Мудрый Юрист

Проблема системы основных понятий и терминов в сфере безопасности и оперативно-розыскной деятельности

Петров И.В., научный сотрудник вневедомственного научно-исследовательского института изучения безопасности и сыска.

Развитие действующего законодательства порождает бесконечные споры ученых о правовых институтах, нормах права, об особенностях их применения и т.п. Оперативно-розыскная деятельность <1> не составляет исключения. Трудно найти научную работу, связанную с исследованием проблем оперативно-розыскной деятельности, в которой не предпринимались бы попытки уточнить те или иные понятия.

<1> В сфере правового регулирования ОРД возникла своеобразная коллизия. На законодательном уровне термин ОРД пишется через букву "о" - "розыскная", а на подзаконном уровне через букву "а" - "разыскная". В данной статье автор употребляет термин ОРД в написании, используемом в законе.

Известно, что одни и те же феномены внешней действительности не только в обычном языке, но и в терминах науки могут получать различные обозначения. Как известно, юридические термины - это средство, с помощью которого конкретные понятия приобретают словесное выражение в тексте нормативного акта. Слова в правовых источниках служат тем исходным строительным материалом, на котором основывается и с помощью которого формулируется юридическая мысль. "Обычный словесный знак представляет языковую (словесную) картину мира, а словесный знак в составе правовой нормы создает "юридическую действительность" <2>.

<2> Губаева Т.В., Малков В.П. Словесность в юриспруденции как учебная дисциплина // Государство и право. 1996. N 12. С. 113.

Являясь первичным материалом для написания норм права, юридические термины имеют сквозное значение. Используя юридические термины, государство в лице своих органов власти говорит на языке права и выражает свою волю: отменяет и изменяет нормы; устанавливает новые правила поведения; закрепляет сложившиеся общественные отношения. С помощью юридических терминов какие-либо волеизъявления принимают форму законов и подзаконных нормативно-правовых актов.

В правовой литературе юридические термины обычно подразделяют на три вида: а) общеупотребительные термины, которые используются в т.ч. и в обыденной речи и понятны всем; б) специальные юридические термины, которые обладают особым правовым содержанием (протокол допроса, исковое заявление и т.п.). Такие термины служат для обозначения юридических понятий, выражения юридических конструкций, отраслевой типизации и т.д.; в) технические термины, которые отражают область специальных знаний, например, правила техники безопасности, техническое обслуживание оборудования, проведение экспертизы технических решений и т.п. <3>.

<3> Более подробно см.: Хабибулина Н.И. Язык закона и его постижение в процессе языкового толкования права. М., 1996; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 1990.

Эффективность юридических терминов зависит прежде всего от того, как законодатель выполняет ряд правил, предъявляемых к юридической терминологии. Таковыми являются: а) единство терминологии. Иными словами, необходимо, чтобы для обозначения одних и тех же понятий использовались одни и те же термины; б) использование общепризнанных терминов, т.е. термины должны употребляться в повседневной жизни и быть понятными населению <4>; в) стабильность терминологии. Недопустимо без достаточных на то оснований отказываться от используемых юридических терминов.

<4> Чтобы быть понятым правоприменителем, законодатель должен найти оптимальный способ выражения правовой нормы, подобрать единственно подходящие термины или, по меткому выражению Марка Твена, "найти нужное слово, а не его троюродного брата".

Юридический термин - это одновременно и своего рода правовая абстракция. Д.А. Керимов, характеризуя правовую абстракцию, писал, что она отнюдь не является продуктом произвольного теоретизирования, а рождается на почве юридической практики, резюмирует, конкретизирует, упорядочивает многосторонний практический опыт возникновения, действия, развития права <5>.

<5> Керимов Д.А. Методологические функции философии права // Государство и право. 1995. N 9. С. 16.

Представляется, что применительно к теме данной статьи такой правовой абстракцией должно являться понятие безопасности. Однако, по мнению автора, юридические конструкции, существующие в современном отечественном законодательстве в сфере безопасности, повторяясь в главном и отличаясь общими существенными признаками, тем не менее не объединены необходимой правовой абстракцией и, соответственно, не имеют своего официального наименования - термина. В ныне действующем законодательстве в сфере безопасности существует и другая проблема - одновременное использование законодателем ряда близких по содержанию терминов без раскрытия их содержания. Законодатель, например, использует термины "национальная безопасность", "безопасность государства", "государственная безопасность", "общественная безопасность" и др., но, за исключением первого термина, не дает их определения и не раскрывает их содержания. Подобное положение приводит к тому, что при анализе понятий более низкого порядка исследователь неизбежно сталкивается с трудностями классификации. Без уточнения содержания и, главное, без построения иерархии таких терминов, как "национальная безопасность", "безопасность государства", "государственная безопасность", "общественная безопасность", невозможно на достаточно высоком научном уровне исследовать такие понятия, как "оперативно-розыскная деятельность", "контрразведывательная деятельность" и "разведывательная деятельность". Эти термины использует законодатель, а в теории уже длительное время ведутся безрезультатные споры - различные ли это виды деятельности или же это три составные части одного и того же явления <6>.

<6> Жаров С.Н. Оперативно-розыскная деятельность в России: организация, методы, правовое регулирование: Историко-юридическое исследование: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Екатеринбург, 2010. С. 33.

Поскольку понятия в праве суть ведущие смысловые конструкции, необходимо для их обозначения использовать адекватные термины <7>. При этом следует прежде всего учитывать системные связи внутри понятия и между понятиями, а также принимать во внимание общепринятые лексико-семантические нормы функционирования разных значений термина. Оперативно-розыскное законодательство наряду с общеупотребительными словами использует слова точного значения - термины, принципиальное отличие которых от обычных слов состоит в том, что они включают элемент специального (научного) знания. Отражение в термине специального юридического знания требует особо внимательного подхода к выбору терминов. Задача усложняется в связи с пересмотром некоторых основополагающих идей правового регулирования даже не столько самой оперативно-розыскной деятельности, сколько законодательства о безопасности в целом. Это объясняется происходящими политическими, экономическими и иными изменениями в Российской Федерации, а также новыми теоретическими наработками и выдвижением предложений об уточнении лексического состава законодательства об исследуемом виде деятельности <8>. Изменение сущности явлений, а порой лишь отдельных качественных характеристик с неизбежностью влечет за собой выработку новых терминов, а иногда и возврат к хорошо забытым старым.

<7> Неточное употребление термина, не имеющего своей правовой дефиниции или нормативного разъяснения по поводу содержания обозначаемого им понятия, дает возможность правоприменителю манипулировать смыслами.
<8> По мнению автора, законодателю целесообразно обратить более пристальное внимание на такой источник обогащения лексики законодательства об ОРД, как научные исследования, которые привносят в понятийную базу этой нарождающейся отрасли права новые термины. Некоторые из них, вполне устоявшиеся и проверенные временем и практической юриспруденцией, могут перекочевать из научного оборота в правовые тексты.

Вопрос о терминологии, будучи на первый взгляд малозначимым и второстепенным, тем не менее влечет за собой более существенные вопросы. До принятия закона об оперативно-розыскной деятельности в ведомственных нормативных актах, как в органах государственной безопасности, так и в органах внутренних дел, преимущественно использовались термины "оперативная деятельность", "агентурно-оперативная деятельность", "сыскная деятельность" и др.

Что касается понятия "оперативно-розыскная деятельность", то на уровне закона в отечественном праве впервые оно было использовано в 1959 г. Так, в ст. 29 Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик <9> указывалось, что на органы дознания возлагается принятие необходимых оперативно-розыскных мер в целях обнаружения признаков преступлений и лиц, их совершивших. Аналогичное положение было закреплено и в ст. 118 принятого в 1960 г. Уголовно-процессуального кодекса РСФСР <10>. Обращает на себя внимание тот факт, что законодатель в этих законодательных актах использует термин не "оперативно-розыскная деятельность", а "оперативно-розыскные меры" и не раскрывает их содержания. И лишь с принятием Закона "Об оперативно-розыскной деятельности" в 1995 г. законодатель определил содержание данного понятия.

<9> Ведомости Верховного Совета СССР. 1959. N 1. Ст. 15.
<10> Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1960. N 40. Ст. 592.

Термин "оперативно-розыскная деятельность", зародившись в Советском Союзе, так и не вышел за пределы его государственной границы. Даже в бывших социалистических странах он не нашел широкого применения и употреблялся лишь в международных межведомственных соглашениях МВД СССР и межведомственной переписке отечественных правоохранительных органов с зарубежными коллегами. Еще в преддверии принятия закона об оперативно-розыскной деятельности во ВНИИ МВД СССР отмечали, что в капиталистических и социалистических странах термин "оперативно-розыскная деятельность" отсутствует <11>.

<11> Самохин Б.М., Князев В.В. Зарубежный опыт оперативно-розыскной деятельности в борьбе с преступностью: научно-аналитический обзор. М.: ВНИИ МВД СССР, 1991. С. 5, 18.

С распадом социалистического содружества, а затем и Советского Союза термин "оперативно-розыскная деятельность" используется только в законодательстве государств, образовавшихся на постсоветском пространстве, в т.ч. и стран Балтии - Латвии, Литвы и Эстонии. Однако объем содержания, вкладываемого в термин "оперативно-розыскная деятельность", в законодательстве даже этих государств не всегда совпадает. Данное обстоятельство свидетельствует об условном, субъективном характере самого термина "оперативно-розыскная деятельность" и возможности его замены термином, более точно отражающим сущностные характеристики этого феномена.

Рассматривать правовое регулирование оперативно-розыскной деятельности вне связи с таким базовым понятием, как безопасность во всех ее видах, малоперспективно. Несмотря на то что различные государства на протяжении многих веков заняты обеспечением безопасности и правопорядка, а сама эта деятельность находится в центре внимания не только юристов, но и ученых самых различных специальностей, в современной отечественной и иностранной научной литературе отсутствуют единое понимание и трактование основополагающих терминов.

Специалисты отмечают, что появившийся еще в XII в. термин "безопасность" постепенно трансформировался из философско-этического понятия в правовое. Уже в XVIII в. Томас Гоббс писал, что обеспечение безопасности является главной целью государства <12>. Современный исследователь С.А. Воронцов приходит к обоснованному выводу о том, что "к XIX в. сложились две основные концепции обеспечения безопасности. Первая имела в своей основе постоянный и тотальный надзор за гражданами со стороны политической полиции, наделенной широкими полномочиями, позволяющими вмешиваться во все сферы жизни общества, зачастую нарушая права и свободы личности. Вторая отражала буржуазные отношения и сводилась к тому, что государство обязано создавать условия для безопасности и благосостояния своих граждан и достигать подобного состояния за счет инициативы каждого из них" <13>.

<12> Гоббс Т. Соч. в 2 т. М.: Мысль, 1991. Т. 2. С. 129.
<13> Воронцов С.А. Спецслужбы России. Ростов н/Д, 2008. С. 5.

В начале XX в. появляется широко известный в настоящее время термин "национальная безопасность" <14>, используемый не только юристами, но политологами, историками, специалистами в области международных отношений и многими другими. В постсоветское время этот термин стал применяться в нашей стране не только на доктринальном уровне, но и в законодательстве. В отечественном законодательстве определение понятия "национальной безопасности" первоначально было дано в Концепции национальной безопасности Российской Федерации <15>, а затем в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. В настоящее время под национальной безопасностью Российской Федерации понимается "состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства" <16>.

<14> Впервые термин "национальная безопасность" был использован Президентом США в начале XX в. в послании Конгрессу с обоснованием необходимости захвата Панамского канала.
<15> Указ Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 "Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1997. N 52. Ст. 5909; Указ Президента Российской Федерации от 10 января 2000 г. N 24 "О концепции национальной безопасности Российской Федерации" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2000. N 2. Ст. 170.
<16> Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2009 г. N 537 "О стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года" // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. N 20. Ст. 2444.

В настоящее время термины "безопасность государства" <17> и "государственная безопасность" <18>, несмотря на то что они используются в тексте Конституции, в нормативно-правовых актах различного уровня практически не используются. Крайне редко этот термин употребляется и в работах правоведов. Подходы к понятию "государственной безопасности", выработанные в советский период, слабо стыкуются с современной парадигмой <19> безопасности Российской Федерации.

<17> Конституция Российской Федерации. Ч. 1 ст. 82.
<18> Конституция Российской Федерации. Ч. 1 п. "д" ст. 114.
<19> При этом соискатель под термином "парадигма" понимает совокупность ряда общих допущений, разделяемых научным сообществом или его частью, на которые в дальнейшем ориентируются теоретические и эмпирические исследования.

По мнению автора, можно говорить по крайней мере о двух основных подходах (парадигмах) к пониманию оперативно-розыскной деятельности - широком и узком. Сторонники первого подхода считают, что оперативно-розыскная деятельность является обобщающим понятием и включает в себя сыскную, контрразведывательную и разведывательную деятельность. Изучение доступной автору литературы позволяет высказать предположение, что первым толчком к формированию подобного понимания оперативно-розыскной деятельности, возможно, стало неоднократно высказываемое профессором А.Ю. Шумиловым положение о широком и узком понимании оперативно-розыскной деятельности <20>.

<20> Более подробно см.: Шумилов А.Ю. Оперативно-розыскная деятельность в современной России как комплексный объект научного познания. М., 2008; Он же. Проблемы законодательного регулирования в оперативно-розыскной деятельности: десять лет спустя: Монография. М., 2008; Он же. Размышляя о сущности оперативно-розыскной деятельности // ФСБ России. Правовое регулирование деятельности федеральной службы безопасности по обеспечению национальной безопасности Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. В.Н. Ушакова, И.Л. Трунова. М.: Эксмо, 2006. С. 348 - 353.

Для того чтобы решить эту проблему, необходимо опираться на понятия более высокого порядка. Однако, как уже отмечалось, в настоящее время термины "безопасность государства" и "государственная безопасность" правоведами практически не используются. Если роль термина "безопасность государства" в определенной мере восполняет понятие "национальной безопасности", то в отношении понятия "государственная безопасность" такой замены нет.

Параллельное существование понятий "государство" и "общество" предполагает и параллельное существование понятий "государственная безопасность" и "общественная безопасность". Безопасность общества обеспечивает прежде всего именно государство. Это одна из основных функций государства. Как может государство обеспечить безопасность общества, если оно не обеспечивает собственную безопасность? Однако термин "общественная безопасность" в современной правовой литературе и практической деятельности не только существует, но и активно разрабатывается в основном научными сотрудниками органов внутренних дел, а термин "государственная безопасность" не только не исследуется учеными, но и практически не употребляется.

Понятие общественной безопасности в современных условиях является не менее дискуссионным, нежели понятие государственной безопасности. Представляется, что в правовой литературе сохраняется определенная тенденция из советского периода, когда эти понятия увязывались лишь с деятельностью, т.е. компетенцией Министерства внутренних дел и Комитета государственной безопасности. В современных условиях формирования гражданского общества в Российской Федерации подобный узкий подход к пониманию общественной безопасности вряд ли можно признать правомерным. Однако и излишне широкое толкование понятия общественной безопасности, охватывающее всю совокупность социальных процессов, вряд ли допустимо. При таком (широком) подходе к пониманию общественной безопасности ее объем поглотит понятия не только государственной безопасности и безопасности государства, но и национальной безопасности.

Правоведы отмечают, что понятие "национальная безопасность" фактически вытеснило понятие "государственная безопасность", поясняя, что причины подобного положения имеют скорее политический, нежели правовой характер <21>. Представляется целесообразным добавить, что среди причин сложившегося положения с терминологией в сфере безопасности можно было бы отметить и наметившуюся негативную тенденцию к копированию, порой механическому переносу понятий (соответственно, терминов и определений) и даже отдельных правовых институтов иностранного права. Несмотря на широкое использование как в нормативно-правовых актах, так и в теории термина "национальная безопасность", четкости в его понимании пока не достигнуто. Не создана и правовая основа национальной безопасности как комплексная отрасль российского права. В.Е. Чеканов, рассматривая структуру национальной безопасности, отмечает, что на современном этапе ее правовую основу составляет более 250 законодательных и около 1000 подзаконных (в т.ч. ведомственных) нормативных актов, "однако до сих пор не определены объект, предмет, метод правового регулирования, функции и принципы права национальной безопасности" <22>.

<21> Воронцов С.А. Спецслужбы России. Ростов н/Д, 2008; Чеканов В.Е. Некоторые проблемы законодательного обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современных условиях.
<22> Чеканов В.Е. Там же. С. 219.

Подобная подмена понятий порождает проблемы не только теоретического, но и практического плана. С.А. Воронцов прямо указывает, что "отказ от понятия "государственная безопасность" или подмена его более широким понятием "национальная безопасность" может привести к расширению сферы деятельности специальных служб государства, наделению их не свойственными им функциями. При этом теряется или отходит на второй план основная направленность их деятельности. Поэтому четкое определение содержания понятия "государственная безопасность" и ее места в структуре национальной безопасности имеет принципиальный характер" <23>.

<23> Воронцов С.А. Спецслужбы России. Ростов н/Д, 2008. С. 10.

В результате таких подходов складывается ситуация, когда размывается содержание основополагающих терминов в сфере обеспечения безопасности, что не может не сказываться на теоретической разработке вопросов более низкого порядка, но имеющих важное практическое значение. Речь прежде всего может идти о научной проработке таких видов практической деятельности правоохранительных органов и спецслужб, как оперативно-розыскная, контрразведывательная и разведывательная.