Мудрый Юрист

Должностное злоупотребление - частный случай превышения полномочий

Яни Павел Сергеевич, доктор юридических наук, профессор.

В статье анализируется новые критерии, предложенные Пленумом Верховного Суда РФ для разграничения преступлений, предусмотренных ст. ст. 285 и 286 УК.

Ключевые слова: злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий.

Abuse of authority - an individual case of excess of authority

P.S. Yani

The article analyzes new criteria proposed by the Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation to distinguish crimes stipulated by Articles 285 and 286 of the Russian Criminal Code.

Key words: abuse of authority; excess of authority.

Два года назад Пленум Верховного Суда РФ принял Постановление от 16 октября 2009 г. N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" (далее - Постановление от 16 октября 2009 г.), заменившее действовавшее почти двадцать лет Постановление Пленума Верховного Суда СССР от 30 марта 1990 г. N 4 "О судебной практике по делам о злоупотреблении властью или служебным положением, превышении власти или служебных полномочий, халатности и должностном подлоге" (далее - Постановление от 30 марта 1990 г.).

Одним из главных вопросов, разрешения которых ждала практика, стало разграничение составов злоупотребления должностными полномочиями (должностного злоупотребления) и превышения должностных полномочий. Постановлением от 30 марта 1990 г. эти деяния полностью разграничивались по объективной стороне. "При отграничении злоупотребления властью или служебным положением от превышения власти или служебных полномочий, - указывалось в п. 11 документа, - судам следует исходить из того, что в первом случае должностное лицо незаконно, вопреки интересам службы использует предоставленные ему законом права и полномочия, а во втором - совершает действия, явно выходящие за пределы его служебной компетенции (которые... могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте...)".

Подобное понимание было во многом связано с тем, что в ст. 170 УК РСФСР 1960 г. должностное злоупотребление в соответствующей части определялось как умышленное использование должностным лицом своего служебного положения. А использование служебного положения подразумевало - хотя об этом в науке постоянно велись споры - не только собственно использование имевшихся у лица полномочий, но и авторитета его должности, связей по службе, когда это лицо очевидно действовало за пределами круга указанных полномочий <1>. Понятно, что в таком случае области действия норм об ответственности за должностное злоупотребление и за превышение должностных полномочий замысловато смешивались, и высший судебный орган посчитал правильным предложить практике самый простой выход - полностью разграничивать их по признакам объективной стороны.

<1> См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., 2000. С. 127 - 128.

Однако в ст. 285 УК РФ признаком должностного злоупотребления названо лишь использование собственно должностных полномочий, и Верховный Суд РФ, соглашаясь с оправданием по ст. 285 УК налоговых полицейских, требовавших от работников автосервиса возместить им ущерб от некачественного ремонта автомобиля во внесудебном порядке и угрожавших им в случае отказа увольнением, разъяснил: "Статья 285 УК РФ предусматривает ответственность за злоупотребление именно должностными полномочиями, а не за злоупотребление служебным положением, которое занимает должностное лицо в соответствующем государственном органе, органе местного самоуправления, государственных или муниципальных учреждениях" <2>.

<2> Определение Верховного Суда РФ от 19 июля 1999 г.

Учитывая существенные изменения в соответствующем уголовно-правовом запрете, следствие и суды давно уже стали руководствоваться иным критерием для разграничения составов указанных преступлений, нежели предлагался в Постановлении от 30 марта 1990 г. Проиллюстрируем подходы практики следующими примерами.

  1. Сотрудники милиции А. и Р. осуждены, в частности, по ст. 285 УК за то, что, участвуя в похищении Б., предъявив удостоверение, задержали Б., поместили в автомашину Р. и привезли к месту последующего незаконного удержания. Как указано в определении судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ, приведенные данные свидетельствуют о том, что А. и Р., являясь представителями власти, использовали свои служебные полномочия вопреки интересам службы и похитили Б. за денежное вознаграждение, существенно нарушив его права и причинив существенный вред авторитету правоохранительных органов и интересам государства <3>.
<3> См.: Определение Верховного Суда РФ от 18 марта 2004 г. N 78-о0З-221 // СПС "КонсультантПлюс".
  1. Судебная коллегия по уголовным делам Верховного Суда РФ согласилась с обвинительным приговором, которым 3. признан виновным в том, что он, работая в должности следователя по особо важным делам Следственного комитета при МВД России, т.е. являясь должностным лицом - представителем власти, при расследовании уголовного дела совершил из ложно понятых интересов службы действия, явно выходящие за пределы его полномочий, что повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Не имея достаточных оснований для производства обысков, 3. провел обыски в квартирах нескольких граждан без санкции прокурора, хотя предусмотренных законом особых условий, позволяющих следователю производить обыски без санкции прокурора, не было <4>.
<4> См.: Определение Верховного Суда РФ от 10 августа 2004 г. N 5-О04-38.

Как мы видим, в обоих случаях должностные лица совершали действия, входящие в круг их должностных полномочий, однако без предусмотренных законом оснований для их (этих полномочий) реализации. Эти действия повлекли указанные как в ст. 285 УК, так и в ст. 286 УК общественно опасные последствия в виде существенного нарушения прав и интересов граждан и т.д. Почему же деяния квалифицированы по-разному?

Верховный Суд в приведенных примерах ясно указал на критерий разграничения составов обсуждаемых должностных преступлений в подобных случаях, т.е. когда должностное лицо использует свои права, выполняет обязанности без предусмотренных для этого оснований. И критерий этот - мотив преступного деяния. В первом из приведенных случаев сотрудники милиции действовали за взятку, т.е. из корыстных побуждений, во втором случае - следователь руководствовался ложно понятыми интересами службы.

Здесь стоит уточнить, что сами по себе ложно понятые интересы службы не могут отождествляться с мотивом в виде иной личной заинтересованности, поскольку он представляет собой желание извлечь выгоду неимущественного характера, обусловленное различными низменными, аморальными устремлениями (см. п. 16 Постановления от 16 октября 2009 г.), а, действуя из ложно понятых интересов службы, лицо стремится совершить полезное, по его мнению и исходя из предполагаемого им результата, действие, хотя очевидно незаконным путем. Указанные мотивы могут сопутствовать друг другу и часто вменяются одновременно, во всяком случае когда наличие мотива не влияет на квалификацию деяния <5>.

<5> См.: Определение Верховного Суда РФ от 20 ноября 2008 г. N 88-О08-39 (по обвинению Сайнакова по ч. 3 ст. 303 УК РФ).

Но и в тех случаях, когда мотив личной заинтересованности предусмотрен в качестве конститутивного признака для состава преступления, сопутствующий ему мотив ложно понятых интересов службы, как не влияющий на уголовно-правовую оценку, также не становится препятствием для вменения соответствующего состава. Происходит это потому, что правило о выборе доминирующего мотива на практике применяется, когда оба конкурирующих мотива значимы для квалификации, например, корыстный и хулиганский мотивы убийства. Так, Верховный Суд согласился с осуждением сотрудников органов внутренних дел по ст. 292 УК, указав, что "все осужденные как должностные лица вносили заведомо ложные сведения в официальные документы из иной личной заинтересованности, связанной с желанием улучшить показатели раскрываемости преступлений по отделению БЭП Промышленного РОВД г. Оренбурга. Эти показатели относились к работе каждого из осужденных, поэтому несостоятельными являются их утверждения о том, что они не были заинтересованы в таких показателях" <6>. Нам же важно, повторим, что ни один из мотивов должностного злоупотребления не включает мотив ложно понятых интересов службы.

<6> Определение Верховного Суда РФ от 30 ноября 2006 г. N 47-О06-96.

В вынесенном на рассмотрение Пленума последнем варианте проекта Постановления от 16 октября 2009 г. предлагалось сохранить прежний подход к разграничению должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий: объективной стороной должностного злоупотребления (за исключением последствий) в проекте признавалось совершение должностным лицом действий (бездействия) в пределах своей компетенции вопреки интересам службы. Увы, эта формулировка сохранилась в п. 19 Постановления; неточность же ее в том, что совершение должностным лицом незаконных действий по самому содержанию термина "компетенция" не может быть отнесено к служебной компетенции этого лица.

Не выполняло функцию разграничительного критерия и предлагавшееся в проекте определение злоупотребления должностными полномочиями как совершения таких деяний, которые хотя и были непосредственно связаны с осуществлением должностным лицом своих прав и обязанностей, однако не вызывались служебной необходимостью и объективно противоречили как общим задачам и требованиям, предъявляемым к государственному аппарату и аппарату органов местного самоуправления, так и тем целям и задачам, для исполнения которых должностное лицо было наделено соответствующими должностными полномочиями. Это определение не несет содержательной нагрузки, поскольку им в полной мере охватывается и такой вид превышения должностных полномочий, как совершение должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, - означенные действия как разновидность превышения должностных полномочий названы в п. 19 Постановления от 16 октября 2009 г.

Руководствуясь результатами проведенного незадолго до того анализа судебной практики по делам об укрытии преступлений от учета и регистрации, которое большей частью квалифицируется по ст. 285 УК <7>, Генеральная прокуратура РФ предложила закрепить в Постановлении Пленума более четкое определение должностного злоупотребления. Соответствующие дополнения Пленумом были поддержаны, и в результате согласно п. 15 Постановления от 16 октября 2009 г. после приведенной выше дефиниции весьма общего свойства указано: "В частности, как злоупотребление должностными полномочиями должны квалифицироваться действия должностного лица, которое из корыстной или иной личной заинтересованности совершает входящие в круг его должностных полномочий действия при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения". Стоит только уточнить, что оговорка "в частности" здесь не нужна, поскольку ничего другого - помимо общественно опасных последствий - в состав должностного злоупотребления входить не может. Если, конечно, как и сказано в разъяснении, этот состав выполняется посредством совершения действий, а не путем бездействия.

<7> См. об этом: Яни П. Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий // Законность. 2007. N 12.

Дополнив постановление этим принципиально важным уточнением, увы, забыли: а) изменить перешедшие из Постановления от 30 марта 1990 г. разъяснения о разграничении обсуждаемых должностных преступлений, попавшие теперь в п. 19 Постановления от 16 октября 2009 г.; б) универсализировать терминологию, использованную при описании должностного злоупотребления в форме действия и вышеупомянутого вида превышения должностных полномочий: речь-то идет об одних и тех же действиях!

Проведем более тщательное сравнение описания Пленумом соответствующей части объективной стороны обоих деяний. Злоупотребление должностными полномочиями (п. 15) - совершение должностным лицом входящих в круг его должностных полномочий действий при отсутствии обязательных условий или оснований для их совершения. Вид превышения должностных полномочий (п. 19) - совершение должностным лицом действий, которые могли быть совершены им самим только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте. Пленум иллюстрирует должностное злоупотребление примерами выдачи водительского удостоверения лицам, не сдавшим обязательный экзамен, приема на работу лиц, которые фактически трудовые обязанности не исполняют, и т.д., а превышение полномочий соответствующего вида - примером применения оружия в отношении несовершеннолетнего, если его действия не создавали реальной опасности для жизни других лиц.

Тождество описанных действий видно, как говорится, невооруженным глазом. Однако отмеченная юридико-техническая несогласованность дефиниций, т.е. исключительно редакционная недоработка привела к серьезным дискуссиям на практике, а в некоторых случаях - к созданию лазейки, через которую чиновникам удается ускользнуть от уголовной ответственности.

Типичный пример, который уже не раз приводили слушатели Института повышения квалификации руководящих кадров Академии Генеральной прокуратуры: глава администрации района, в полномочия которого входило распоряжение денежными средствами для оплаты работ по соответствующему договору, зная, что эти работы не выполнены и, скорее всего, выполнены не будут, использует заведомо для него подложный акт о выполнении указанных работ как основание для перечисления в пользу "неисправного" контрагента нескольких миллионов рублей. Получение за это взятки либо участие в распоряжении частью переданных средств как похищенным имуществом установить не удается, равно как не получается доказать наличие каких-либо дружеских, родственных связей чиновника и работников либо учредителей организации, не выполнившей условия договора.

Если бы практика стала, наконец, руководствоваться разъяснениями, содержащимися в п. 28 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 27 декабря 2007 г. N 51, и признавать подобные действия растратой даже без установления факта обогащения чиновника (соответствующим образом понималась корыстная цель во времена осуждения за кражу прототипа Деточкина, героя фильма "Берегись автомобиля"), то содеянное квалифицировалось бы по ст. 160 УК. Однако при указанных обстоятельствах, т.е. при неустановлении корысти, а равно иной личной заинтересованности, действия главы администрации квалифицируются как превышение должностных полномочий. При этом в качестве мотивов, указания которых в обвинении требует ст. 73 УПК, обычно указываются уже упоминавшиеся ложно понятые интересы службы <8>.

<8> Правда, указание на подобный мотив не очень точно, если установлена заведомость чиновника относительно неисполнения организацией-контрагентом условий договора, в том числе в будущем: в чем тогда состоят интересы службы, пусть и ложно им понимаемые? В причинении вреда юридическому лицу, в котором он работает? Если же установлена уверенность чиновника в том, что контрагенты выполнят свои обязательства позже, хотя те после получения денег скрылись, в содеянном нет состава умышленного должностного преступления; в худшем для лица случае содеянное будет охватываться составом халатности.

Однако суд, основываясь на содержащихся в п. 15 Постановления от 16 октября 2009 г. разъяснениях и полагая, что в п. 19 превышение полномочий определено иначе, усматривает в содеянном объективные признаки именно состава должностного злоупотребления и оправдывает подсудимого по причине неустановления необходимого для квалификации по ст. 285 УК мотива корыстной либо иной личной заинтересованности. При этом суды не считают возможным применять ни ст. 237 УПК, ни ст. 252 УПК, считая, что изменение обвинения со ст. 286 на ст. 285 УК невозможно в силу того, что новое обвинение существенно отличается по фактическим обстоятельствам от обвинения, по которому дело принято к производству суда, а потому изменение обвинения ухудшает положение подсудимого и нарушает его право на защиту. В результате по делу выносится оправдательный приговор (либо дело, по которому вынесен обвинительный приговор, прекращается в вышестоящей инстанции) <9>.

<9> См.: п. 9 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 29 апреля 1996 г. N 1 "О судебном приговоре". См. также: решение судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ по делу, по которому Д. осужден приговором Кинель-Черкасского районного суда Самарской области. Верховный Суд указал, что ч. 1 ст. 252 УПК не позволяла осудить сотрудника милиции Д. по ст. 286 УК, поскольку обвинение за совершение действий, связанных с утверждением незаконных постановлений об отказе в возбуждении уголовных дел, органами следствия ему предъявлено по ст. 285 УК, а потому обвинение, по которому Д. осужден, существенно отличается по фактическим обстоятельствам от ранее предъявленного: обзор надзорной практики судебной коллегии по уголовным делам Верховного Суда РФ за 2007 г.

В чем же состоит правильное понимание данных Пленумом в постановлении от 16 октября 2009 г. разъяснений? Пленум заключил: всякое злоупотребление должностными полномочиями в форме действия следует рассматривать в качестве специального случая превышения должностных полномочий, поскольку одна из форм превышения - совершение действий, которые могли быть совершены самим должностным лицом только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте, - специализирована в ст. 285 УК путем выделения такого признака субъективной стороны должностного злоупотребления, как мотив в виде корыстной или иной личной заинтересованности.

Это означает, что если должностное лицо совершает входящие в круг его должностных полномочий действия без обязательных условий или оснований для их совершения (п. 15 Постановления от 16 октября 2009 г.) или, что то же самое, совершает при исполнении служебных обязанностей действия, которые могут быть совершены только при наличии особых обстоятельств, указанных в законе или подзаконном акте (п. 19 Постановления от 16 октября 2009 г.), и эти действия влекут наступление общественно опасных последствий, указанных как в ст. 285, так и в ст. 286 УК, то содеянное квалифицируется как злоупотребление должностными полномочиями либо как превышение должностных полномочий в зависимости от наличия, в первом случае, либо отсутствия, во втором, мотива корыстной либо иной личной заинтересованности.

Должностное злоупотребление разграничивается с превышением должностных полномочий по объективной стороне, если преступление, предусмотренное ст. 286 УК, совершено в трех иных, названных в п. 19 Постановления от 16 октября 2009 г. видах, т.е. при совершении должностным лицом при исполнении служебных обязанностей действий, которые: а) относятся к полномочиям другого должностного лица (вышестоящего или равного по статусу); б) совершаются должностным лицом единолично, однако могут быть произведены только коллегиально либо в соответствии с порядком, установленным законом, по согласованию с другим должностным лицом или органом; в) никто и ни при каких обстоятельствах не вправе совершать. Эти действия с признаками объективной стороны злоупотребления должностными полномочиями не конкурируют.

Не возникает проблема конкуренции обсуждаемых преступных деяний по признакам объективной стороны и когда должностное лицо преступно бездействует: в ст. 286 УК к признакам состава отнесено только деяние в форме действия. Правда, строгое толкование ст. 285 УК позволяет, как писал Б. Волженкин, отнести к должностному злоупотреблению только такое бездействие, которое входит в полномочия должностного лица <10>. Однако полномочия по бездействию представить себе довольно сложно, во всяком случае, в судебной практике такая формулировка не встречается, а по ст. 285 УК практика квалифицирует бездействие должностного лица, состоящее в не совершении им действий по службе, которые оно должно было совершить при наступлении определенных обстоятельств.

<10> См.: Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005. С. 103.

Подкрепил подобную практику и Пленум Верховного Суда РФ, который в п. 15 Постановления от 16 октября 2009 г. разъяснил, что ответственность по ст. 285 УК наступает также и за умышленное неисполнение должностным лицом своих обязанностей в том случае, если подобное бездействие было совершено из корыстной или иной личной заинтересованности, повлекло существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества и государства и т.д.

В качестве примера можно привести полномочия, которыми ст. 145 УПК наделяет следователя и иных названных в части первой статьи лиц. Согласно этой статье по результатам рассмотрения сообщения о преступлении указанные лица вправе и обязаны совершить три вида действий: возбудить уголовное дело, отказать в его возбуждении, передать сообщение по подследственности либо в суд. Однако полномочием по не совершению каких-либо действий сверх установленного в законе срока эти лица не наделены. И если толковать текст ст. 285 УК (использование служебных полномочий), повторим, строго, то в содеянном нельзя будет усмотреть соответствующий объективный признак должностного злоупотребления. Не получится квалифицировать содеянное и по ст. 286 УК, так как ответственность ею предусмотрена только за совершение действий, но не за бездействие.

Поэтому если бы Пленум не поддержал практику в ее трактовке должностного злоупотребления, то мы не смогли бы привлечь к ответственности ни по ст. 285, ни по ст. 286 УК следователей, которые за взятку либо, допустим, из лени длительное время не принимали никакого решения по материалу доследственной проверки, если даже в результате такого бездействия были бы утрачены реально существовавшие возможности по сбору и закреплению доказательств и это не позволило бы привлечь преступника к ответственности, своевременно обнаружить и изъять принадлежащее ему имущество, возместить потерпевшим причиненный преступлением ущерб и т.д.

Пристатейный библиографический список

  1. Волженкин Б.В. Служебные преступления. М., 2000.
  2. Волженкин Б.В. Служебные преступления. СПб., 2005.
  3. Яни П. Разграничение должностного злоупотребления и превышения должностных полномочий // Законность. 2007. N 12.