными объединениями и кандидатами, обсуждаются после каждых выборов в Российской Федерации и целом ряде других стран.

Впервые на уровне международно-правовых актов важность осуществления наблюдения за ходом избирательного процесса представлена в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ (в настоящее время - ОБСЕ) 1990 г.

Согласно п. 8 указанного Документа "государства-участники считают, что присутствие наблюдателей, как иностранных, так и национальных, может повысить авторитетность избирательного процесса для государств, в которых проводятся выборы". Поэтому они приглашают наблюдателей от любых других государств - участников СБСЕ и любых соответствующих частных учреждений и организаций, которые пожелают этого, наблюдать за ходом их национальных выборов в объеме, допускаемом законом. Они также будут стремиться содействовать такому же доступу к избирательным процессам, проводимым на более низком, чем общенациональный, уровне <1>.

<1> Документ Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г. // Международные акты о правах человека: Сб-к док-в / Сост. В.А. Карташкин, Е.А. Лукашева. М., 2008. С. 653 - 664.

В настоящее время принцип национального и международного наблюдения за процедурой выборов вошел в число международных избирательных стандартов. Основная роль наблюдателя, как национального, так и международного, заключается во внешнем контроле деятельности избирательного органа (избирательной комиссии) с точки зрения соответствия ее национальному избирательному законодательству, а также международным стандартам избирательных прав <2>.

<2> Российские выборы в контексте международных избирательных стандартов: Мат-лы межд. конф-и. Аналитический доклад / А.С. Автономов, А.Ю. Бузин, А.В. Иванченко и др. // URL: http://www.vibory.ru (дата обращения - 24 сентября 2011 г.).

В ст. 14 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках СНГ 2002 г., принятие которой было инициировано Российской Федерацией, установлено, что за каждым кандидатом, политической партией, общественным объединением, группой избирателей, иным субъектом избирательных правоотношений предусмотрено право назначать национальных наблюдателей, которые в день голосования, в том числе в день проведения досрочного голосования, имеют право осуществлять наблюдение в помещении для голосования <3>.

<3> Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств от 7 октября 2002 г. // Собрание законодательства РФ. 2005. N 48. Ст. 4971.

Данная норма Конвенции устанавливает основной минимальный каталог прав наблюдателей как участников избирательного процесса. При этом указано, что полный комплекс прав и обязанностей, составляющих правовой статус наблюдателя, определяется национальным избирательным законодательством.

Важность соблюдения международных стандартов демократических выборов отмечается в трудах отечественных и зарубежных теоретиков государственного и избирательного права. Важность соблюдения международных обязательств, взятых на себя Российской Федерацией, отмечается и руководством Центральной избирательной комиссии. Как считает заместитель Председателя ЦИК России С.В. Вавилов, "главным направлением совершенствования института наблюдения за выборами должна стать модернизация его правовой основы" <4>.

<4> Вавилов С.В. О совершенствовании системы международного сотрудничества в области демократических выборов // Журнал о выборах. 2008. N 6. С. 17 - 19.

Национальным избирательным законодательством, в частности п. 42, 43 ст. 2 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", определены два вида наблюдателей: собственно наблюдатели (национальные) (п. 42) и наблюдатели иностранные (международные) (п. 43) <5>.

<5> Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" от 12 июня 2002 г. N 67-ФЗ (в посл. ред. от 19.07.2009 N 196-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2002. N 24. Ст. 2253; Российская газета. 21.07.2009.

В соответствии с данным Законом наблюдателем является гражданин Российской Федерации, уполномоченный осуществлять наблюдение за проведением голосования, подсчетом голосов и иной деятельностью комиссии в период проведения голосования, установления его итогов, определения результатов выборов, референдума, включая деятельность комиссии по проверке правильности установления итогов голосования и определения результатов выборов, референдума. Международным наблюдателем является представитель иностранной или международной организации, наделенный правом осуществлять в порядке, установленном законом, наблюдение за подготовкой и проведением выборов и референдумов в Российской Федерации.

Правовой статус наблюдателя как участника избирательных правоотношений определен в ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Наблюдатель может быть назначен зарегистрированным кандидатом, избирательным объединением, выдвинувшим зарегистрированного кандидата, зарегистрированных кандидатов, избирательным объединением, зарегистрировавшим список кандидатов. Законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей иными общественными объединениями. При проведении референдума наблюдатель может быть назначен инициативной группой по проведению референдума.

Не могут быть наблюдателями выборные должностные лица, депутаты, высшие должностные лица субъектов Российской Федерации (руководители высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации), главы местных администраций, лица, находящиеся в их непосредственном подчинении. Введение данного правового ограничения обусловлено тем, что указанные лица зачастую сами являются субъектами избирательных правоотношений, реализуя пассивные избирательные права. Кроме того, наблюдателями не могут быть судьи и прокуроры, обладающие правом давать юридическую оценку действиям основных участников избирательного процесса, при последующих рассмотрениях жалоб. Подобное ограничение распространяется также на членов избирательных комиссий.

Наблюдатели в избирательных правоотношениях обладают следующим комплексом правомочий:

Помимо этого наблюдатель как участник избирательного процесса имеет право обжаловать в порядке, установленном ст. 75 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", действие (бездействие) комиссии в вышестоящую комиссию или в суд.

Вместе с тем наблюдатель, не будучи членом избирательной комиссии, не вправе выполнять в ней организационно-распорядительные функции. В частности, он не имеет права выдавать избирателям, участникам референдума бюллетени; принимать непосредственное участие в проводимом членами комиссии с правом решающего голоса подсчете бюллетеней; участвовать в принятии решений соответствующей комиссией.

Кроме того, наблюдатель не вправе расписываться за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, в получении бюллетеней; заполнять за избирателя, участника референдума, в том числе по его просьбе, бюллетени; поскольку, будучи направленными определенными кандидатами и потенциально заинтересованной стороной в избирательном процессе, способны оказать давление на избирателя, склонить его к голосованию за определенного кандидата.

Разумеется, наблюдатель, действующий в целях контроля за соблюдением в избирательной комиссии законодательства Российской Федерации о выборах и референдумах, должен сам строго руководствоваться требованиями закона. Его действия не должны препятствовать работе комиссии. Не вправе наблюдатель и проводить агитацию среди избирателей, участников референдума, а также предпринимать действия, нарушающие тайну голосования, поскольку принцип тайности голосования является одной из конституционных гарантий избирательных прав граждан, в частности согласно ч. 1 ст. 81 Конституции Российской Федерации.

За нарушение законодательства о выборах и референдумах, создание препятствий в работе избирательной комиссии наблюдатель несет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации. Так, на основании п. 12 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" наблюдатель и иные лица удаляются из помещения для голосования, если они нарушают закон о выборах, референдуме. Мотивированное решение об этом принимается участковой или вышестоящей комиссией в письменной форме. Правоохранительные органы обеспечивают исполнение указанного решения и принимают меры по привлечению отстраненного члена участковой комиссии, а также удаленного наблюдателя и иных лиц к ответственности, предусмотренной федеральными законами, в частности Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях, а возможно, и Уголовным кодексом Российской Федерации.

В соответствии с ч. 7 ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" полномочия наблюдателя должны быть удостоверены в направлении в письменной форме, выданном зарегистрированным кандидатом или его доверенным лицом, избирательным объединением, общественным объединением, инициативной группой по проведению референдума, интересы которых представляет данный наблюдатель. В данном направлении должны быть указаны фамилия, имя и отчество наблюдателя, адрес его места жительства, номер избирательного участка, участка референдума, наименование комиссии, куда наблюдатель направляется.

Важной правоприменительной проблемой является невозможность одновременного осуществления полномочий двумя и более наблюдателями, представляющими интересы одного зарегистрированного кандидата, политической партии, избирательного объединения, инициативной группы по проведению референдума. Данное положение предусмотрено в настоящее время п. 8 ст. 30 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", п. 11 ст. 23 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" <6>, ч. 5 ст. 30 ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" <7>.

<6> Федеральный закон "О выборах Президента РФ" от 10.01.2003 N 19-ФЗ (в посл. ред. от 19.07.2009 N 203-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2003. N 2. Ст. 171; 2009. N 29. Ст. 3640.
<7> Федеральный закон "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 18.05.2005 N 51-ФЗ (в посл. ред. ФЗ от 19.07.2009 N 203-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. 2005. N 21. Ст. 1919; 2009. N 29. Ст. 3640.

Подобная норма имеет важную правоприменительную значимость, потому как свидетельские показания наблюдателя в последующем могут явиться доказательством в избирательных спорах. Кандидат, привлекший к участию в избирательном процессе наибольшее число наблюдателей, имеет большие, а следовательно - неравные шансы в последующих избирательных спорах.

Между тем равенство прав и возможностей кандидатов и политических партий как субъектов пассивного избирательного права является критерием справедливости выборов, определенных как международным избирательным законодательством (ст. 10 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах - участниках Содружества Независимых Государств), так и национальным (ст. 4 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"). Кроме того, чрезмерно большое количество наблюдателей может воспрепятствовать работе избирательной комиссии.

Действующее избирательное законодательство позволяет субъекту назначения направлять несколько наблюдателей в одну избирательную комиссию для их поочередного участия, но не устанавливает порядок определения времени их нахождения и не обязывает субъекта назначения указывать в направлении временные рамки нахождения каждого из наблюдателей в помещении для голосования.

Не установлен также порядок урегулирования разногласий в случае одновременного прибытия в помещение для голосования двух и более наблюдателей, когда не определено время осуществления полномочий каждым из них. Закон не дает указаний председателю избирательной комиссии и (или) ее членам с правом решающего голоса, как поступать в такой ситуации. Если удалить одного из наблюдателей в порядке п. 12 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ", как нарушающего норму п. 8 ст. 30 данного Закона, то возникает проблема: кто именно из наблюдателей подлежит удалению, а кто - оставлению, чтобы был соблюден принцип равенства их прав как участников избирательного процесса.

Данная правовая коллизия подчас приводит к развитию избирательных споров и конфликтов как между самими наблюдателями, так и между наблюдателями и избирательными комиссиями, что приводит к снижению авторитета важнейшей стадии избирательного процесса - голосования.

В частности, на выборах в октябре 2010 г. в Кировской области на избирательный участок прибыли два наблюдателя от партии "Справедливая Россия": один - от кандидата, поддержанного данной партией, другой - собственно от партии. Данная ситуация не противоречит законодательству.

Вместе с тем на недавних выборах в одном из крупных городов Ростовской области в день голосования на один из избирательных участков прибыли два наблюдателя от одного и того же избирательного объединения: один - к началу работы участковой избирательной комиссии, а второй - ближе к обеденному времени. Между ними возникла конфликтная ситуация, оба наблюдателя имели соответствующие полномочия, удостоверенные избирательным объединением. По решению избирательной комиссии удален был наблюдатель, прибывший позднее. Однако чтобы применить положения п. 12 ст. 64 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", комиссии пришлось ожидать дальнейшего развития конфликта между наблюдателями для того, чтобы указать в протоколе, что удаленный наблюдатель препятствовал работе комиссии, нарушая порядок. Это послужило поводом для подачи жалоб в вышестоящую избирательную комиссию.

Исходя из практики подготовки и проведения выборов, зачастую у кандидатов возникают проблемы с назначением наблюдателей на все избирательные участки. Конфликты между наблюдателями, одновременно прибывшими на избирательный участок, не возникают, когда наблюдатели сами договариваются о порядке исполнения ими своих обязанностей. С этой точки зрения представляется, что направление нескольких наблюдателей на один избирательный участок и умышленное создание ими конфликтных ситуаций выступают в качестве своеобразных избирательных технологий.

В этой связи более сложной может оказаться ситуация, когда прибудут одновременно несколько наблюдателей от одного избирательного объединения (кандидата) и будут вести себя бесконфликтно, не давая оснований для установления факта создания препятствий в работе избирательной комиссии.

Разумеется, несовершенство действующего законодательства ни в коей мере не может служить поводом для бездействия либо совершения им неправомерных действий. Как справедливо отмечает О.В. Дамаскин, законодательная база должна обеспечивать баланс между правами наблюдателей и обеспечением порядка и организации выборов, обеспечивая эффективный механизм, направленный на урегулирование интересов всех субъектов избирательных правоотношений <8>.

<8> Дамаскин О.В. Легитимация результатов избирательного процесса в Российской Федерации // Журнал о выборах. 2008. N 2. С. 22 - 26.

В частности, закон разрешает одному субъекту назначения направлять двух и более наблюдателей в одну избирательную комиссию, которые поочередно могут осуществлять свои полномочия. Позиция Избирательной комиссии Ростовской области заключается в том, что на основании удостоверений наблюдателей председателем, заместителем председателя или секретарем избирательной комиссии осуществляется регистрация прибывших наблюдателей, ведется их учет. При этом время пребывания в помещении для голосования определяют сами наблюдатели. В случае замены наблюдателя руководитель избиркома исключает из списка одного наблюдателя и вносит наблюдателя, прибывшего на замену <9>. Исходя из этого, если наблюдатель от одного субъекта назначения уже прибыл в избирательную комиссию, второй наблюдатель не может быть зарегистрирован председателем (его заместителем) или секретарем комиссии, пока первый не покинет помещение для голосования. При необходимости ему могут быть даны разъяснения вышеуказанного со ссылкой на положения ст. 30 (п. 7, 8) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации".

<9> Письмо Избирательной комиссии Ростовской области от 06.07.2010, исх. N 01-21/163-010 (отзыв на законопроект). Документ опубликован не был.

Положение о недопустимости осуществления полномочий одновременно двумя и более наблюдателями в системе действующего нормативно-правового регулирования трудно представляется практически применимым, поскольку законодателем не определена процессуальная основа ее реализации. В целях устранения данного пробела нами предлагается дополнить федеральное избирательное законодательство следующими положениями:

  1. при направлении двух и более наблюдателей на один избирательный участок, в одну избирательную комиссию одним субъектом назначения в направлении должно быть указано время начала и окончания (временные рамки) осуществления полномочий наблюдателя каждым из них на избирательном участке либо в избирательной комиссии;
  2. при одновременной явке двух и более наблюдателей от одного субъекта назначения, если в направлении не указаны временные рамки осуществления полномочий наблюдателя каждым из них, вопрос об осуществлении полномочий наблюдателя конкретным лицом должен быть решен субъектом, назначившим наблюдателя. При невозможности решения данного вопроса в день голосования полномочия наблюдателя на все время голосования осуществляет лицо, которое раньше других прибыло на избирательный участок, в избирательную комиссию и предъявило соответствующее направление.

Для реализации данных положений требуется внесение изменений и дополнений в ст. 30 (п. 7 и 8) Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ" в части определения порядка осуществления наблюдения за проведением выборов и референдумов всех видов и уровней, а также ст. 23 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" и ст. 30 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" в части определения порядка осуществления наблюдения за выборами Президента Российской Федерации и депутатов Государственной Думы Федерального собрания Российской Федерации соответственно.

Данная проблема затрагивает также осуществление наблюдения за ходом проведения референдума, который, как недвусмысленно устанавливает ч. 3 ст. 3 Конституции Российской Федерации, является одной из высших форм выражения власти народа. В этой связи представляется необходимым внесение изменений в ст. 36 Федерального конституционного закона "О референдуме Российской Федерации" <10> в части определения порядка осуществления наблюдения за проведением референдума.

<10> Федеральный конституционный закон "О референдуме Российской Федерации" от 28.06.2004 N 5-ФКЗ (в посл. ред. от 24.04.2008 N 1-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2004. N 27. Ст. 2710.

Предлагаемые изменения положений федерального законодательства о выборах и референдумах помогут разрешить вопрос урегулирования взаимоотношений между наблюдателями и избирательными комиссиями, упорядочить осуществление ими своих полномочий, а также реализации главной цели избирательного процесса - обеспечения свободы выборов, их подлинности и авторитетности.