Мудрый Юрист

Судебная власть в системе разделения властей (международный опыт) *

<*> Vorobyova E.V. Judicial power in separation of powers system (international experience).

Воробьева Екатерина Валериевна, старший преподаватель кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России, кандидат юридических наук.

Принято считать, что судебная власть в системе разделения властей занимает по счету третье место. Между тем эта власть играет весьма важную роль в деятельности любого государства и общества и является самостоятельной не только по отношению к законодательной и исполнительной ветвям власти, но и обладает властными полномочиями относительно действий граждан и других субъектов права.

Ключевые слова: судебная власть, разделение властей, ветвь власти, международный опыт.

The judicial power is commonly considered to occupy the third position in the system of the separation of powers. However, this power plays an essential role in every state and society. Not only is it independent from the legislative and executive powers. It also possesses authority relating to actions of citizens and other subjects of law.

Key words: judicial power, separation of powers, branch of power, international experience.

По мере того как демократические страны все дальше продвигаются по пути правовой государственности, тем сильнее проявляется тенденция к возрастанию ее функции в качестве гаранта "верховенства права" и законных интересов граждан, отмечает проф. А.Г. Орлов, и, наоборот, потеря судебной властью независимости неизбежно приводит к установлению, как минимум, авторитарного правления <1>.

<1> Конституционное право зарубежных стран. М.: Норма, 2006. С. 385.

В конституционном законодательстве, помимо зафиксированных принципов и норм, лежащих в основе организации судебной системы, содержатся и основополагающие принципы, которыми суд должен руководствоваться при отправлении правосудия, т.е. при рассмотрении конкретных дел. Именно они призваны гарантировать демократический характер правосудия и защиту прав личности при его осуществлении. К этим принципам относятся: гарантия подсудности (обязательное разбирательство в суде); открытость и гласность правосудия; преимущественно устный характер судебного разбирательства; состязательность (ход состязания сторон в процессе); конституционное право граждан на защиту охватывает не только сам судебный процесс, но и все стадии досудебного производства по делу; презумпция невиновности; никто не может быть повторно осужден за одно и то же деяние; все действия судебной власти должны быть мотивированными.

Конституционное законодательство важное место отводит правовому статусу судей, в основе которого лежат следующие принципы: назначаемость, несменяемость и независимость судей, судейская несовместимость (запрет судье занимать другие должности), судебный иммунитет.

Особой функцией судебной власти, а также ее высшей инстанцией является конституционный контроль, т.е. проверка законов с точки зрения их соответствия Конституции. Причем в данном случае речь идет о законах, имеющих высший после Конституции статус в иерархии источников права, а также некоторых близких по значимости к закону нормативных актах, создаваемых высшими органами государственной власти. Что касается судебного контроля над законностью подзаконных управленческих актов, то он осуществляется административной юрисдикцией.

В условиях современного сложноорганизованного общества, требующего постоянной масштабной законодательной деятельности, важную роль играет конституционное правосудие. Оно является гарантом верховенства Конституции как непреложного принципа правового государства. Сложились две основные модели конституционного правосудия. Первая - когда контроль осуществляется общей судебной системой, при этом правом такого контроля может быть наделена каждая судебная инстанция или исключительно Верховный суд. Такую модель называют "американской". В странах Европейского континента явно преобладает вторая модель, при которой конституционное правосудие вверено специальному органу - Конституционному суду. Он не возглавляет, подобно Верховным судам, инстанционную систему судов.

В конституционном законодательстве предусматриваются две процедуры формирования суда: парламентская и смешанная. Американская модель рассматривает конкретное судебное дело. Это так называемый конкретный контроль, наряду с этим существует абстрактный контроль (еврейская модель), когда государственные органы и высшие должностные лица имеют право обратиться с запросом в Конституционный суд без какого-либо предварительного обращения в другой суд и даже в ряде случаев безотносительно к наличию конкретного спора или конфликта.

Признавая в итоге судебное рассмотрение закона (или его отдельное положение) соответствующим или, наоборот, не соответствующим Конституции, суд не только решает судьбу закона. Его решение всегда основано на определенном понимании соответствующей конституционной нормы. Тем самым суд дает толкование этой нормы, которое, как и все решения, носит общеобязательный характер. Конституции многих стран устанавливают, что толкование законов возможно только в процедуре судебного контроля.

Государство Израиль и его судебная система являются частью принятой в демократических обществах модели "сдержек и противовесов". Эта модель сформировалась задолго до того, как была провозглашена его независимость. Ее теоретические предпосылки были выработаны несколькими поколениями классиков мировой политической мысли: Аристотелем, Полибием, Джоном Локком, Жаном-Жаком Руссо, Шарлем Луи Монтескье, а также авторами "Федералиста" <2> Александром Гамильтоном, Джеймсом Мэдисоном и Джоном Джемом, жизнь и судьба которых никак не связаны с воссозданием на древней и святой для стольких народов земле Палестины еврейского государства.

<2> "Федералист" - сборник статей, выходивших в ведущих газетах Нью-Йорка в период обсуждения американской Конституции в 1787 - 1788 гг., в которых пропагандировалось единство США на федеративной основе.

Вместе с тем, учитывая, что израильский опыт формирования независимой судебной власти базируется на многовековой традиции разделения властей, представляется невозможным анализировать его вне этого контекста. Напротив, рассмотрение израильской модели конституционного правосудия в контексте наиболее важных мировых интеллектуальных и политико-правовых доктрин позволит, отметив общие черты, подчеркнуть уникальные характеристики, присущие исключительно этой стране.

В поисках идеальной модели государственного устройства человечество на протяжении многих веков стремится создать максимально эффективную систему "сдержек и противовесов" ветвей государственной власти, ставшую сегодня неотъемлемой частью правового демократического государства. Теория разделения властей - итог многовекового развития государственности, поиска наиболее действенных механизмов, предохраняющих общество от деспотизма.

Основные положения теории разделения властей следующие:

<3> Фоков А.П. Судебная власть в системе разделения властей. Научно-правовые, философские и исторические аспекты // Государство и право. 2000. N 10. С. 51 - 56.

На наш взгляд, наиболее удачное определение конкретного содержания принципа разделения властей дано членом-корреспондентом РАН М.В. Баглаем:

<4> Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: Норма, 2005. С. 138.

Теория разделения властей призвана обосновать такое устройство государства, которое исключало бы возможность узурпации власти каким бы то ни было органом власти. Первоначально она была направлена на обоснование ограничения власти монарха, а затем стала использоваться как теоретическая и идеологическая база борьбы против любых форм диктатуры.

Как уже говорилось выше, теоретические и практические истоки принципа разделения властей следует искать в Древней Греции и Древнем Риме. Анализ политических структур и форм правления, разработанные Платоном, Аристотелем и другими античными мыслителями, подготовил почву для обоснования этого принципа в эпоху Просвещения.

В Древней Греции Солон, будучи архонтом <5>, создал Совет четырехсот и оставил ареопаг <6>, которые по своим полномочиям уравновешивали друг друга. Эти два органа должны были, по словам Солона, уподобляться двум якорям, предохраняющим государственный корабль от всяких бурь. Позже, в IV в. до н.э., Аристотель в "Политике" указал на три элемента в государственном строе: законодательно-совещательный орган, магистратуры и судебные органы <7>. Спустя два века видный греческий историк и политический деятель Полибий (прибл. 210 - 120 гг. до н.э.) отметил преимущество такой формы правления, при которой эти составные элементы, противодействуя, сдерживают друг друга. Он писал о легендарном спартанском законодателе Ликурге, установившем форму правления, соединившую "все преимущества наилучших форм правления, дабы ни одна из них не развивалась сверх меры и через то не извращалась в родственную ей обратную форму, дабы все они сдерживались в проявлении свойств взаимным противодействием и ни одна не тянула бы в свою сторону, не перевешивала бы прочих, дабы таким образом государство неизменно пребывало бы в состоянии равновесия, равномерного колебания, наподобие идущего против ветра корабля" <8>. Различные субъекты власти в смешанной форме взаимосдерживаются в своих притязаниях на автономную реализацию всего объема власти: цари сдерживаются страхом перед народом, народ, в свою очередь, не посягает на власть царей из страха перед старейшинами. Старейшины занимают центральное место в этой схеме. Высокое общественное положение, вытекающее из выборов "по заслугам", обязывает их стоять на стороне слабейшего, который при поддержке старейшин приобретает необходимое значение. Искомое состояние равновесия достигается, таким образом, верным соотношением трех начал: по существу, аристократический элемент координирует здесь два других - царский и демократический (баланс между властью царей и властью народа постоянно поддерживается авторитетом и властью старейшин). Историк отмечает тот факт, что познание закономерностей изменений простых форм правления заставило Ликурга установить данную смешанную форму, обеспечив тем самым лакедемонянам свободу на "более продолжительное время, чем она существовала у какого-либо народа из числа известных" <9>.

<5> Архонт - высшее должностное лицо в древнегреческих полисах.
<6> Ареопаг - совет старейшин в древних Афинах.
<7> Аристотель. Политика / Перевод С.А. Жебелева // Сочинения в 4 т. М.: Мысль, 1983. Т. 4. С. 287.
<8> Цит. по: Мирзаев С.Б. Полибий. М.: Юридическая литература, 1986. С. 64.
<9> Там же. С. 65 - 66.

Теоретическое развитие принцип разделения властей получил в средние века. Прежде всего - в труде "Второй трактат о правлении" (1690 г.) английского философа Джона Локка (1632 - 1704), который, стремясь предотвратить узурпацию власти одним лицом или группой лиц, разрабатывает принципы взаимосвязи и взаимодействия ее отдельных частей.

Джон Локк настаивал на том, что, кто бы ни обладал верховной властью в государстве, ему вменяется "управлять согласно установленным постоянным законам, провозглашенным народом и известным ему, а не путем импровизированных законов" <10>. Высокий престиж закона проистекает из того, что он по Локку есть решающий инструмент сохранения и расширения свободы личности, который также гарантирует индивида от произвола и деспотической воли других лиц. "Там, где нет законов, там нет и свободы". Поддержание режима свободы, реализация "главной и великой цели" политического сообщества непременно требуют, чтобы публично-властные правомочия государства были четко разграничены и поделены между разными органами. Правомочие принимать законы (законодательная власть) полагается только представительному учреждению всей нации - парламенту. Компетенция претворять законы в жизнь (исполнительная власть) подобает монарху, кабинету министров. Их дело также ведать сношениями с иностранными государствами (определять федеративную власть). Дж. Локк привнес в политическую теорию нечто гораздо больше, чем просто мысль о необходимости "уравновесить власть правительства, вложив отдельные ее части в разные руки". Имея в виду не допускать узурпации кем-либо всей полноты государственной власти, предотвратить возможность деспотического использования этой власти, он наметил принципы связи и взаимодействия "отдельных ее частей". Соответствующие типы публично-властной деятельности располагаются им в иерархическом порядке. Первое место отводится власти законодательной как верховной (но не абсолютной) в стране. Иные власти должны подчиняться ей. Вместе с тем они вовсе не являются пассивными придатками законодательной власти и оказывают на нее довольно активное влияние. Законодательный орган не может никому другому делегировать свою законодательную власть. Повышение налогов, лишение собственности может происходить только в результате согласия народа или заинтересованных лиц. И, наконец, самое важное ограничение власти парламента - законодательная власть "обязана отправлять правосудие и определять права подданного посредством провозглашенных постоянных законов и известных уполномоченных на то судей" <11>. По существу, нормальная "структура правления" рисовалась воображению Дж. Локка комплексом официальных нормативно закрепляемых "сдержек и противовесов". Эти представления о дифференциации, принципах распределения, связи и взаимодействии отдельных частей (слагаемых) единой государственной власти легли в основу рождавшейся в XVII в. доктрины буржуазного конституционализма.

<10> Локк Дж. Два трактата о правлении // Сочинения в 3 т. М.: Мысль, 1988. Т. 3. С. 337.
<11> Там же. С. 341.

Необходимо подчеркнуть, что Дж. Локк, неоднократно касаясь вопросов о суде, все-таки не выделил судебную власть в отдельную, самостоятельную ветвь государственной власти. Он остановился лишь на характере взаимоотношений законодательной власти с судами, полагая, что законодатель не может брать на себя право повелевать посредством деспотических указов; наоборот, он обязан определить права подданных посредством провозглашаемых постоянных законов, на страже которых должны стоять уполномоченные на то судьи.

Взгляды Дж. Локка теоретически развил в классическую концепцию разделения властей (практически в современном ее понимании) французский философ и просветитель Шарль Луи Монтескье (1689 - 1755) в главном труде своей жизни - "О духе законов", над которым он работал двадцать лет и который был опубликован в 1748 г. Это сочинение состоит из 31 раздела и шести частей. Наличие и функционирование системы разделения властей в государстве должно, по замыслу Ш.Л. Монтескье, оберегать общество от злоупотреблений государственной властью, узурпации власти и концентрации ее в одном органе или одним лицом, что неминуемо приводит к деспотизму. Основную цель разделения властей Монтескье видел в том, чтобы избежать злоупотребления властью. "Если, - писал он, - власть законодательная и исполнительная будут соединены в одном лице или учреждении, то свободы не будет, так как можно опасаться, что этот монарх или сенат станет создавать тиранические законы для того, чтобы также тиранически применять их. Не будет свободы и в том случае, если судебная власть не отделена от власти законодательной и исполнительной. Если она соединена с законодательной властью, то жизнь и свобода граждан окажутся во власти произвола, ибо судья будет законодателем. Если судебная власть соединена с исполнительной, то судья получает возможность стать угнетателем. Все погибло бы, если бы в одном и том же лице или учреждении, составленном из сановников, из дворян или простых людей, были соединены эти три власти: власть создает законы, власть приводит в исполнение постановления общегосударственного характера и власть судит преступления или рассматривает тяжбы частных лиц" <12>.

<12> Монтескье Ш.Л. О духе законов // Избранные произведения. М., 1955. С. 289 - 290.

Монтескье принадлежит также развитие положения о системе сдержек различных властей, без которой их разделение не было бы действенным. Он утверждал: "Необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга". Речь, по существу, идет о так называемой системе сдержек и противовесов, где баланс законодательной, исполнительной и судебной власти определяется специальными правовыми мерами, обеспечивающими не только взаимодействие, но и взаимоограничение ветвей власти в установленных правом пределах.

Ш.Л. Монтескье выделил судебную власть в самостоятельную ветвь государственной власти, что представляет собой существенный вклад в развитие теории разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, благодаря чему доктрина обрела стройность и завершенность <13>. По сравнению со своими предшественниками Ш.Л. Монтескье сделал заметный шаг в развитии взглядов на функции и процедуры судебной власти. В частности, в отличие от Дж. Локка в его работах есть идеи как о функциях законности, охраны прав и интересов гражданина, так и о функциях правосудия, охраны свободы и безопасности личности, которые осуществляет "третья" власть. В трудах Ш.Л. Монтескье много внимания уделяется разрешению конфликтов между гражданами, охране законности, безопасности, свобод и собственности личности. Эти функции "третьей" власти Ш.Л. Монтескье раскрыл через призму судейских формальностей и судейских ошибок. Если на судейские формальности смотреть как на препятствие, затрудняющее гражданину защиту своих прав и интересов, то, конечно, можно найти их слишком много. Если же судейские формальности рассматривать с точки зрения их отношения к свободе и безопасности граждан, то обнаружим, что их слишком мало, поскольку все затруднения, издержки, проволочки и сами ошибки правосудия являются той ценой, которую гражданин платит за свободу.

<13> Азаркин Н.М. Политико-правовое учение Монтескье: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 1981. С. 119 - 148.

Многие идеи Ш.Л. Монтескье были проанализированы в трудах другого французского мыслителя Ж.-Ж. Руссо (1712 - 1778), выступившего с критикой ряда позиций предшественников. Если Ш.Л. Монтескье рассматривал судебную власть как средство сдерживания законодательной и исполнительной властей от крайностей, то Руссо значительно полнее представлял спектр их взаимоотношений, а также более глубоко и обстоятельно исследовал существенные аспекты "третьей" власти, хотя и не употреблял этого выражения в своем основном труде "Об общественном договоре..." <14>. Ж.-Ж. Руссо считал, что, когда невозможно установить точное соотношение между составными частями государства или устранить причины, беспрестанно нарушающие эти отношения, тогда создают особую магистратуру, которая не входит в общий организм, но возвращает каждый его член в подлинные отношения: либо между государством и народом, либо между государством и сувереном, либо между обеими сторонами одновременно, если это необходимо. Руссо одним из первых определил функциональную роль суда как гаранта неприкосновенности свободы человека. Он писал о праве арестованного на обжалование в суд примененного к нему ареста, о полномочиях суда проверить обоснованность ограничения свободы гражданина.

<14> Руссо Ж.-Ж. Об общественном договоре. Трактаты / Пер. с фр. А.Д. Хаютина и В.С. Алексеева-Попова. М.: КАНОН-пресс, 1998. С. 121 - 130.

В целом можно сказать, что Ж.-Ж. Руссо критически развил взгляды Локка и Монтескье. В результате была создана основа стройной теории разделения властей в современном государстве. Труды этих трех великих мыслителей в совокупности представляют концепцию разделения властей, называемую классической. В их теоретическом наследии последовательно и во взаимной связи охарактеризованы судебные процедуры охраны жизни, свободы, интересов гражданина, т.е. они увязаны с определенным направлением деятельности "третьей" власти.

Исследуя труды этих мыслителей, мы приходим к выводу, что становление судебной власти в качестве самостоятельной ветви государственной власти обусловлено не неким божественным предначертанием, а кардинальными изменениями в общественном устройстве. Основатели классической теории разделения властей в качестве одного из приоритетных направлений деятельности судебной власти выделяли осуществление судом контроля за органами исполнительной власти при выполнении им правозащитной функции.

Спустя столетие после опубликования "Двух трактатов о государственном правлении" и сорок лет после появления книги Ш.Л. Монтескье Декларация прав человека и гражданина, принятая 26 августа 1789 г. Национальным собранием Франции, провозгласила: "Общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции".

Большой вклад в творческое развитие идеи сдержек и противовесов и воплощение ее на практике внес американский государственный деятель (дважды бывший президентом США) Джеймс Мэдисон (1751 - 1836 гг.). Он разработал такую теорию сдержек и противовесов, благодаря которой каждая из трех властей (законодательная, исполнительная и судебная) является относительно равной. В одной из своих самых известных статей в защиту Конституции Джеймс Мэдисон так объяснял деликатность проблемы разделения властей: "При создании правительства, которое должно управлять одними людьми посредством других людей, основная трудность состоит в том, что вы должны, во-первых, дать возможность правительству контролировать управляемых, а во-вторых, вменить ему в обязанность осуществлять самоконтроль" <15>. Сдержками и противовесами Дж. Мэдисон называл "частичное совпадение полномочий трех властей". Так, несмотря на то, что Конгресс - законодательный орган, президент может наложить вето на законы, и суды могут объявить акт Конгресса недействительным, если он противоречит Конституции. Судебная власть сдерживается президентским назначением и ратификацией Конгрессом этих назначений на должность в органы судебной власти. Конгресс сдерживает президента своим правом утверждать назначения в органы исполнительной власти, и он же сдерживает две другие власти своей властью ассигновать деньги.

<15> Уилсон Д. Американское правительство. М.: Прогресс, 1995. С. 16.

С самого начала разделение властей провозглашалось в США, так же как и во Франции, в качестве основного конституционного принципа.

В Конституции США было проведено структурное разделение между тремя ветвями государственной власти - Конгрессом, президентом и Верховным судом, каждому из которых была предоставлена возможность действовать самостоятельно в конституционных рамках. Установленные отношения между этими органами как в прошлом, так и сейчас имеют целью предотвратить усиление одного из них за счет другого и воспрепятствовать одной из частей системы действовать в направлении, противном направлениям других органов. Подобная сбалансированность государственной системы затрудняет нововведения, но в то же время препятствует возможности узурпации власти со стороны какого-либо из названных органов. В известном решении United States v. Richard Nixon, вынесенном в июле 1974 г., Верховный суд США пояснил: "Конституция не только рассредоточила власть для лучшего обеспечения свободы, но она также предполагает, чтобы на практике рассредоточенная власть была объединена в целое для эффективного управления. Конституция предписывает, чтобы ветви власти были одновременно отделены друг от друга и взаимозависимы, являлись автономными и взаимодействующими друг с другом".

Принцип разделения властей проведен через все важные положения Конституции США. Он выражается, в частности, в раздельном и последовательном изложении правового статуса трех ветвей власти. Созданная система органов первоначально слабо опиралась на основу государственной власти - избирательный корпус. Большинство учрежденных федеральных институтов не избиралось всеобщим и прямым голосованием. Президент получал и получает власть в результате косвенных выборов; в начальный период выборщики президента редко определялись прямыми выборами; гораздо чаще их избирали законодательные собрания штатов. Сенат - верхняя палата Конгресса - до 1913 г. состоял из членов, также избиравшихся законодательными собраниями штатов, а Верховный суд и поныне остается назначаемым органом. Только Палата представителей с 1789 г. формируется путем прямого голосования.

Фактические отношения между тремя основными органами власти - Конгрессом США, президентом и Верховным судом - постоянно изменяются, но сам принцип разделения властей остается неизменным.

Проблема разделения властей получила свое отражение и в русской дореволюционной литературе. В частности, Н.И. Лазаревский, анализируя принципы конституционного строя, ставил на первое место разделение властей. Но, пожалуй, наиболее полно теория разделения властей в отечественной литературе была раскрыта другим выдающимся русским юристом Ф.Ф. Кокошкиным, который определял участие народа в законодательстве и разделение властей как два важнейших принципа правового государства. Ф.Ф. Кокошкин попытался найти "гарантии" против концентрации власти в руках правительства и парламента. Речь шла о системе сдержек и противовесов в парламентарном государстве. Ф.Ф. Кокошкин выделил три элемента сдерживания исполнительной ветви власти: контроль представительного органа за бюджетом и численностью армии, ответственность министров и право судебной власти проверять законность правительственных распоряжений. В отношении законодательной власти Ф.Ф. Кокошкин перечислил четыре "гарантии": участие главы исполнительной власти в законодательном процессе с помощью абсолютного или отлагательного вето; наличие двух палат; права граждан; изменение Конституции особым порядком.

Обращает на себя внимание отсутствие в списке наиболее серьезного механизма сдерживания парламента - предоставления какой-то из ветвей власти права его роспуска. Вероятно, в этом нашла свое отражение ситуация в дореволюционной России, связанная с досрочными роспусками первой и второй Государственной думы. Интересно также отметить, что Ф.Ф. Кокошкин не привел каких-либо элементов сдерживания судебной власти, указав лишь принципы ее функционирования: несменяемость судей и суд присяжных.

Несмотря на различие взглядов и подходов к рассматриваемому вопросу, большинство видных русских ученых того времени сходилось в том, что судебная власть должна быть самостоятельной и независимой от других ветвей власти. Но собранные вместе, они должны составлять единую государственную власть.

Принцип разделения властей воспринят теорией и практикой всех демократических государств. Как один из принципов организации государственной власти в современной России, он был провозглашен Декларацией от 12 июня 1990 г. "О государственном суверенитете Российской Федерации", а затем получил законодательное закрепление в ст. ст. 10 и 11 Конституции 1993 г.: "Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны" <16>.

<16> Подробнее об этом см.: Колпаков Н. Разделение властей в современном Российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. N 2. С. 52 - 53; Полянский Н.А. Реализация принципа разделения властей в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. N 1. С. 33 - 36; и др.