Мудрый Юрист

Проблемы укрепления территориальной целостности российского государства

Доктор юридических наук, профессор В.Г. Вишняков обосновывает необходимость изменений в распределении компетенции и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации с целью укрепления единства государственной территории России, ее целостности.

В последнее время в средствах массовой информации все острее и настойчивее обсуждаются вопросы территориальной целостности Российского государства. Все актуальнее становятся эти проблемы и на практике. Организация и деятельность федеральных министерств и ведомств, их территориальных органов на местах требует решения целого ряда назревших проблем административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, развития на местах системы территориальных органов обороны, прокуратуры, внутренних дел, юстиции, налоговой службы, военных комиссариатов и ряда других органов, обеспечивающих выполнение федеральных государственных функций на соответствующих территориях. Актуализируются проблемы соотношения административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации с территориальной организацией государства в целом, взаимодействия федерального центра с региональными и местными органами исполнительной власти. Назрели изменения в распределении компетенции и полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации. Ставятся вопросы об изменении порядка соподчинения и руководства в системе территориального, отраслевого и функционального управления с целью укрепления единства государственной территории, ее целостности.

Поставленные вопросы составляют, на наш взгляд, основу, базис Российского государства, к укреплению которого надо приступать немедленно, без чего невозможно надежно обеспечить территориальную целостность Российского государства.

О соотношении понятий "территория" и "государственная территория"

В различных словарях и других источниках под территорией государства понимается: пространственная сфера; часть земной поверхности (включая сушу, территориальные воды, недра, воздушное пространство); находящаяся под суверенитетом государства специальная зона; сфера обитания населения и др. В условиях федеративных государств определение данного понятия осложняется различиями в правовых статусах субъектов Федерации <1>.

<1> См. подробнее: Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.: МГУ, 1997.

Затруднения возникают прежде всего в связи с тем, что конституции федеративных государств не содержат, как правило, четкую правовую характеристику границ между субъектами Федерации, в связи с чем трудно ответить на вопрос, является субъект государственным образованием или административной единицей.

В Конституциях СССР и РСФСР 1977 - 1978 гг. ничего не говорилось о том, какими были границы между союзными республиками - государственными или административными. Конституция РФ 1993 г. использует понятие "территория" 22 раза, но также обходит молчанием этот вопрос. Понятие "государственная граница" используется в федеральных законах применительно к внешним границам, в частности, в Законе РФ от 1 апреля 1993 г. N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации" (в ред. от 15 июня 2006 г.). Статья 1 Закона гласит: "Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, то есть пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации" <2>.

<2> Российская газета. 2006. 31 дек.

Государственная граница Российского государства определяет, таким образом, пределы ее государственной территории, что позволяет сделать вывод о том, что территория не сумма частей, а единое, целостное государство, обладающее всей полнотой государственной власти на всей государственной территории Федерации. Об этом очевидном и даже банальном постулате приходится напоминать, поскольку в Конституции РФ 1993 г. рассматриваемые понятия основательно выхолащиваются либо (не исключено, что сознательно) искажаются.

Еще раз подчеркнем: Россия обладает всей полнотой государственной власти на всей территории Федерации, и никто не может согласно пункту 4 ст. 3 Конституции РФ присваивать власть в Российской Федерации.

Понятие "государственная территория" выражает политическую природу и суть самого государства, каковым является и федеративное государство. В понятие включается не только непосредственно сама территория, но и природные ресурсы, являющиеся ее федеральной собственностью государства. Тем не менее некоторые субъекты Федерации в своих конституциях рассматривают государственную территорию как свою, считая своей собственностью все, что на ней находится: землю, природные ресурсы, а заодно и объекты производственной и социальной инфраструктуры и др.

Статья 71 Конституции РФ относит к исключительному ведению России территорию Российской Федерации. Применительно к автономным республикам и областям и округам Конституция РСФСР 1978 года использовала понятия "в составе РСФСР", по отношению к краям и областям - "в РСФСР имеются" (ст. 71). Конституция России 1993 года использует применительно ко всем субъектам Российской Федерации единые понятия: "В составе Российской Федерации находятся".

Понятие "состав" закрепляет систему обязательных элементов, образующих и структурирующих территории. Как всякая система, состав охватывает целостное множество элементов и подсистем.

По отношению к территориям субъектов Российской Федерации п. 1 ст. 67 Конституции России гласит, что "Российская Федерация включает в себя территории ее субъектов". Однако в Конституции не фиксируется положение, что территории субъектов Федерации, включаемые согласно пункту 1 ст. 66 Конституции РФ в состав территории Российской Федерации, образуют единую территорию единого государства. Стало возможным понимать территорию Российского государства как сумму территорий субъектов Федерации. При утверждении своих конституций субъекты забыли указать, что территория субъекта Федерации является частью территории Российской Федерации, и на нее распространяется суверенитет России. Конституция Кабардино-Балкарской Республики, например, относит к исключительному ведению республики "свою территорию", защиту ее "государственности". Тем самым нарушается статья 71 Конституции РФ, согласно которой и федеративное устройство, и территория Российской Федерации относятся к ее исключительному ведению.

Большинство краев и областей Российской Федерации заняли иную позицию. Так, в Уставе Ярославской области зафиксировано, что территория области является составной частью территории Российской Федерации, и область "не вправе выйти из состава Российской Федерации". В уставах Иркутской, Новгородской, Свердловской и других областей говорится: их территории являются "частью", "неотъемлемой частью", "составной частью" единой территории Российской Федерации.

Территория в юридической литературе обозначает земное, а также внеземное пространство, отграниченное от других пространств границами и имеющее юридический статус и соответствующий ему правовой режим. При этом нередко понятие "государственная территория" выхолащивается, поглощается понятием территории в ее природном, естественном смысле - как среды обитания земной фауны и флоры.

В связи с этим вызывает недоумение официальный комментарий понятия "территория" в Конституции РФ <3>. В нем говорится: согласно части 1 ст. 67 Конституции РФ территория Российской Федерации состоит "как бы из двух частей". С одной стороны, это географическая среда, включающая сушу, воды, недра и воздушное пространство, что образует пространственный предел действия суверенитета Российской Федерации, а с другой - территория Российской Федерации, ее субъектов есть юридический институт, который в отличие от географических компонентов имеет согласно Конституции определенный правовой статус.

<3> Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.В. Лазарева. М.: Культура, 2009.

В таком понимании комментарий усматривает нетрадиционный подход к определению территории государства. В традиционном же подходе в национальном и международном праве под государственной территорией понимались и понимаются различные географические пространства земной поверхности (сухопутное, водное и воздушное пространство), принадлежащие определенному государству. Такой подход утверждается в комментариях, нашел отражение и в статье 1 Закона N 4730-1 от 1 апреля 1993 года "О государственной границе", в соответствии с которой государственную территорию Российской Федерации образуют суша, вода, недра и воздушное пространство. Отметим попутно: определяя состав территории России, Конституция РФ не упоминает недра, природные ресурсы, находящиеся под сухопутной и водной территорией. Природные ресурсы квалифицируются в правовом плане весьма туманно, как естественная среда обитания народов, а не как объекты их собственности.

Продолжая развивать нетрадиционный подход, в комментарии говорится: из текста части 1 ст. 67 Конституции РФ следует, что каждый субъект Федерации имеет собственную территорию, чей правовой статус помимо федеральной конституции определяется конституциями и уставами субъектов. Но согласно п. "к" ч. 1 ст. 72 законодательство о недрах относится к совместному ведению Федерации и ее субъектов.

Правовое положение субъектов Федерации имеет определенные различия, поэтому территория субъекта не может быть приравнена по своему правовому положению к статусу государственной территории Российской Федерации. Кроме того, как уже указывалось, согласно пункту "б" ст. 71 Конституции РФ территориальные вопросы отнесены к исключительному ведению Российской Федерации.

Состав субъектов Федерации не всегда и не полностью отражает их этнический состав

Российская Федерация включает в себя субъекты, организованные как по национальному, так и по территориальному признаку. Сочетание этих двух способов формирования Федерации обусловливает сложность проблемы территориальной целостности России - сочетание и реализацию национально-территориального и административно-территориального принципов государственного устройства в границах единого государства.

Конституция Российской Федерации 1993 года не содержит отдельную главу о национально-государственном и административно-территориальном делении России. Все субъекты объявлялись равноправными. Был сделан тем самым шаг по пути сближения правовых статусов национально-государственного и административно-территориального образований. Но тут же республики были провозглашены государствами, имеющими свою конституцию и законодательство, а тем самым статус политических образований. Остальные же субъекты Федерации такого статуса не получили.

В Послании Федеральному Собранию 1994 г. Президент РФ отметил: "Множество национальных проблем порождено противоречивостью двух изначально заложенных в основу государственного устройства Российской Федерации принципов: национально-территориального и административно-территориального" <4>.

<4> Российская газета. 1994. 14 февр.

Практика показала: выдвижение в качестве приоритетного национально-территориального подхода порождает сепаратистские тенденции, нередко имеющие свои корни в национальных, религиозных и других общностях, проживающих на территории России. Преувеличение роли национального фактора в системе федеративных отношений вносит раздробленность и противоречия в торжественно провозглашенные в Конституции РФ многонациональным народом России цели по обеспечению благополучия и процветания государства. Территориальная организация страны усиливает взаимодействие национальных, политических, исторических факторов. Правильнее сочетать национальные и социально-экономические интересы.

Происходящая на Западе унитаризация федеративных государств укрепляет позиции социального государства, призванного обеспечить одинаковый уровень жизни на всей территории страны. Это требует централизованного правового регулирования перераспределения материальных и финансовых ресурсов на основе единых требований, нормативов, стандартов. Развитие социального государства приходит в противоречие с требованиями сохранять национально-территориальный принцип построения российского федерализма.

В настоящее время усиливается централизация в организации деятельности политических партий. В основном все они конституируются на федеральном уровне, определяют свои цели с общефедеральных позиций.

Восстанавливается государственная территориальная организация, основательно подорванная в период "суверенизации" 90-х годов. В тот период все узловые проблемы федеративного устройства и территории Российского государства решались под влиянием сепаратистских подходов. Участвуя в обсуждении (в качестве эксперта Верховного Совета РСФСР) различных проектов федеральных договоров, могу подтвердить: делалось это сознательно противниками сохранения централизованных функций федеративного государства. В результате в самой Конституции складывались диспропорции в соотношении национальных и территориальных факторов, что влекло за собой негативные последствия и подрывало сами основы конституционного строя России. Размывались границы федеративного устройства, нарушалось закрепленное в Конституции РФ равенство прав и свобод человека и гражданина перед законом и судом, закрепленное в статье 8 Конституции единство экономического пространства.

А главное - нарушились единство государственной власти и ее соотношение с федеративным устройством, провозглашенное в пункте 3 ст. 5 Конституции РФ. Иерархические, вертикальные отношения между ними ("федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности") были подменены "взаимодействием" по "горизонтали". Затруднилась возможность образования организационной, соподчиняющейся, скоординированной единой системы органов государственной власти (по линии законодательной, исполнительной, судебной), обеспечивающей проведение единой государственной власти, реализацию общих целей и задач всех частей государства. Федеральное устройство государства стало формироваться и развиваться с нарушением принципов государственной и территориальной целостности.

Российская Федерация формировалась исторически не путем вхождения в нее уже существовавших государственных образований, а преимущественно сверху, путем оформления и предоставления самостоятельности части государственной территории. После чего на основе широких политических полномочий складывались народность (национальность), различные формы устойчивых государственных объединений. И все они носили, как правило, не договорный, а конституционно-правовой характер, по учредительной воле многонационального народа Российской Федерации.

Все попытки уходить в прошлое и вспоминать время, когда национальность была "коренной", имела свои границы и государственные атрибуты, и на этой основе строить свою политику в настоящем ведут только к одному - развалу России, гибели самих национальностей.

В Конституции РФ 1993 г. нет отдельной главы о национально-государственном и административно-территориальном делении России. Тем не менее республики были объявлены государствами, что дало возможность многим из них объявить себя суверенными. С провозглашением в Конституции России равенства всех субъектов Федерации начались противоречивый процесс по устранению расхождений в конституциях федеральной и некоторых субъектов, причем на всех уровнях (включая Конституционный Суд РФ), длительное противодействие конфедеративным тенденциям в политике ряда республик.

Отметим в этой связи, что в Конституции Федеративной Республики Германии 1949 г. большинство полномочий администрации земель - не что иное, как право правительств земель на участие в процессе осуществления власти федерации и право влиять на этот процесс путем непосредственного участия в работе федеральных органов. Согласно статье 70 Конституции ФРГ земли имеют право законодательствовать в той мере, в какой закон не предоставляет законодательные полномочия Федерации. В данном положении нашла свое отражение, на наш взгляд, статья Конституции СССР 1936 года, статья 15 которой гласила: "Суверенитет союзных республик ограничен лишь в пределах, указанных в статье 14 Конституции СССР. Вне этих пределов каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно". Аналогичная статья содержалась в Конституции РСФСР 1937 года.

Согласно ст. 75 Конституции СССР 1977 года территория СССР была едина и включала территории союзных республик. Суверенитет СССР распространялся на всю его территорию. Союзная республика участвовала в решении вопросов, отнесенных к ведению Союза ССР, Верховного Совета СССР, Президиума Верховного Совета СССР, Правительства СССР и других органов Союза ССР, обеспечивала комплексное экономическое и социальное развитие на своей территории, способствовала осуществлению на этой территории полномочий Союза ССР, проводила в жизнь решения высших органов государственной власти и управления СССР.

В Конституции Российской Федерации 1978 г. (в ред. 1992 г.) говорилось, что территории республики в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области и автономных округов образуют единую территорию Российской Федерации, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Статья 70 гласила, что изменение конституционно-правового статуса территории областей могло быть осуществлено только на основе волеизъявления большинства избирателей, проживающих в них, с утверждением Съездом народных депутатов Российской Федерации.

Сколько издевок и насмешек вызывает со стороны либерал-конституционалистов принцип социалистического федерализма! Однако он служит эффективным организационно-правовым средством объединения земель в Германии, налаживания сотрудничества в рамках Германской федерации! В то же время надуманный механизм "совместного ведения" Российской Федерации и субъектов Федерации (ст. 72) продолжает плодить массу конфликтов, неопределенность, вызывает массу запутанных процедур, сложностей в попытке согласовать федеральные законы и законы субъектов.

Крайности в проведении национально-территориального принципа влекут за собой возрождение идей титульного этноса, неравноправие граждан, проживающих на территории, становящейся принадлежностью этого этноса. Развивается и укрепляется региональная национальная элита. Но все это уже происходило в истории неоднократно. И гражданские войны, и разрушения, и гибель целых народов. Не случайно в Германии и во многих других федеративных государствах границы субъектов федерации (земель, штатов, провинций) не совпадают с ареалом расселения этнографических групп и распространением даже не языков, а диалектов.

В юридической литературе данная проблема обсуждалась и обсуждается постоянно. А. Казаков считает, что наличие субъектов федерации, образованных по национальному признаку, делает федеративную государственность более рыхлой, неустойчивой <5>. Б.Т. Лагутенко в своих суждениях еще более категоричен: "Тлеющие национальные проблемы - вплоть до гражданских войн - есть порождение советского национально-государственного устройства..." <6>. Им оппонирует Н. Мириханов, который в своих публикациях утверждает, что этническое многообразие - это фактор не противостояния, а взаимодействия и сотрудничества во имя общего процветания <7>.

<5> Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. 2004. N 1. С. 32.
<6> Лагутенко Б.Т. Как обустроить "асимметричную" Россию // Независимая газета. 2000. 24 окт. С. 8.
<7> Мириханов Н. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти // Федерализм. 2002. N 3. С. 117.

Анализ нормативных правовых актов Российской Федерации в области обеспечения государственной целостности показывает: они не в полной мере соответствуют современной обстановке в России. Целесообразно, на наш взгляд, принять федеральный конституционный закон, который отрегулировал бы все вопросы государственной территориальной целостности Российской Федерации и ее территориальной организации.

Принятие такого закона позволило бы устранить пробелы и противоречия в законодательстве Российской Федерации, определить необходимые полномочия органов государственной власти по организации государственной территории. Правовым основанием для принятия такого закона является Конституция России (п. 3 ст. 4, п. 2 ст. 80, п. 1 ст. 82 и др.). Нормы этого закона должны реализовываться только после обязательного выяснения воли проживающего на соответствующей территории населения.

Единственным источником власти в федеративном государстве является многонациональный народ, точно так же в республиках, краях и областях источником власти является все их население независимо от национальности. Соответственно, ни одна этническая группа не может обладать исключительным правом контроля на "своей" территории за институтами власти и ресурсами, их распределением на основе интересов "коренной" нации.

Вследствие распада СССР Российская Федерация продолжает существовать в границах РСФСР, так как бывшие административные границы РСФСР с соседними союзными республиками были признаны государственными границами Российской Федерации.

При выходе союзных республик из состава СССР главный вопрос - о будущих государственных границах - не был решен. Принятие республиками деклараций о государственном суверенитете при нахождении этих республик в составе СССР сопровождалось передачей (а точнее, изъятием) части исторических территорий России. В связи с этим стоит проблема выяснения статуса административных и государственных границ. Государство изменяет административные границы исходя из своих экономических целей. Государственная территория при этом остается единой. В законе необходимо провести четкую грань между правовыми статусами территорий и границ.

Государственная территориальная организация и административно-территориальное устройство субъектов Федерации: приоритеты и направления развития

Государственная территориальная организация включает в себя механизм взаимодействия между центральными и местными органами государственной власти и управления.

Деление территории субъектов Федерации на части определяет внутреннюю структуру территории, ее административно-территориальное устройство. Складываются система территориальных единиц, система государственных связей между ними, государственным целым и его частями. Содержание этих связей зависит от правового статуса целого и частей.

Государственная территориальная организация включает в себя экономическую организацию государственной территории, представляющую собой крупные экономические районы, которые складываются объективно по результатам территориального размещения производительных сил.

Организация территории в субъектах Федерации включает несколько уровней, каждый из них предстает в качестве самостоятельной территориальной системы, при этом административно-территориальное устройство субъекта Федерации выступает как подсистема в рамках государственной территориальной организации Российской Федерации. Особенности этой подсистемы определяются правовым статусом субъекта Федерации. Субъект обладает территорией, непосредственно входящей в состав территории Российской Федерации, имеет установленные границы, которые могут быть изменены только при взаимном согласии соответствующих субъектов Федерации (ч. 1 и 3 ст. 67 Конституции РФ); является носителем государственной власти.

Система органов исполнительной власти субъектов Федерации строится и функционирует на основе и в соответствии с административно-территориальным устройством субъектов. Существует ли такая связь в процессе организации и функционирования территориальных органов федеральных министерств и ведомств на территории субъектов Федерации?

Напомним, в соответствии с пунктом "г" ст. 71 Конституции РФ в ведении Российской Федерации находятся установление системы федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, порядка их организации и деятельности; формирование федеральных органов государственной власти. Согласно пункту 1 ст. 78 Конституции РФ федеральные органы исполнительной власти для осуществления своих полномочий могут создавать свои территориальные органы и назначать соответствующих должностных лиц. В то же время Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (подп. "л" п. 2 ст. 5) относит установление административно-территориального устройства субъекта Федерации и порядок его изменения к ведению органов государственной власти субъектов.

Анализ законов субъектов Федерации об административно-территориальном устройстве дает основания утверждать: территориальная организация федеральных органов исполнительной власти в субъекте Федерации не увязывается в единую систему с ее административно-территориальным устройством и нередко выходит за его рамки, или, проще говоря, нарушает его. Это обстоятельство нашло отражение в законодательных актах ряда краев и областей, регулирующих административно-территориальное устройство соответствующих субъектов Федерации и распространяющих данное понятие, нередко в защитных мерах, исключительно на организацию и функционирование краевых и областных органов исполнительной власти.

Сказанное означает, что в ряде случаев обязательная связь между субъектом Федерации, определяющим свое административно-территориальное деление, и федеральным органом исполнительной власти, также самостоятельно определяющим территориальное устройство своих подразделений на местах, нередко отсутствует. Однако эффективное выполнение государственных функций федеральными министерствами и ведомствами невозможно без единства принципов государственной территориальной организации законодательной, судебной и исполнительной власти, действующих на территории субъекта Федерации. Без этого невозможно обеспечивать согласованную, скоординированную организацию и деятельность органов государственной власти, органов государственной власти субъекта Федерации, невозможно образовать единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

В результате такого подхода в полномочиях субъектов Федерации в области административно-территориального устройства образовался вакуум. В статье 72 Конституции, определяющей сферу совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, такие полномочия отсутствуют. Ссылка на пункт "н" ст. 72 ("установление общих принципов"), где говорится об "организации системы органов государственной власти и местного самоуправления", положения не спасает. Данный вопрос не имеет прямого отношения к административно-территориальному устройству субъектов Федерации, и они вынуждены прибегать в данном случае к статье 73 Конституции РФ. В результате сложилось неоправданное разнообразие в правовом регулировании вопросов административно-территориального устройства субъектов Федерации, поскольку оно не всегда определяется особенностями исторического, экономического, социального, национального характера конкретного субъекта Федерации. Нарушается основополагающий принцип Конституции - территория субъекта Федерации, ее административно-территориальное устройство даже при федеративном устройстве государства является частью территории Российской Федерации.

Подчеркнем еще раз: под административно-территориальным делением (устройством) понимают разделение территории государства на части - административно-территориальные единицы, в рамках которых в субъектах Федерации осуществляется управление государственными делами. Здесь возникают ряд вопросов, которые требуют четкого правового регулирования.

Принцип государственной целостности не может быть поставлен под сомнение в связи с федеральным характером Российского государства. Государственная целостность является приоритетной по отношению к федеративному устройству Российской Федерации, что подчеркивается в пункте 3 ст. 5 Конституции РФ: "Федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы".

Территориальная организация государства - это не только деление его единой территории на отдельные ее части, но и система взаимоотношений центральной власти и власти на местах: 1) внутреннее деление единой территории государства; 2) правовой статус территориальных образований в форме государственных образований и административно-территориальных единиц; 3) система отношений между государством в целом и властью, выступающей в виде системы органов государственной власти и местного самоуправления.

Для сохранения и укрепления этого единства необходимы единые принципы и подходы для всей системы государственной власти. Но несоблюдение этого требования заложено уже в самой Конституции России 1993 г.: в соответствии с пунктом "б" ст. 71 к ведению Российской Федерации относятся федеративное устройство и территория Российской Федерации, однако в пункте "г" этой же статьи речь идет об установлении системы только федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, о порядке только их организации и деятельности, о формировании только федеральных органов государственной власти. При таком подходе установление системы происходит в отрыве от федеративного устройства Российской Федерации и ее территории, а формирование федеральных органов государственной власти - с нарушением принципа единства системы государственной власти.

Единство государственной власти не выступает как самоцель: оно является решающим условием всестороннего обеспечения развития политической, экономической, социальной, национальной целостности субъектов Федерации. В экономической области федеральные власти, например, уделяют все больше внимания сглаживанию экономических диспропорций в развитии отдельных субъектов Федерации, перераспределению совокупного национального дохода в рамках Федерации с целью обеспечения единых социальных стандартов.

Взаимосвязь между территориальным делением и построением системы органов государственной власти выражена в определениях административно-территориального устройства, сформулированных М.А. Шафиром, С.Н. Бабуриным, В.А. Барахтяном, Р.С. Павловским и другими учеными. Построение (организационное оформление) системы органов власти включает процесс создания указанных органов, определения их структуры (включая образование территориальных подразделений) и компетенции.

Эффективное выполнение органами государственной власти своих функций невозможно без внутреннего единства принципов государственной территориальной организации и органов государственной власти, действующих на территории субъекта Федерации. Данные принципы призваны обеспечивать согласованную, скоординированную деятельность федеральных и региональных органов государственной власти в процессе государственного управления территорией субъекта Федерации.

Формирование устойчивой территориальной организации государства является условием закрепления стабильного положения как федеральных органов власти, так и органов государственной власти субъектов Федерации. Ключевой момент здесь - сравнение конституционного статуса прежних административно-территориальных единиц и действующей системы субъектов Федерации.

Административно-территориальное деление входит в компетенцию субъектов. Вопросы же законодательного определения правовых процедур изменения административного устройства субъектов Федерации относятся к ведению Российской Федерации. Процессы развития государственной территориальной организации и ее воздействие на административно-территориальное устройство не отрегулированы правом. Изменения административно-территориального деления субъекта Федерации происходят, как правило, под воздействием факторов, действующих на территории субъекта. К ним относятся: а) приобретение либо утрата административно-территориальной единицей субъекта Федерации статуса муниципального образования; б) преобразование административно-территориальной единицы одного вида в административно-территориальную единицу другого вида (сельсовета - в район, сельского поселения - в городское, поселка - в город и т.д.); изменение административного центра административно-территориальной единицы; изменение границ административно-территориальной единицы; изменение наименования административно-территориальной единицы.

Неотрегулированность этих процессов может повлечь за собой расшатывание самой основы государственной территориальной организации.

В соответствующем законе Республики Татарстан формулируется следующее положение: изменение границ Республики Татарстан с другими субъектами Федерации может быть произведено по взаимному соглашению Республики Татарстан и граничащих с ней субъектов с последующим утверждением изменения границ Советом Федерации Федерального Собрания РФ. В данном случае мы имеем положительный, но не отрегулированный в праве вариант решения.

Принципы и формы изменений в административно-территориальном устройстве субъектов Федерации дают богатейшую основу для поиска общих закономерностей развития такого устройства и закрепления их в законодательной форме на федеральном уровне, что позволит сделать более прочным каркас федеративного устройства нашей страны в целом, нейтрализовать различного рода попытки нарушить ее единство и территориальную целостность.

В частности, в законодательных актах Нижегородской, Тверской и других областей понятие "административно-территориальное устройство" распространяется исключительно на организацию областных органов государственной власти. Вместе с тем в ряде других областей под административно-территориальным устройством понимается вся система территориальной организации области, обеспечивающая исполнение на ее территории полномочий как органов государственной власти Российской Федерации, так и соответствующей области.

Анализ различных законов об административно-территориальном устройстве показывает вместе с тем существенный разнобой при определении принципов государственной территориальной организации административно-территориального устройства, форм и видов их сочетания и взаимодействия. Так, в Бурятии административно-территориальное устройство целиком основывается на принципах самостоятельного в пределах ведения Республики установления административно-территориального устройства, целостности территории Бурятии; соответствия исторически сложившейся системе расселения в республике и устойчивым тенденциям ее развития; создания экономических, финансовых и организационных условий для формирования и деятельности органов государственной власти Бурятии и др. (обеспечения населения здоровой и безопасной средой обитания; учета природно-географических условий; развития национальных культур, культурно-бытовых традиций и исконных видов хозяйственной деятельности населения, проживающего на соответствующей территории).

При таких жестких и не всегда выполнимых условиях вряд ли возможно на постоянной основе обеспечить учет государственной территориальной организации строительства, например объектов федерального значения. Опыт других стран показывает: существует целая система мер, обеспечивающих взаимную заинтересованность федеральных и региональных органов власти и населения на местах.

Административно-территориальное устройство в Саратовской области отдает в ряде случаев приоритет развитию государственной территориальной организации: обеспечению целостности территории области; разграничению и координации управленческих полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления на территориях соответствующих административно-территориальных единиц, некоторым другим. Согласно Закону Саратовской области "Об административно-территориальном устройстве" административно-территориальные единицы являются пространственной основой деятельности федеральных и областных органов государственной власти и формируемых населением органов местного самоуправления.

В соответствующем Законе Красноярского края дается заслуживающее внимание определение административно-территориального устройства: административно-территориальное устройство Красноярского края - территориальная организация Красноярского края, сформированная в целях эффективного функционирования органов государственной власти.

Раздробленность в законодательстве об административно-территориальном устройстве субъектов Федерации была отмечена на практике и в юридической литературе уже давно. Предпринимались попытки внести единство в правовое регулирование в данной сфере. Еще в 2004 г. был разработан и представлен на первое чтение в Государственную Думу проект Федерального закона N 227899-3 "Об общих принципах административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации".

Проект Закона не получил поддержку со стороны Государственной Думы по причине отсутствия четких конституционных основ для принятия закона. В пояснительной записке к законопроекту говорилось, что он подготовлен в соответствии с пунктом "н" ч. 1 ст. 72 Конституции РФ - "установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления".

В проекте Закона закреплялись следующие основные положения:

  1. Административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации есть деление территории субъекта Федерации на части, в соответствии с которым строится и функционирует система органов государственной власти и органов местного самоуправления в субъекте Федерации.
  2. Административно-территориальная единица - часть территории субъекта Федерации, служащая территориальной основой для создания и (или) деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления.
  3. Образование административно-территориальной единицы означает создание административно-территориальной единицы в границах территории, которая ранее не являлась административно-территориальной единицей; упразднение административно-территориальной единицы есть ликвидация административно-территориальной единицы на соответствующей территории.

К полномочиям органов государственной власти Российской Федерации по вопросам административно-территориального устройства субъектов Федерации относятся: установление общих принципов правового регулирования административно-территориального устройства субъекта; согласование образования и упразднения его административно-территориальных единиц, установления и изменения их границ в случаях и порядке, предусмотренных настоящим Федеральным законом; организация федеральной системы учета административно-территориальных единиц в Российской Федерации.

К полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации по вопросам административно-территориального устройства субъекта относятся: установление и изменение административно-территориального устройства субъекта в соответствии с общими принципами правового регулирования административно-территориального устройства субъектов Российской Федерации, установленными настоящим Федеральным законом; заключение высшего органа исполнительной власти субъекта Федерации; положительное заключение уполномоченного федерального органа исполнительной власти.

Предложения об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ вносятся на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации только при наличии согласия (положительного заключения) уполномоченного федерального органа исполнительной власти. Федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный рассматривать данные предложения, определяется Правительством РФ.

Предложения об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ вносятся в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти высшим органом исполнительной власти субъекта Федерации.

Порядок рассмотрения уполномоченным федеральным органом исполнительной власти предложений об образовании, преобразовании и упразднении районов, городов регионального значения, городских районов, административно-территориальных единиц городов федерального значения, установлении и изменении их границ устанавливается Правительством РФ.

В заключение отметим следующее: часть 1 ст. 5 Конституции РФ устанавливает равноправие всех субъектов Федерации (республик, краев и др.). Но часть 2 этой же статьи определяет статус республик как государств, имеющих свою конституцию в отличие от других субъектов, имеющих уставы. Такое расхождение создает конституционно-правовую предпосылку для фактического неравноправия субъектов с неизбежными конфликтами как и с федеральными органами, так субъектов между собой. Данное противоречие стало основанием для сотен публикаций (статей, диссертаций, книг), доказывающих, что путь развития Российской Федерации - сохранение и углубление асимметрии ее субъектов. Содержание настоящей статьи подчеркивает иное: основной путь их развития - интеграция, укрепление сотрудничества, национального превосходства всех признаков той или иной нации. Но путь к этому лежит в выработке соответствующих правовых механизмов, исключающих всякие компромиссы, двойное толкование, уступки.

Перспективы развития единой системы федеральных органов исполнительной власти

Необходимо развивать функции, связанные с непосредственным решением федеральных задач управления: 1) укрепление государственного суверенитета (оборона, государственная безопасность, охрана общественного порядка, внешнеполитическая деятельность); 2) реализация экономической политики (управление финансами, сбор налогов, управление государственными предприятиями и др.); 3) управление социально-культурной сферой (здравоохранение, образование, социальное обеспечение, культура и искусство).

Для практической реализации этих задач в структуре центрального аппарата должны получить развитие "линейные" подразделения, которые в рамках своей компетенции обладают властными полномочиями по отношению к подчиненным объектам управления (управления в составе отраслевых министерств, которые должны иметь непосредственный выход на подчиненные им предприятия и учреждения).

Соответственно, должны укрепляться и функции, связанные с административным руководством тем или иным государственным органом, решением так называемых командных или штабных задач управления, в частности, задач, связанных с непосредственным руководством структурными единицами данного государственного органа.

Важно усиливать управленческие задачи полномочных представителей Президента Российской Федерации, связанные с оценкой эффективности деятельности территориальных органов исполнительной власти; с обеспечением взаимодействия региональных и муниципальных уровней управления в целях обеспечения общегосударственных интересов, единства и полноты системы исполнительной власти по вертикали; с обеспечением межрегиональной интеграции, единства экономического и правового пространства Российской Федерации; с обеспечением конституционных прав и свобод граждан, включая соблюдение социально-экономических обязательств государства.

Защита федеральных интересов делает полномочного представителя Президента Российской Федерации важным должностным лицом с реальными полномочиями, влияющими на деятельность органов власти в субъектах Федерации.

По мере укрепления системы федеральных округов эффективность управления "по вертикали" будет возрастать. Представители Президента могут фактически получить статус представителей Федерации (государства) в округах, одновременно решая задачи и представительства Президента Российской Федерации, и территориального государственного управления. В частности, полномочным представителям Президента может быть передана большая часть функций координации и контроля за реализацией государственной социально-экономической политики, использованием федерального имущества, контроля за использованием средств федерального бюджета.

На рассмотрение Государственной Думы нового состава должен быть внесен проект Федерального закона "О федеральных органах исполнительной власти". Закон должен определить систему федеральных органов исполнительной власти и регламентировать отношения, связанные с их деятельностью, взаимодействие с другими органами государственной власти, а также порядок их создания, реорганизации и ликвидации.

В соответствии с пунктом "г" статьи 71 Конституции Российской Федерации необходимо закрепить устойчивую систему федеральных органов исполнительной власти и стабильную их деятельность с учетом реально сложившейся структуры и видов федеральных органов исполнительной власти без фиксированного перечня сегодняшних наименований министерств и иных федеральных органов исполнительной власти. Такой подход позволит в равной мере обеспечить преемственность и стабильность государственного регулирования и управления в условиях объективно необходимых в ходе экономических реформ оперативных корректировок структуры и функций отдельных федеральных органов исполнительной власти без обращения каждый раз, как это и предусмотрено Конституцией Российской Федерации, к сложной и продолжительной процедуре внесения изменений в настоящий Федеральный закон.

В проекте Закона на основании статьи 78 Конституции Российской Федерации важно закрепить сложившийся порядок утверждения и изменения структуры федеральных органов исполнительной власти; установить общие для федеральных органов исполнительной власти принципы их деятельности, функции, выполнение которых для них обязательно, их права и ответственность; определить порядок создания, реорганизации и ликвидации федеральных органов исполнительной власти.

Библиография

Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. М.: МГУ, 1997.

Казаков А. Российский этнический федерализм: угроза целостности страны? // Федерализм. 2004. N 1.

Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Л.В. Лазарева. М.: Культура, 2009.

Лагутенко Б.Т. Как обустроить "асимметричную" Россию // Независимая газета. 2000. 24 окт.

Мириханов Н. Федерализм, многонациональность, государственность: новый курс российской власти // Федерализм. 2002. N 3.