Мудрый Юрист

Актуальные проблемы совершенствования государственной миграционной политики в России

Анисимов А.А., Академия ФСБ России, доцент, кандидат экономических наук.

Тихонова О.Б., Академия ФСБ России, доцент, кандидат экономических наук.

Миграция населения в любой стране является важнейшим процессом, влияющим на ее социально-экономическое развитие. В России вследствие разнообразия природно-климатических, социально-экономических условий, исторического развития расселение населения по территории страны является крайне неравномерным: наименее заселена восточная часть страны, наиболее богатая природными ресурсами. В этих условиях территориальная мобильность населения является основой развития слабозаселенных регионов, важнейшим средством рационализации использования трудовых ресурсов и повышения производительности труда как в отдельных регионах, так и в масштабе всей страны.

Как процесс массового реагирования населения на изменяющуюся ситуацию миграция выступает отражением и результатом происходящих в обществе изменений. В миграционных процессах в России можно выделить 2 периода:

  1. 1990-е г. XX в. - период преимущественно вынужденных миграций, когда главным потоком была репатриация русских и других народов России из республик бывшего СССР;
  2. первое десятилетие XXI в., когда ведущую роль стала играть экономическая мотивация, а самым массовым потоком стала трудовая миграция в страну.

Распад СССР, происходящие в стране процессы трансформации экономики оказали определяющее воздействие на развитие миграционной ситуации в России в постсоветский период: кардинально изменились содержание, динамика, объемы, направления и структура внутренних и внешних миграционных потоков. Произошло значительное снижение миграционной подвижности населения России и изменение направлений миграционных потоков на противоположные. Главным направлением вектора внутренних миграций стал "западный дрейф", ведущий к оголению северных и восточных регионов страны. Только в результате внутренней миграции за 1991 - 2009 гг. Дальневосточный федеральный округ потерял 893,5 тыс. человек - 13,8% своего населения, в то время как Центральный округ за этот период получил 1358,5 тыс. человек. Внутренняя миграция в России перестала выполнять свою основную функцию - перераспределение трудовых ресурсов в соответствии с потребностями экономики.

Появление "ближнего зарубежья" после распада СССР и усиление миграционных потоков из бывших советских республик в Россию, трансформировавшихся из межреспубликанских в международные, способствовали превращению России в крупнейший мировой реципиент мигрантов, второй после США. Согласно оценкам ООН в России число международных мигрантов в 2010 г. приблизилось к 12,3 млн. человек <1>.

<1> United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division International Migration. 2009.

Мигранты приезжают на работу в Россию более чем из 100 стран мира, но главные ее доноры - страны СНГ, которые (кроме Грузии и Туркмении) имеют право безвизового въезда в Россию. В 2008 г. 74% законно нанятых трудовых мигрантов были из стран СНГ. Структура потока из стран СНГ все больше смещается в сторону самых бедных и трудоизбыточных стран Центральной Азии: Кыргызстана, Таджикистана, Узбекистана. В 2008 г. на эти три страны пришлось 69% трудовых мигрантов из СНГ и половина общего объема трудовой миграции, тогда как еще в 2005 г. соответствующие пропорции составляли 34 и 17%. Мигранты из Центральной Азии по численности сильно превзошли к 2010 г. украинских мигрантов, долгое время лидировавших на российском рынке труда среди мигрантов из СНГ, равно как и китайцев, отодвинутых с первой на третью позицию <2>.

<2> Социальное и демографическое развитие России. Каирская программа действий: 15 лет спустя. М.: ЮНФПА ООН, 2010. С. 26.

Анализируя поток иммигрантов в Россию в постсоветский период, следует отметить сначала его рост с 692 тыс. в 1991 г. до 1147 тыс. в 1994 г., а затем снижение до 280 тыс. человек в 2009 г. Однако, несмотря на значительное сокращение иммиграционных потоков, масштабы их в Россию остаются значительными. Для России, переживающей серьезный демографический кризис, значимость иммиграции в этих условиях как одного из факторов стабилизации численности населения возрастает: миграционный прирост за последние 18 лет (1992 - 2009 гг.) позволил сгладить почти на 50% естественную убыль населения России, составившую за данный период 12,9 млн. человек. В 2009 г. впервые за последние 15 лет миграционный прирост полностью компенсировал естественную убыль населения <3>.

<3> Российский статистический ежегодник. 2001 - 2009 гг.: Стат. сб. / Росстат. М., 2009; Социально-экономическое положение России. 2003 - 2009 гг. URL: http://www.gks.ru; Демографический ежегодник России, 2009. URL: http://www.gks.ru.

До 2006 г. процесс депопуляции в России не затрагивал население трудоспособного возраста: на фоне нисходящей тенденции, характерной для общей динамики населения, численность его трудоспособной части заметно росла (с 83,9 млн. в 1990 г. до 90,3 млн. человек в 2006 г.), что объясняется благоприятной комбинацией поколений, вступающих в трудоспособный возраст и выходящих из него.

С 2006 г. началась устойчивая естественная убыль трудоспособного населения, составившая за данный год 176 тыс. человек, а за 2009 г. - уже 906 тыс. человек <4>. Обусловленное резким падением рождаемости, начавшимся в начале 1990-х гг., суммарное сокращение естественной убыли трудоспособного населения за 2010 - 2020 гг. по прогнозу Федеральной службы государственной статистики составит около 10 млн. человек <5>, вследствие чего Россия столкнется с дефицитом трудовых ресурсов. Старение населения приведет к изменению соотношения в трудовой структуре населения, в результате численность выходящих за пределы трудоспособного возраста к 2015 г. будет почти в два раза превышать численность вступающих в трудоспособный возраст <6>. В этих условиях возрастает значимость регулирования миграционных потоков.

<4> Российский статистический ежегодник. 2001 - 2009 гг.: Стат. сб. / Росстат. М., 2001 - 2009; Социально-экономическое положение России. 2003 - 2009 гг. URL: http://www.gks.ru; Демографический ежегодник России, 2009 г. URL: http://www.gks.ru.
<5> Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 года: стат. бюллетень. М., 2010.
<6> Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года // Российская газета. 2007. 14 окт.

Масштабы внутренних миграций в России после распада Советского Союза значительно снизились и продолжают снижаться (с 4,7 млн. в 1989 г. до 3,27 млн. в 1992 г. и до 1,71 млн. человек в 2009 г.). Следует отметить также закономерность, характерную для внутренней миграции России: более 50% мигрантов перемещается в пределах своей области (края, республики). Например, в 2008 г. в пределах своей области перемещалось 55,4% внутренних мигрантов; выезжали за пределы своей области, но не покидали своего федерального округа 20,3% мигрантов и лишь 24,3% мигрантов переезжали в другие федеральные округа. Анализ динамики миграционных обменов между федеральными округами в 1991 - 2008 гг. показал на существенные различия в миграционных процессах, происходящих в последнем десятилетии XX в. и в начале XXI в. Прежде всего, следует отметить различия в темпах снижения миграционной подвижности населения: если в 1991 - 2000 гг. ежегодно объемы внутренних миграций снижались в среднем на 18 тыс. человек, то в 2001 - 2008 гг. - на 6 тыс. человек в год. Кроме того, в XXI в. произошло расширение зоны миграционного оттока: если в 1991 - 2000 гг. положительное сальдо наблюдалось в трех округах - Центральном, Южном и Приволжском, то в 2001 - 2008 гг. только в двух - Центральном и Северо-Западном <7>.

<7> Социальное и демографическое развитие России. Каирская программа действий: 15 лет спустя. М.: ЮНФПА ООН, 2010. С. 28.

В отличие от развитых стран в России запаздывает процесс субурбанизации - перетока населения крупных городов в пригороды и небольшие города с более комфортной для жизни средой. Помимо барьера низких доходов населения есть и другие факторы, тормозящие процесс субурбанизации: экономические ресурсы и более высоко оплачиваемые рабочие места концентрируются в федеральных городах и крупных региональных центрах, а плохое состояние дорожной сети не позволяет жить на значительном удалении от места работы. Города выполняют функцию центров услуг для окружающей сельской местности, и чем гуще сеть городов, тем доступнее для сельского населения городские услуги и рабочие места. Густая сеть городов облегчает их жителям возможности искать работу за пределами своего города. Однако средние расстояния между городами велики не только в Сибири (более 200 км), но и в европейской части страны (около 90 - 100 км). Поэтому государству в нашей стране крайне важно развивать дорожную сеть, способствовать притоку инвестиций в дорожную отрасль.

В 1990-е гг., в период стрессовых миграций, страна была разделена на две большие зоны - миграционного оттока и миграционного притока. Отдавали население в миграционном обмене северные регионы, расположенные за пределами основной полосы расселения (за исключением нефтегазодобывающих автономных округов Тюменской области), а также Забайкалье и весь Дальний Восток. Миграционный прирост имели почти все регионы освоенной зоны (европейская часть и юг Западной Сибири) независимо от уровня их развития. Для мигрантов из стран ближнего зарубежья, с российских Севера и Востока выбор региона определялся дешевизной жилья, близостью к границе со страной выхода и др. После завершения периода кризисных миграций география зон оттока расширилась, в 2000-е гг. сальдо миграций стало отрицательным во многих менее развитых и депрессивных регионах Европейской России и юга Западной Сибири.

Основные центры притяжения мигрантов - крупнейшие агломерации страны и нефтегазодобывающие регионы Тюменской области с наиболее высокими доходами населения. На Московскую агломерацию в 2006 - 2009 гг. приходилось почти 60% всей чистой миграции в России, на агломерацию Санкт-Петербурга - 18% <8>.

<8> Там же. С. 29.

По мере стабилизации общей обстановки и преодоления экономической депрессии вынужденные миграции уходят в прошлое. Миграционные процессы постепенно нормализуются, и управление ими вновь переходит к экономическим факторам: спросу на труд, разнице в уровне жизни, заработной плате.

Таким образом, можно выделить две основные проблемы современных миграционных процессов:

  1. произошедшие изменения направлений внутренних миграционных потоков на противоположные (из районов Сибири, Дальнего Востока и Севера - в европейскую часть страны) приводят к сокращению населения, в т.ч. трудоспособного, в регионах страны, наиболее богатых природными ресурсами;
  2. в связи со сложившейся в стране неблагоприятной демографической ситуацией, выражающейся в естественной убыли населения, и ожидаемым в ближайшем будущем сокращением численности экономически активного населения внешняя миграция является одним из важнейших факторов демографического и социально-экономического развития российского общества.

Одними из путей решения острой проблемы сокращения численности экономически активного населения как в России в целом, так и в ее отдельных регионах, как отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, являются повышение трудовой мобильности населения, а также привлечение иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития <9>. Сходная постановка вопроса содержится и в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г., где в качестве одной из основных задач значится "привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития страны, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции" <10>.

<9> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008.
<10> Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года // Российская газета. 2007. 14 окт.

По оценкам, для поддержания экономической активности на существующем уровне (под этим подразумевается доля экономически активного населения в общей численности населения страны) потребуется приток в Россию свыше 2,8 млн. иммигрантов к 2020 г. <11>.

<11> Всемирный банк. Доклад по экономике России. М., 2007. С. 54.

Замещающая миграция как форма пополнения трудовых ресурсов широко используется и развитыми странами <12>. Так, перспективы поддержания численности населения Европы, Японии, Канады почти исключительно связаны с будущей иммиграцией в эти страны. Но вместе с тем очевидна и сложность проблем по селективному отбору и привлечению благонадежной категории иммигрантов, их интеграции, возможным отрицательным последствиям при увеличении доли иммигрантов и их потомков в общей численности населения страны.

<12> Доля иностранных работников составляет 24,6% рабочей силы Австрии, 18,1% - Швейцарии, 11,7% - США, 10% - Австрии, 8,8% - ФРГ, 5,8% - Франции // Migration Policy Issues. IOM. No. 2. 2003. P. 2.

Дефицит рабочей силы на рынке труда, ограничительное и несовершенное законодательство, бюрократизм легализационных процедур для мигрантов, как показывает мировая практика, способствуют увеличению масс нелегальных мигрантов. Существующие оценки численности нелегальных мигрантов для отдельных стран колеблются в широких пределах. В США, по оценкам, проживает 4 - 5 млн. нелегальных мигрантов, или порядка 1,5% всего населения страны, в Италии - 0,5 - 1 млн. человек, или 1 - 2% населения страны, в Греции - 300 тыс., или 3% населения страны. Меньше всего нелегальных мигрантов находится в скандинавских странах, Канаде и Австралии. В России оценки объемов нелегальной ежегодной миграции варьируются в интервале от 1,5 до 5 млн. человек <13>. Учитывая теневую составляющую трудовой миграции, средняя доля иностранной рабочей силы в численности занятых в России может составлять около 10% <14>. Этот показатель примерно соответствует доле иностранных работников в таких странах Европы, как Германия и Австрия. В основном нелегальные мигранты заняты на таких рабочих местах, на которые не претендует местное население:

<13> Российская экономика в 2007 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2008.
<14> Migration Policy Issues. IOM. No. 2. 2003. P. 4; Социальное и демографическое развитие России. Каирская программа действий: 15 лет спустя. М.: ЮНФПА ООН, 2010. С. 30.

В нелегальной иммиграции заинтересованы и работодатели, и эмигранты. Работодатель получает от нелегальной миграции целый спектр выгод, таких, как экономия на зарплате, уплате налогов и платежей в социальные фонды. Обследования, проведенные в разных странах, показали, что в подавляющем большинстве случаев возраст нелегальных мигрантов не превышает 40 лет. Они работают в разных отраслях экономики: в сельском хозяйстве, строительстве, коммунальных службах, малом бизнесе, туризме, гостиничном бизнесе, в качестве прислуги. Спрос на труд в этих отраслях подвержен значительным сезонным колебаниям. С этой точки зрения нелегальная миграция оказывается более гибким и эффективным средством для удовлетворения спроса, чем легальная миграция, сдерживаемая бюрократическими процедурами и ограничениями. Широкие возможности для развития нелегальной миграции несет с собой глобализация, поскольку интенсифицируются международные перемещения граждан, развивается туризм.

Мировой опыт свидетельствует, что нелегальная миграция оказывает негативное влияние на социальную обстановку, является благоприятной средой для активизации деятельности организованных преступных группировок, представляет реальную угрозу проникновения и легализации на территории страны членов незаконных вооруженных формирований, террористических и экстремистских организаций. Нелегальные мигранты часто причастны к преступлениям, связанным с незаконным оборотом наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, участием в незаконных вооруженных формированиях. Кроме того, нелегальная миграция способна сильно нарушать этнический баланс регионов, что может нести в себе угрозу территориальной целостности страны. В селах и малых городах различные диаспоры откровенно пытаются навязывать свои правила жизни, которые чаще всего не просто конфликтуют с традиционным местным укладом, а возвращают людей к полуфеодальным формам кланового устройства общества, характерным для тех стран, откуда прибыли мигранты, и совершенно чуждым национальной ментальности. При этом клановое родство внутри диаспор является главным законом жизни, который гораздо выше всех других законов, включая Уголовный кодекс.

С нелегальной иммиграцией связывают и такие негативные явления, как увеличение нетрудовых доходов и коррумпированность чиновников.

Поэтому регулирование миграционных потоков, противодействие криминализации миграционных отношений, борьба с нелегальной миграцией имеют большое значение для повышения уровня национальной и в том числе экономической безопасности.

Мировая практика показывает, что не существует единого универсального средства предупреждения нелегальной миграции. Для борьбы с ней используется вся система доступных средств. Так, для предупреждения незаконного пересечения границы или выделения потенциальных нелегальных рабочих практически все развитые страны усиливают пограничный контроль, используя для этого современные технологии сканирования и идентификации личности (дактилоскопия, создание информационных баз данных и др.). Ужесточается визовый режим, особенно применительно к тем государствам, из которых выходит большинство нелегальных мигрантов. Некоторые страны размещают сотрудников иммиграционного контроля в аэропортах и морских портах других государств. Одним из главных направлений борьбы с нелегальной миграцией становится ужесточение санкций против ее организаторов, а также против организаторов траффикинга. Многие страны в соответствии с положениями Конвенций ООН о траффикинге и контрабанде людей рассматривают эти преступления в рамках уголовного кодекса. За них предусмотрены строгие меры наказания, в частности, в Великобритании - до 14 лет лишения свободы, а в Канаде - вплоть до пожизненного заключения.

Еще одно направление борьбы с нелегальной миграцией состоит в контроле и наказании работодателей. В разных странах для этого используются как уголовные, так и административные меры воздействия. Но, как показывает практика, эти меры в большинстве зарубежных стран имеют ограниченное воздействие, в частности, из-за того, что нелегальных мигрантов в основном нанимают мелкие и средние фирмы, которые имеют семейный или ярко выраженный этнический характер. Используемые развитыми странами меры борьбы с нелегальной миграцией можно систематизировать в приводимой ниже таблице 1.

Таблица 1

Меры борьбы и предупреждения нелегальной миграции в разных странах <15>

<15> Источники: Trends in International Migration. Paris, OECD, 2001; Trends in International Migration. Paris, OECD, 2002; Trends in International Migration. Paris, 2003; Международная организация по миграции. Иммиграционная политика западных стран. М., 2002; Денисенко М.Б., Хараева О.А., Чудиновских О.С. Иммиграционная политика в России и странах Запада. М.: ИЭПП, 2003.
    Страна    
                      Санкции в отношении                      
 Ответственные
власти
   Превентивные  
меры
(в дополнение
к пограничному
контролю)
  Международное 
сотрудничество
     прямых     
работодателей
    непрямых   
работодателей
 нелегальных 
мигрантов
      лиц,      
содействующих
нелегальной
иммиграции и
занятости
Австралия     
Максимальный    
штраф 220 тыс.
австралийских
долл.
(применяется
в качестве
наказания за
пособничество
и за
содействие
совершению
преступлений
против
государства)
Максимальный   
штраф 220 тыс.
австралийских
долл.
(применяется
в качестве
наказания за
пособничество
и содействие
совершению
преступлений
против
государства)
Перемещение  
на границу,
ограничения
на
повторный
въезд в
страну
Штраф 220 тыс.  
австралийских
долл. и
лишение
свободы сроком
от 5 до 20 лет
Департамент   
иммиграции и
межэтнических
отношений,
полиция,
таможенные
власти и
органы
безопасности
Информационные   
кампании,
нацеленные на
работодателей
Взаимодействие  
со службами
других стран в
отдельных
случаях
Япония        
Штраф и/или     
лишение
свободы
Штраф и/или    
лишение
свободы
Перемещение  
на границу,
штраф и/или
лишение
свободы,
запрет на
поселение
Штраф и/или     
лишение
свободы
Региональные  
службы
иммиграции,
полиция
Информационные   
кампании,
нацеленные на
работодателей
и работников
Двустороннее    
сотрудничество
с соседними
странами
Норвегия      
Штраф или       
лишение
свободы
Штраф или      
лишение
свободы
Перемещение  
на границу,
штраф
Штраф и/или     
лишение
свободы сроком
до 5 лет
Иммиграционные
службы
(департаменты
полиции,
юстиции и
иммиграции)
Информационные   
брошюры для
работников
Не              
осуществляется
Швейцария     
Штраф до 5 тыс. 
швейцарских
франков,
административные
санкции
(отказ в выдаче
разрешений на
работу для
иностранных
служащих)
Штраф          
Штраф 5      
тыс.
швейцарских
франков или
депортация
с возможным
запретом на
повторный
въезд
Штраф и         
лишение
свободы
Службы труда  
кантонов,
региональные
инспекции
труда, полиция
кантонов,
федеральная
служба по
делам
иностранцев,
полиция,
таможенные
власти
Специальный      
полицейский
контроль,
дорожный
контроль
Двустороннее    
сотрудничество
США           
Административный
штраф, уголовное
наказание в
более
серьезных
случаях,
исполнение
гражданской
ответственности
Рассматриваются
как прямые
работодатели
(те же санкции)
Перемещение  
на границу
Лишение         
свободы за
организацию
въезда и
пребывания
нелегальных
иммигрантов
Департамент   
иммиграции и
натурализации,
Департамент
пограничного
контроля,
департамент
труда и
занятости,
местная
полиция
Информационные   
кампании,
нацеленные на
работодателей,
паспортный
контроль в
странах
иммиграции
Двустороннее    
сотрудничество
с Мексикой,
соглашение в
рамках NAFTA
Австрия       
Штраф, отзыв    
лицензии на
коммерческую
деятельность,
невозможность
заключения
общественных
контрактов,
взимание
просроченных
налоговых и
социальных
выплат
Возможно       
наложение
санкций
Депортация,  
ограничения
на повторный
въезд
в страну
Информация      
отсутствует
Инспекция     
труда,
полиция
Информация       
отсутствует
Сотрудничество  
в рамках ЕС
Бельгия       
Штраф или       
лишение свободы,
закрытие
компании,
конфискация
оборудования,
прекращение
коммерческой
деятельности,
оплата расходов
на проживание и
депортация
нелегальных
рабочих
Информация     
отсутствует
Депортация,  
задержание
сроком от
восьми дней
до трех
месяцев и
штраф.
В случае
повторения
срок
заключения
может быть
увеличен до
трех лет
Как в случае с  
работодателями,
специальные
санкции за
незаконное
посредничество
в
трудоустройстве
Инспекция     
труда
(Министерство
труда и
занятости),
организованное
взаимодействие
между
ведомствами,
ответственными
за борьбу с
нелегальной
занятостью
(контроль,
осуществляемый
совместно
с силами
безопасности)
Кампании в       
прессе,
нацеленные
на
работодателей,
распространение
брошюр
Сотрудничество  
в рамках ЕС
Финляндия     
Штраф или       
лишение свободы
до 1 года
Те же санкции, 
что и в
отношении
прямого
работодателя,
если прямой
работодатель -
иностранец
Штраф        
Штраф или       
лишение свободы
сроком до 2 лет
Департамент   
иммиграции,
полиция,
пограничный
контроль,
службы
занятости
Информация,      
распространяемая
среди
работодателей и
работников
Сотрудничество  
в рамках ЕС
Франция       
Штраф и/или     
лишение свободы,
прекращение
коммерческой
деятельности,
невозможность
заключения
общественных
контрактов,
конфискация
оборудования,
закрытие здания,
публикация
решения суда,
штраф,
исполнение
гражданской
ответственности
Уголовное      
наказание,
ответственность
за выплату
штрафов
совместно с
прямым
работодателем
Задержание до
12 дней,
депортации
Штраф и/или     
лишение свободы
за содействие
въезду и
пребыванию
нелегальных
иммигрантов,
прекращение
деятельности,
ограничения на
повторный въезд,
отказ в
заключении
общественных
контрактов для
компаний
Инспекция     
труда,
полиция,
жандармерия,
власти таможни
Информация,      
распространяемая
среди
работодателей и
работников,
соглашения о
партнерстве,
заключенные между
центральным
правительством и
организациями
работодателей,
финансовые
стимулы для
содействия
занятости
легальных рабочих
Сотрудничество  
в рамках ЕС,
двустороннее
сотрудничество с
Великобританией
и Германией
Германия      
Штрафы, лишение 
свободы в более
серьезных
случаях, отказ в
заключении
общественных
контрактов,
оплата расходов
на репатриацию
нелегальных
рабочих, оплата
налоговых и
социальных
обязательств
Высокие штрафы 
Штраф        
Штраф или       
лишение свободы
за незаконное
посредничество в
трудоустройстве,
содействие
въезду и
пребыванию
нелегальных
иммигрантов,
штраф за
содействие
нелегальной
занятости
Пограничный   
контроль,
местные
власти,
работающие с
иностранцами,
полиция;
федеральная
служба труда,
таможенные
власти,
взаимодействие
с органами
налогового
ведомства,
социальных дел
и
безопасности,
а также власти
местного
уровня
Информационные   
кампании,
финансовые
стимулы для
содействия
занятости
легальных рабочих
Сотрудничество в
рамках ЕС,
двустороннее
сотрудничество с
Францией,
Великобританией,
Нидерландами,
взаимодействие
по определенным
вопросам с
Португалией,
ограниченное
сотрудничество с
отдельными
странами
Центральной и
Восточной Европы
и Турцией (по
вопросам рабочих
контрактов)
Греция        
До 6 месяцев    
лишения свободы,
штраф от 2940
до 14 700 евро
Штраф и лишение
свободы
Штраф и      
лишение
свободы,
оплата сборов
на
организацию
отъезда из
страны
Штраф и лишение 
свободы за
содействие
въезду и
пребыванию
нелегальных
иммигрантов,
конфискация
транспортных
средств, оплата
расходов на
проживание и
репатриацию
нелегальных
рабочих
Инспекция     
труда,
полиция,
таможенные
службы,
взаимодействие
между
ведомствами
Кампании в       
прессе
Сотрудничество  
в рамках ЕС
Нидерланды    
Штраф и/или     
лишение свободы,
приостановка
ведения бизнеса,
закрытие
компании,
исполнение
гражданской
ответственности
Возможно       
наложение
санкций
Перемещение  
на границу
в случае
незаконного
пребывания в
стране
Штраф или       
лишение свободы
Полиция,      
Министерство
юстиции,
инспекция
труда
Информационные   
кампании,
нацеленные на
работодателей
и иностранных
рабочих,
финансовые
стимулы для
содействия
занятости
легальных рабочих
Сотрудничество  
в рамках ЕС,
двустороннее
соглашение с
Китаем
Португалия    
Административный
штраф, отказ в
заключении
общественных
контрактов
Информация     
отсутствует
Прекращение  
рабочей
деятельности,
перемещение
на границу в
случае
незаконного
пребывания в
стране
Лишение свободы 
за содействие
нелегальной
иммиграции
Инспекция     
труда и
Иммиграционная
служба
Информация       
отсутствует
Сотрудничество  
в рамках ЕС,
соглашения о
реадмиссии с
Францией,
Испанией,
Болгарией,
Польшей,
Румынией,
Соглашения с
Бразилией и
Гвинея-Бисау
Испания       
Штраф           
Информация     
отсутствует
Перемещение  
на границу
в случае
незаконного
пребывания
в стране
Административный
штраф
Инспекция     
труда и
социальной
безопасности,
органы
безопасности
Информация,      
распространяемая
среди рабочих
Сотрудничество  
в рамках ЕС,
соглашения
о реадмиссии с
Марокко и
Португалией
Великобритания
Штрафы          
(с января 1997
г.) до 5 тыс.
фунтов
стерлингов
Информация     
отсутствует
Перемещение  
в страну
выхода,
штраф или
лишение
свободы
Лишение свободы 
до 14 лет
Полиция и     
иммиграционная
служба
Обеспечение      
работодателей
информацией
о новом
законодательстве,
паспортный
контроль в
странах
иммиграции
Сотрудничество  
в рамках ЕС,
двустороннее
соглашение с
Францией
Канада        
Штраф и/или     
лишение свободы
Штраф и/или    
лишение свободы
Задержание   
и депортация
Штраф до 1 млн. 
канадских долл.
и/или лишение
свободы вплоть
до пожизненного
заключения
Служба        
иммиграции и
натурализации
Информационные   
кампании,
нацеленные на
работодателей
Соглашение      
в рамках
NAFTA,
двустороннее
сотрудничество
с Чили
Италия        
Тюремное        
заключение
до одного года
и штраф
до 3 тыс. евро
Информация     
отсутствует
Запрет на    
въезд в
Италию
в течение 10
лет,
заключение
от 6 до 12
месяцев, за
повторный
въезд -
от 1 до 4 лет
Лишение         
свободы на
срок до 12 лет и
взыскание до
15 500 евро
за каждого
ввезенного
в страну без
законных
оснований
Министерство  
внутренних дел
Информация       
отсутствует
Сотрудничество  
в рамках ЕС,
соглашения
с Албанией
и Тунисом
Ирландия      
Штрафы          
Штрафы         
Депортация   
Нелимитированный
штраф и/или
лишение свободы
на срок
до 10 лет
Национальное  
бюро по делам
иммиграции,
Министерство
юстиции,
Министерство
иностранных
дел
Программы        
добровольного
возвращения
мигрантов в
страны их выхода
Сотрудничество  
в рамках ЕС,
заключение с
третьими
странами
договоров о
реадмиссии

Одними из центральных вопросов политики борьбы с нелегальной миграцией является практика депортаций и регуляризации (легализации, амнистии) положения нелегальных мигрантов. Депортация мигрантов является одной из главных мер воздействия на нелегальных мигрантов. Однако эта мера имеет обратный негативный эффект.

Угроза депортации заставляет нелегальных мигрантов тщательнее скрываться, из-за чего они попадают в большую зависимость от работодателя или контрабандиста людьми. Депортация - дорогостоящая мера. В частности, поэтому численность депортируемых и численность задержанных нелегальных мигрантов могут значительно различаться. Процедура регуляризации положения нелегальных мигрантов нередко используется в Бельгии, Греции, Португалии, Испании, Италии, Франции, США в качестве меры борьбы с нелегальной миграцией.

Таблица 2

Программы регуляризации положения нелегальных мигрантов <16>

<16> Источник: OECD. Trends in International Migration. 2002. P. 90.
  Страна  
     Дата    
регуляризации
(год)
       Число      
регуляризированных
иммигрантов
(тыс. человек)
Бельгия   
     2000    
        52,0      
Греция    
 1997 - 1998 
       371,0      
     2001    
       351,0      
Испания   
 1985 - 1986 
        43,8      
     1991    
       110,1      
     1996    
        21,3      
     2000    
       163,9      
     2001    
       216,4      
Италия    
 1987 - 1988 
       118,7      
     1990    
       217,7      
     1996    
       244,5      
     1998    
       217,1      
Португалия
 1992 - 1993 
        39,2      
     1996    
        21,8      
     2001    
       120,2      
США       
     1986    
      2684,9      
 1997 - 1998 
       405,0      
     2000    
       400        
Франция   
 1981 - 1982 
       121,1      
 1997 - 1998 
        77,8      
Швейцария 
     2000    
        15,2      

В качестве аргументов за регуляризацию специалистами приводятся следующие доводы:

после регуляризации мигранты получают права, что способствует решению многих социальных проблем;

регуляризация ускоряет процесс интеграции мигрантов;

в ходе регуляризации можно получить информацию о масштабах распространения нелегальной миграции, о путях проникновения нелегальных мигрантов в страну, об их расселении в стране;

регуляризация дает возможность получить информацию о масштабах и структуре теневой экономики в стране <17>.

<17> Чернышова О. Законодательные амнистии для незаконных иммигрантов: может ли западный опыт быть полезен для России? // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002. С. 56 - 58.

Однако ряд стран выступает категорически против регуляризации (Австралия, Канада, Германия, Дания, Нидерланды, Норвегия, Япония). Противники политики регуляризации считают, что сама по себе эта процедура является стимулом для увеличения численности нелегальных иммигрантов в будущем. Кроме того, нарушается принцип социальной справедливости. Легальным мигрантам приходится стоять в длительных очередях, преодолевать сложные бюрократические процедуры. В странах с частыми регуляризациями проще получить статус постоянного или временного жителя, пройдя путь нелегального мигранта. В то же время отметим, что в странах Западной Европы и США программы регуляризации пользуются достаточно широкой поддержкой населения, которое видит большую угрозу в существовании нелегальной миграции, чем в легализации уже живущих в стране мигрантов <18>.

<18> Чернышова О. Там же.

Эффективными мерами противодействия нелегальной миграции являются различные международные соглашения по совместной охране границ, борьбе с организованной преступностью. Ряд моментов из приведенного выше международного опыта борьбы с нелегальной миграцией используется и в России.

Для повышения эффективности мер по регулированию миграционных потоков в России необходимо, с нашей точки зрения, принимать во внимание четко обозначившиеся тенденции в сфере трудовой миграции <19>:

<19> Российская экономика в 2007 году: итоги и перспективы. М.: ИЭПП, 2008. С. 387 - 400.

По нашему мнению, можно выделить три основные группы механизмов по противодействию криминализации в сфере миграционных отношений.

К первой группе относятся экономические меры. Они должны основываться на экономической теории преступности Г. Беккера, согласно которой решение о совершении противоправных действий оценивается с позиции потенциальных выгод и издержек. В этом русле в России уже предприняты определенные шаги. В 2007 г. в Кодекс об административных правонарушениях внесены поправки, резко ужесточающие возможные санкции по отношению к гражданам России, привлекающим к трудовой деятельности иностранных граждан, не оформленных соответствующим законодательству образом (установлены штрафы до 800 тыс. руб. за одного выявленного нелегала). Параллельно был значительно упрощен порядок регистрации мигрантов. Таким образом, смысл экономических мер по противодействию криминализации в сфере миграционных отношений состоит в том, чтобы повысить степень легальности рынка и увеличить плату за риск от использования труда нелегальных мигрантов.

К другим мерам в данном направлении можно было бы отнести:

Вторая группа механизмов по противодействию криминализации в сфере миграционных отношений включает административные меры. Главным здесь является уменьшение бюрократизации, упрощение и более четкая регламентация миграционных процедур. Определенные шаги в этом направлении также предпринимаются. Так, 15 января 2007 г. вступил в действие пакет законодательных актов, направленных на упрощение регистрации трудоустройства временных мигрантов, прибывших из стран с безвизовым режимом, которые составляют большинство приезжающих в Россию на заработки. Был введен заявительный порядок регистрации. В соответствии с новым Законом о миграционном учете порядок регистрации мигрантов из стран СНГ (кроме Грузии и Туркмении) сводится к следующему: иностранному гражданину из этих стран, приехавшему на территорию России, достаточно получить на границе миграционную карту, в течение трех суток встать на миграционный учет, затем обратиться в ФМС с заявлением о получении разрешения на работу, и в течение 10 суток ФМС обязана выдать такое разрешение.

Совершенствование административных мер регулирования может идти в следующих направлениях:

В последнее время Россия является основным источником эмиграции квалифицированных кадров в страны Западной Европы и Северной Америки. Так, за прошедшие десять лет более 1 млн. россиян выбыло на постоянное место жительства в дальнее зарубежье. Почти 95% из них выехали в Германию, Израиль и США. Экономический мотив был один - стремление улучшить свое благосостояние. Бывшим советским грекам, евреям, немцам, финнам была предоставлена гарантированная помощь в обустройстве на исторической родине.

При этом главным негативным последствием данного оттока части населения за рубеж является утечка профессионалов высокой категории и интеллекта. Это можно рассматривать как потерю национального богатства страны, потерю наиболее здоровой и работоспособной части рабочей силы <20>. В конечном счете, происходит обесценение человеческого капитала, уменьшение привлекательности страны для капиталовложений. Срабатывает целая цепочка взаимозависимостей: отток из страны представителей дефицитных специальностей может привести к существенному замедлению развития целых секторов экономики. В середине 1990-х гг. Комиссия Совета Европы по образованию оценила ежегодный ущерб России от выезда из нее специалистов высокой и высшей квалификации примерно в 50 млрд. долл. По данным ООН, "утечка мозгов" ежегодно обходится России в 25 млрд. долл. <21>.

<20> Появился специальный термин для описания последствий оттока населения - "утечка молодости".
<21> Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской, С. Панарина. М.: Изд-во "Интердиалект", 2000. С. 56.

Но дело не только в количественной стороне ущерба, а и в качественной - разрушении научных школ. Уезжающие за границу ученые - это представители творческих коллективов, ведущих поиск в передовых областях науки. Без сильных научных школ, особенно в фундаментальных областях знаний, сохранение и развитие научного потенциала страны - не более чем иллюзия. В такой ситуации отечественный научно-технический потенциал оказывается неспособным обеспечить потребности развития национальной экономики, что обрекает на необходимость перманентной закупки техники и технологий за рубежом. Возникающие же вакансии замещаются менее квалифицированными работниками, что сказывается на производительности и эффективности производства. В результате происходит установление длительной технологической и финансовой зависимости страны от внешних источников.

Однако разумная государственная политика, направленная на создание условий для возвращения дипломированных специалистов на родину, способна снивелировать негативные последствия оттока за рубеж квалифицированных кадров.

В настоящее время в мире создаются и функционируют высокотехнологичные центры инновационной индустрии и НИОКР, выступающие в качестве магнита для привлечения квалифицированного труда. Ученые, высококлассные инженеры и программисты "оседают" вокруг центров знаний: различных "силиконовых долин" разных стран, центров научных исследований, компаний, активно занимающихся НИОКР. Причем между этими инновационными областями постоянно идет обмен знаниями, специалистами. В результате в современных условиях происходит даже не миграция специалистов, а их циркуляция.

Национальные государства все больше конкурируют между собой за привлечение высококвалифицированных специалистов. С одной стороны, между государствами заключаются соглашения о взаимном признании дипломов, унификации образовательных и квалификационных стандартов, унификации систем профессиональной подготовки, свободе передвижения. С другой стороны, создаются разнообразные условия для привлечения классных специалистов.

Инициативы государств в этом отношении можно классифицировать по разным группам:

  1. Специальные схемы: "зеленые карты" в США и визы временной миграции Н-1В США, программы поддержки высококвалифицированных мигрантов в Великобритании, Канаде, Австралии. В ЕС действует правило, согласно которому высококвалифицированные специалисты из государств, не входящих в ЕС, могут вместе со своими семьями переехать в одно из государств Евросоюза.
  2. Системы разрешений на работу, обеспечивающие быстрое привлечение специалистов. Например, быстрая схема рабочих виз для специалистов в области информационных технологий в Голландии, Ирландии.
  3. Упрощение процедуры получения разрешения на работу для работодателей и работников. Например, в Великобритании 90% разрешений на работу выдаются в течение одного дня.
  4. Налоговые стимулы для уменьшения налогового бремени с целью привлечения иностранцев с высокими уровнями доходов. Таким способом привлекаются не только специалисты, но и их капиталы.
  5. Обучение зарубежных студентов и предоставление им возможности остаться для дальнейшей работы в стране, но при условии оценки уровня их квалификации. Основными странами приема студентов являются США, Германия, Великобритания и Франция.
  6. Создание условий для нормальной жизни эмигрантов, включая схемы получения льготных кредитов и обучение детей мигрантов.
  7. Поощрение возвращения высококвалифицированных эмигрантов.

В качестве примера можно привести опыт Китая, который за последние 20 лет превратился в страну с промышленно развитой экономикой. Для развития собственной промышленности и высокоразвитой экономики был организован научный индустриальный парк Хсинчу. Это послужило локомотивом для создания многих венчурных компаний, федеральных университетов, собственных IT-компаний. Поощряется создание предприятий, основанных специалистами, получившими образование за границей и вернувшимися домой. В общей сложности по стране насчитывается более 4000 таких предприятий.

Правительство Китая предприняло ряд мер по возвращению мигрантов из-за границы.

  1. Обучаться в иностранных вузах могут лишь студенты, уже получившие образование в стране.
  2. Введена новая система оплаты труда ученых, по которой для специалистов, имеющих мировое признание, зарплаты начисляются по мировым меркам.
  3. Созданы льготные условия для выезда и возвращения ученых. Время пребывания за границей продлено для специалистов до 5 лет.

Говоря об использовании мирового опыта по привлечению высококвалифицированных мигрантов применительно к России, отметим, что миграционные программы для данных групп мигрантов должны быть нацелены на поощрение постоянного или достаточно продолжительного временного проживания. Для высококвалифицированных мигрантов желательно предоставление права проживания в стране не менее чем на один год с правом продления пребывания до 5 лет, облегченные процедуры получения вида на жительство. Кроме того, им желательно предоставить возможность самостоятельного поиска работы в течение года, право приезда в страну без специального вызова работодателя. Приезд в страну бизнес-мигрантов может быть обусловлен выполнением ряда обязательств: обязанностью организовать новый или купить существующий бизнес, создать постоянные рабочие места для граждан страны, инвестировать свои средства в государственные программы сроком на 3 - 5 лет.

Таковы, на наш взгляд, те некоторые меры, которые позволят уменьшить криминальный элемент в миграционных процессах, повысить положительные моменты от привлечения на работу в Россию иностранных граждан.